河道砂石资源经营机制探讨

杨 玲，王 瑞

（1.水利部水文局，100053，北京；2.水利部安全监督司，100053，北京）

河道砂石资源经营机制探讨

杨 玲1，王 瑞2

（1.水利部水文局，100053，北京；2.水利部安全监督司，100053，北京）

河道中可以利用的砂石资源是一种稀缺的公共自然资源。河道砂石资源的开采经营已经成为政府关注的重点、社会关切的焦点和群众关心的热点问题。简述了河道砂石资源的经济属性，以及现有法规对河道砂石资源经营机制的有关规定，指出了采砂经营活动中存在的问题。实践证明，探索建立良好的砂石资源经营机制，是规范河道采砂管理工作的重要环节。

砂石资源；开采经营；机制；探讨

河道中的砂石资源是具有一定经济价值的建筑材料。随着国民经济的发展及各类基础设施建设速度的加快和规模的提升，市场需求不断加大，且因其开采容易、成本低廉的原因，开采经营者容易获取较为丰厚的经济效益。但由于各地河道采砂业扩张迅猛，一些地区采砂管理粗放，滥采乱挖情况比较突出，给国民经济和社会稳定带来了一定的不利影响。为了约束河道管理范围内影响河势稳定或危及堤防安全的采砂行为，水法作出了 “国家实行河道采砂许可制度”的有关规定。但由于种种原因，目前各地河道砂石资源的开采经营权管理尚未得到规范，良好的河道采砂经营机制尚未建立，以致采砂经营权的出让往往偏离甚至严重偏离市场经济规律，使开采经营活动不够规范，给采砂管理工作造成很大压力。

对河道砂石资源经营机制进行分析，探讨河道砂石资源开采权的管理问题，对于促进河道采砂的规范化管理有着重要意义。

一、河道砂石资源的经济属性

1.砂石资源是河床的基本组成

地表裸露的岩石经阳光、风雨、霜冻等共同作用分化成较小颗粒，在地表径流的挟带下进入河道。受水流、河道等因素的影响，砾石、粗砂、中砂、细砂分别沉积在不同河段的河道上，成为构成河床的主要要素，并使河床形态保持相对平衡。

河道中砂石资源的来源广泛，粒径范围也广，有大到200 mm的卵石，也有小到0.01 mm以下的黏性土，从上游河谷性山区河道至下游冲积性平原河道，沿程各河段的河床组成各不相同，水流挟带的泥沙级配也不同，其中的中粗砂是可以利用的建材。

2.河道砂石资源的经济属性

根据河道砂石资源及其利用的特点，其经济属性可以体现在以下几方面：一是河道中的砂石是国家所有，由地方人民政府代表国家进行管理的一种有限的自然资源。所以，河道中可以利用的砂石资源具有公共物品的属性。二是在一定的河段对其进行开采利用后，在某种条件下，可以得到一定的补充。所以，河道中可以利用的砂石资源被开采后，具有一定的可再生性。三是河道中砂石资源可以利用的部分数量是有限的。所以，河道中可以利用的砂石资源是一种稀缺的公共自然资源。四是各河段内可以被利用的砂石资源的存贮情况和被利用的用途不尽相同，所以，各河段内砂石资源的可利用水平存在着一定的差异性。

二、河道砂石资源的经营机制

1.砂石资源开采经营权配置

现有的法规对河道砂石资源的经营机制作出了明确规定。《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度。”

《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥，……”

《长江河道采砂管理条例》规定，国家对长江采砂实行采砂许可制度。河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放；属于省际边界重点河段的，经有关省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后，由长江水利委员会审批发放。从事长江采砂活动的单位和个人应当向沿江市、县人民政府水行政主管部门提出申请；符合条件的，由长江水利委员会或沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放河道采砂许可证。水利部《长江河道采砂管理条例实施办法》第九条规定，“实施采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则”，“鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放，增强工作透明度”。

《中华人民共和国行政许可法》规定，实施“有限自然资源开发利用、公共资源资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。

2.砂石资源开采经营权出让后收益分配

依据《中华人民共和国河道管理条例》第四十条的规定，“在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费”。水利部、财政部、国家物价局颁发的《河道采砂收费管理办法》第四条规定：“在获准许可证后，还应按当地工商、物价、税务部门的有关规定办理。”

《长江河道采砂管理条例》第十七条规定：“从事长江采砂的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费。发放河道采砂许可证的机关应当将收取的长江河道砂石资源费全部上缴财政”；“从事长江采砂活动的单位和个人，不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费”。财政部、国家发展改革委、水利部印发的《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》第十一条规定：“长江水利委员会和沿江省、直辖市水行政主管部门收取的长江河道砂石资源费，按照预算收入级次上缴国库。（一）长江水利委员会收取的长江河道砂石资源费，全额缴入中央国库。（二）沿江省、直辖市水行政主管部门收取的长江河道砂石资源费，全额缴入省级国库。”其第十四条规定：“长江水利委员会收取的长江河道砂石资源费，纳入中央财政预算管理。其中，50%列入中央本级支出预算，50%列入中央补助地方专款预算，返还相关省、直辖市财政。沿江省、直辖市水行政主管部门收取的长江河道砂石资源费，纳入省级财政预算管理。沿江省、直辖市财政部门商水行政主管部门根据省（直辖市）、市（地、州）、县（市）水行政主管部门各自承担的职责，确定长江河道砂石资源费分成比例。”

在实际管理过程中，就长江河道砂石资源开采经营权的出让管理，长江水利委员会将经营权出让费用缴入中央国库。沿江各省、直辖市水行政主管部门将经营权出让费用在省（直辖市）、市（地、州）、县（市）水行政主管部门之间，按各自承担的职责，也确定了相应的分成比例。

开采经营者则在缴纳了经营权费和砂石资源费之后，按照市场规则自主经营，自负盈亏。

3.采砂经营活动中的突出问题

河道砂石资源开采经营权的出让既然属于 “有限自然资源开发利用、公共资源资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，依据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，行政机关就应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，而这种竞争在一定条件下往往是通过价格竞争来体现的。在河道砂石资源在当今市场需求旺盛的背景下，竞争过程中“价高者得”成了必然。至于实际开采经营效益是否像预想的那样诱人，则又往往被“志在必得”的盲目竞争所淹没。以长江中下游干流规划可采区 （共计33个）的采砂许可情况为例，湖北、江西、安徽三省近年对可采区开采经营权的出让情况分别是：2004—2005 年 度 为 16 个 ，2005—2006年度为 14个，2006—2007年度为11个，基本上是以拍卖方式出让了砂石资源开采经营权。当开采经营权通过拍卖等方式出让后，开采经营人大多难以回收投资，买受人或提出退款毁约，或提出砂质不好，或提出延期开采，使监管工作面临着巨大压力。于是，普遍出现超船数、超功率、超范围、超限量、超时限、超深度开采的问题，砂石资源开采经营机制问题成了困扰管理部门的一道难以逾越的坎。自2008年至今，每年仅有1～2个可采区实施开采。

三、砂石资源经营机制的改进问题

1.对河道砂石资源开采经营权出让方式的探索

一些地方的相关管理部门就河道砂石资源的开采经营开展了探索，以寻求相对合理的出让方式和出让价，推动开采经营活动的规范化监督管理。

以长江安徽段为例，2004年年底对芜湖市黄泥滩可采区100万t的砂石资源开采经营权进行出让，出让方式为拍卖（成交原则是价高者得），最终成交价为2268万元，折合为22.68元/t。当时的开采成本中人员工资及机械燃油等直接费用约2元/t，应缴纳砂石资源费2元/t，其他各类税费约3元/t，而售价（出水后直接卖给运输船的原始售价）约为12元/t，这样的严重倒挂现象确实匪夷所思。买受人想方设法，历经数月，却因种种原因未能实现正常开采经营，最终以解除开采经营协议而告终。

2006年4月，在总结砂石资源开采经营权拍卖出让经验的基础上，探索砂石资源开采经营权出让的新方式，以“二次平均法”对黄泥滩可采区砂石资源的开采经营权进行定价出让。具体规则是，设定底价为500万元（不设最高限价），对所有的有效报价第一次取平均值，在该平均值±30%范围内的有效报价确定为入围报价，再对入围报价第二次取平均值，将其中最接近该平均值的报价单位或个人确定为买受人（如果有多个有效报价相同地接近第二次平均值，则通过现场抽签决定买受人）。其结果是，在18家报价人中有8家以518万元、528万元……588万元的报价形成了一个等差数列，另有9家报价形成了以990万元为该群体中间价，并依次以10万、22万、38万和59万的差价同时加、减报价，形成了一个抛物线形的报价群。预定的规则被申请人算计得分毫不差，精确地以990万元的报价成为此次的买受人（见表1）。

针对前两次砂石资源开采经营权出让出现的问题，2006年9月对安庆市鹅眉洲可采区的砂石资源开采经营权出让方式作了新的探索。通过综合分析当时开采砂石的出水售价、开采经营人需要支付的成本和相关税费等因素，确定该可采区60万t的砂石资源开采经营权出让费底价为300万元，最高限价为420万元。有偿出让受理形式为各申请人按规定密封报价。将所有有效报价取平均值，并确定其中最接近该平均值的有效报价为有偿出让的成交价。57个有效报价的平均值为349.9066万元，并将其确定为此次出让的成交价，而最为接近该价的只有397万元报价的一家申请人，并现场确定为买受人。

表1 安徽黄泥滩可采区2005年度采砂许可入围报价表

通过科学分析当地砂石资源和市场需求情况，合理地确定砂石资源开采经营权出让价，不断探索和完善操作层面的策略，在控制和引导砂石资源开采经营权的出让方式，促进河道砂石资源开采经营的规范化管理等方面，起到了一定的积极作用。

2.河道砂石资源开采经营新机制的探索

（1）国有企业统一开采经营模式

自21世纪初鄱阳湖出现大规模采砂活动后，因为对采砂管理缺乏经验，鄱阳湖采砂缺乏规划，职能部门管理缺位，2005年之前，通过粗放式的拍卖，采砂业主在取得开采经营权后，自主开采经营，湖区采砂基本处于混乱失控状态。九江市委、市政府依据《江西省河道采砂管理条例》《赣江中下游及鄱阳湖河道采砂可采区现场监督管理办法》等相关法律法规，经省赣江中下游及鄱阳湖采砂专项管理领导小组研究同意，作出了对鄱阳湖采砂实行统一管理的决策，九江市人民政府于2009年5月确定了鄱阳湖采砂统一管理的指导思想，明确了鄱阳湖采砂统一管理实行“统一组织领导、统一开采经营、统一规费征收、统一协调执法、统一利益分配”的管理模式，落实了各有关部门的职责。市人民政府授权市河道采砂管理领导小组办公室对鄱阳湖九江水域的采砂行使统一管理权。同时组建国有九江市赣鄱砂石有限公司，与市采砂办实行两块牌子一套人马。省水利厅将鄱阳湖九江水域的砂石开采权直接许可给赣鄱砂石有限公司，由其实行统一经营。按照统一管理和各司其职、各负其责、利责挂钩的原则，沿湖各县（区）负责做好采区生产现场监督管理和治安保卫维稳等工作。

通过近两年统一管理的实践，鄱阳湖采砂管理工作取得了明显的生态效益、社会效益和经济效益。一是对鄱阳湖采砂实行统一管理，成功地完成了鄱阳湖采砂从 “粗放开采”向“集约开采”的转型，较好地解决了鄱阳湖砂石资源合理开发利用与鄱阳湖生态环境保护之间的矛盾。二是规范了砂石资源的开采经营秩序，维护了湖区安全稳定，优化了经济发展环境。三是鄱阳湖砂石资源得到了可持续开发利用。通过近几年采砂业相关经济收益数据来看，取得了十分明显的经济效益。

（2）采售分离模式

根据河道采砂不断出现的新情况、新问题，2011年7月起，福建省漳州市政府成立采砂统一管理领导小组，由市政府分管领导担任组长，市水利、交通(海事)、国土、公安(边防)、监察、建设、物价等部门负责人组成。重点地区要认真落实河道采砂管理县级人民政府行政首长负责制，成立采砂统一管理领导小组，并从水利、交通(海事)、国土、公安(边防)等有关部门抽调专职人员，成立县（区）级河道砂石开采经营管理办公室，统一管理辖区内所有河道砂石开采、经营活动。同时，成立国有公司或确定公司法人机构，具体承担河砂开采、经营活动。

为确保采砂总量控制，保障河道采砂管理有序，实行“采售分离”，即河道砂石开采权和原始销售权依法分别实行公开招标投标，实行单价承包。

确定开采和销售中标公司法人机构，具体承担河砂开采、经营活动。河道砂石开采权招标设定最高控制价，河道砂石原始销售权招标设定最高市场销售限价，市场砂石销售设定最高市场销售限价。最高控制价与最高市场销售限价由各县（市、区）人民政府结合当地实际确定。同时强化日常监管，实行砂石保证金、“一船一牌”和“五定”（定作业时间、作业范围、作业方式、尾渣清除、规费征缴）制度。

业内人士分析认为，这种政府统一管理模式，有利于控制河砂开采量，从而可以有效地从源头上防止滥采乱挖河道砂石资源的行为。

四、结 语

河道砂石资源开采经营权的配置和经营收益的分配中还存在一些需要研究解决的问题。砂石资源开采经营机制受到开采经营权出让方式、市场供求关系、开采经营规模及监督管理机制等诸多因素的影响，探索建立良好的砂石资源经营机制，是规范河道采砂管理工作的重要环节，对河道砂石资源的可持续利用，促进人水和谐，有着极为重要的促进作用。■

[1]马水山，吴志广.试论河道采砂管理与和谐社会建设[J].人民长江,2006(10).

[2]王金生.黄泥滩可采区采砂经营权出让浅析[J].人民长江,2006(10).

[3]周建春.长江鹅眉洲采砂经营权有偿出让分析[J].人民长江，2008（1）.

[4]徐殿洋，李广林.对长江河道工程性采砂管理的认识与思考[J].中国水利，2010（2）.

[5]李德仁.长江河道采砂管理体制问题思考[J].中国水利，2010(2).

[6]侯良泽.河道采砂管理工作存在的问题及对策[J].中国水利，2011（10）.

责任编辑 李计初

Operation system of sand-rock resources on river courses

Yang Ling,Wang Rui

Sand and rock on river courses are precious public natural resources.Mining of sand and rock on the river courses has become a main concern of the government and focusing issue of the general public.An introduction is made to the feature of sand mining on river courses and relevant regulations.Problems with sand mining activities are raised.It is demonstrated that establishment of an effective management mechanism is vital for management of sand mining.

sand-rock resources;mining operation;mechnism;discussion

杨玲，高级工程师。

TV879

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1000-1123（2012）10-0039-03

2012-04-20