改革以地谋发展模式

刘守英

讓农民自己成为征地拆迁主体；实现同地同价同权；

被征地农民集体保有留用地，纳入城市规划

土地在中国经济强劲增长中扮演的角色举足轻重。在高速工业化、城市化进程中，地方政府利用低价强制征用农民土地、独家出让建设用地的独特土地制度安排，实现土地从资源向资产、资本的转化，获得巨额土地增值收益，以此作为城市建设的资本，为经济高增长做出了巨大贡献。但是，这种以地谋发展模式的风险不断累积与加大，不仅加大了经济运行的风险，也带来被征地农民权益丧失和生计受影响的社会风险，以及导致官民冲突危及稳定的政治风险。

以地谋发展模式已难以为继

中国经济的高增长，从宏观层面看，一靠高投资和高出口，二是依托政府主导下的地区竞争。从结构特征看，主要依靠高速的工业化和快速的城市化两大引擎拉动。土地在其中扮演了举足轻重的角色。土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。由此形成独特的“以地谋发展”模式。主要依靠两大支柱。一靠强制、低价的征地制度。征地是农地非农化的惟一管道，国有土地成为非农建设的惟一合法用地。二靠政府垄断下的国有土地有偿出让制度。土地出让收入在地方发展中的作用越来越显着。

以地谋发展模式在快速推进中国经济增长的同时，也暴露出诸多弊端，主要表现为：

一是政已经府成为土地违法违规的主体。在征地过程中，地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。地方建设主要依靠土地出让和土地抵押融资，地方政府也有多征、多占、多出让土地的激励，由此造成地方政府大量违规违法用地。2010年，全国违法用地的数量达6.6万件，面积达67.7万亩，占用耕地达27万亩。铁路、公路、水利等基础设施建设项目未批先建问题突出。

二是形成地方政府债务风险。1997年以来我国地方政府性债务规模逐年增长。2010年，10.7万亿元债务余额约占当年GDP的26.9%，加上名义指标表现的公共部门债务约相当于GDP的20%，以及政策性金融机构发行的金融债券等约相当于GDP的6%，我国总体公共部门债务率在50%-55%，按照公共债务余额占GDP60%的欧盟标准，我国总体债务风险仍处于警戒线之内。但局部地区的债务情况不容乐观。至2010年底，我国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区负债率分别为19.2%、24.2%和36.4%，按美国口径都已越过警戒线。按加拿大口径，中部地区已经逼近警戒线，西部地区则远远超过警戒线。更重要的是，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，2010年底，各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源，占地方政府负有偿还责任的债务额比重为37.96%。一旦土地出让收入下降，地方政府偿债能力就会急剧下降。

三是银行金融风险。地方政府融资平台由省、市复制到县、乡，行业从城市建设、交通延展到新能源等各个领域。这些平台贷款有的是以可以很快变现的土地抵押，有的是以未来土地收入预期的收益权质押，有的干脆以政府信用担保，存在不同程度的风险。截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的占10.62%。 银行贷款总额占到地方政府性债务资金的79.01%，其中负偿还责任的债务中，银行贷款占比为74.84%。

四是形成政府与被征地农民的冲突和对立。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

现行征地模式的社会风险和政治风险加大

我们对2003年以来国内媒体公开报道的116个征地上访和群体性事件作整理与分析，有如下特点：

征地引发的群体性事件呈加重和易发、多发态势。从时间顺序来看，2003年以来，由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。其中，2007年以后明显增加，2010年频繁发生，达到45件。2010年和2011年两年发生的征地群体性事件就占到2003年-2011年被报道事件总数的62%。从地区分布来看，征地冲突案件不仅分布广、而且经济越发达地区，冲突爆发越集中。

被征地农民的上访多由所征土地被用于经营性用途而起。在116起征地上访事件中，有26起土地被征用后用于商品房建设，28起用于工业园区建设，9起用于商业旅游开发，这三项就占到报道事件的54%。被征地农民之所以对被征土地用于经营性用途反应非常强烈，主要是因为地方政府征收土地的低补偿与土地出让用于经营性用途的高价之间的反差太大。包括公路、铁路、机场、科教文卫等重点工程和基础设施工程征地引发的群体性事件占41.3%。这些公益性项目征地引起农民上访甚至群体性事件，主要是因为补偿费过低、土地款分配不透明等所致。在征地引发的农民上访和群体性事件中，多存在地方政府违规违法征地行为。在116起媒体报道事件中，地方政府没有依法补偿的有61起，占53%，未批先用的有50起，占43 %。受限于地方政府对媒体报道的不完全配合以及媒体对事件的选择性，统计数据是严重偏低的，实际违法征地事件比现在统计的比例要高得多。

征地冲突多由征地补偿低和补偿款的分配不公平、不透明引起，因政府应对方式不当而激发。从媒体披露的事件细节看，引发被征地农民不满的原因往往由多种因素组合而成。在116起事件中，征地冲突的起因主要是因征地补偿费太低的，共有100起，排在第一位，也有土地款分配不明的（33起）、被征地农民不知情的（28起）、被征地未按告知用途使用的（21起）以及补偿不到位的（17起）等等。农民的不满和上访，一旦地方政府应对不当，就会使矛盾激化，甚至演变为群体性事件。在116起征地事件中，有73起农民反映冲突起因是地方政府、施工单位行为粗暴，排第二位。

面对征地问题，被征地农民多采取集体上访方式。一旦属地政府不能妥善解决，就走上一级级上访路。从媒体报道事件的不完全统计，有50例报道采取了以上访来解决问题，其中42例是采取集体上访。农民采取集体上访办法，主要是因为征地一般会占一村甚至几个村的土地，影响到一方百姓的生计。

在利益诉求得不到满足的情况下，被征地农民往往采取极端的方式。这些方式越来越危及社会稳定，造成的社会反响也越来越大。在116起所报道的征地冲突事件中，有67起农民采取的方式是极端的方式，其中，35起采取围攻政府或武力对抗；15起采取静坐示威；13起采取围堵道路；39起采取阻止项目及破坏施工的方式；拒绝合作的13起；还有11起采取自焚自杀的最极端、最无助的方式。采取正当方式的很少，只有2例举报、3例报警、12例向法院起诉。

从冲突事件细节来看，农民不选择正当途径，主要是他们的利益诉求难以解决，于是，他们采取非正当途径，以扩大影响，给地方政府施加压力，以求获得问题的解决。但是，非正当方式一般波及的人群数量大，时间长，手段极端，容易造成冲突升级和不可控局面，对社会稳定造成极大影响。在我们所能掌握的数据当中，冲突事件卷入人数最多的达两万人，50个案例有具体的伤亡人数记录，其中，发生死亡情况的案例有24个，最多的伤亡人数是157人，最大的死亡人数是6个。

政府对被征地农民上访和诉求处理不当，造成矛盾激化，形成政府与农民对立，是引发群体性事件的主因。在报道的116起被征地事件中，政府采取极端方式的有86起。其中，出动警察、武警等专政工具的有62起，抓人的有43起，打人的有38起，黑社会介入的有28起，甚至到开枪程度的有2起。只有35起是采取妥协的提高补偿的办法，还有6起是采取分化的办法，有24起干脆不予理睬，由法院判决的只有14起。

现行征地制度对于保障国家经济建设，加快工业化和城市化进程，起到了重要支撑保障作用。但是，低价、强制的征地模式，已经造成社会不稳定，影响社会和谐，危及国家长治久安，已经到了难以为继的地步。

改革征地制度

在中国下一个战略机遇期，必须以改革征地制度为突破口，改变现行以地谋发展模式，实现经济发展与社会和谐的共赢。

一是改变现行征地拆迁模式，让农民成为城市化进程的参与者和受益者。传统以地谋发展模式的弊端，主要在于，在征地拆迁中，将被征地农民排斥在外，使农民与地方政府成为利益的对立者。征地拆迁的主体——政府和被征地拆迁的客体——老百姓在利益博弈过程中，利益实际流向了所谓维护老百姓利益的“野蛮势力甚至黑恶势力”，良民得利很少。政府组织征地拆迁，违法利益的主体往往很容易与老百姓形成抵制和反对政府的力量，并且违法的主体往往与政府官员关系都很深，所以“越打越大（打架的规模）、越打越多（补偿的价款）”，造成征地拆迁财务成本高、行政成本高、负面大。

海南等地的经验表明，让农民成为征地拆迁的实施主体，从征地拆迁的开端就能得到一笔收入，将征地拆迁成本与农民利益捆绑，避免了政府与农民的直接对立，解决了传统征地模式下，地方政府陷入无解的违规违建导致高昂的城市化成本。新的征地拆迁方法，政府不用支付违章建筑和抢建抢种的款项，在征地拆迁的过程中补偿给违章建筑和抢建抢种的款项一般都大于50%，因而财务成本低、行政成本低、老百姓收益高。

我们建议，在征地制度改革和正在进行的土地管理法修改中，明确由农民集体成立征地拆迁公司，作为征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，剩余部分归农村集体组织合理分配使用。

二是实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权，必须找到两种土地所有制在用途管制下的权利平等的办法，讓农民真正分享城市化进程中的土地级差收益。

我们建议，在征地制度改革和土地管理法修改中，政府征收集体建设用地（使用权）不能再按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行赔偿。不管城市圈内还是城市圈外，都允许集体建设用地的存在，集体建设用地可以同国有土地一样出让其使用权。

三是切实落实“被征地农民长远生计有保障”。农用地的征用，关键在于征地后农民的发展权不能减少。为此最有效办法就是留用地，留用地转为建设用地并通过建设规划使得它的产出能力等于或大于被征走的农用地。海南陵水和三亚的做法可以兼顾农民土地权益和保障发展，那就是，给被征地农民集体留一定比例留用地，将其纳入城市规划，让农民合法使用，是实现农民土地财产权利的创新性形式，也是落实法律提出农民长远生计有保障的有效形式。

我们建议在征地制度改革和土地管理法的修改中，第一，明确地方政府在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，将留用地安排在城市规划的最优地段，发展农民有稳定、长远收入的产业，切实实现被征地农民长远生计有保障。第二，只要政府实施征地，就必须让被征地农民享有与城市市民同等的待遇，包括城市职工社保、医疗和养老。第三，帮助农民完善经济组织结构，健全农村治理结构，保障全体村民长期、公平获得土地增值收益。