农业气象灾害保险与农业防灾减灾能力构建

张 恒，鲍 文

（成都信息工程学院商学院，四川成都，610103）

1 农业气象灾害及其特点

我国是世界上气象灾害最严重的国家之一，气象灾害损失占所有自然灾害总损失的70%以上，农业是气象灾害防御的最薄弱环节之一。农业气象灾害主要包括暴雨（雪）、干旱、大风（沙尘暴）、低温、寒潮、高温、雷电、冰雹、霜冻和大雾等对农业所造成的灾害，以及因气象因素引发的水旱灾害、地质灾害（山洪、滑坡、泥石流等）、森林草原火灾等对农业造成的衍生、次生灾害。气象灾害给我国农业发展造成极为不利影响，随着全球气候变暖，极端天气气候事件发生频率加大，气象灾害对农业这个高敏感行业的影响度越来越大，造成的损失越来越重，严重威胁着农业的可持续发展[1]。中国是世界上人口最多的国家，地形气候等条件复杂，又是农业大国，因此成为世界上农业气象灾害最为严重的国家之一。中国农业气象灾害主要有以下特点：①灾害种类多。几乎所有的农业气象灾害都在中国出现。②分布地域广。各省（直辖市、自治区）农业均不同程度受到气象灾害影响。2/3以上的国土面积不同程度地受到洪水威胁；东北、华北、西北等地区旱灾频发，西南、华南等地的干旱也时有发生；登陆中国的热带气旋年均7-8个，东部、南部沿海地区及部分内陆省份经常遭受侵袭。③发生频率高。东亚地区独特的季风气候，造成降水量时空分布不均，旱涝频发。仅以有记载的较为严重的自然灾害为例，公元前1766年到公元1936年，中国发生水灾1058次，旱灾1074次，年均1.42次。随着全球气候变暖，极端天气气候事件发生频率加大。在全球气候变暖背景下，极端强降水和干旱发生概率均呈增大趋势，流域洪涝灾害重现期缩短，流域性特大洪涝、区域性严重干旱、高温热浪、极端低温、特大雪灾和冰冻等灾害出现的可能性增大，严重威胁农业可持续发展。④灾害损失大。根据民政部数据，1978-2009年间，农作物受灾面积4.6×107hm2，其中绝收5.3×106hm2。气象巨灾如1998年，长江流域水灾受灾面积超过2.2×105km2，死亡1562人，经济损失超过千亿元；2008年中国南方低温雨雪冰冻灾害受灾面积约为1.0×106km2，死亡129人，经济损失1500多亿元。由于区域经济发展不平衡，广大农村承受和防御灾害的能力较差，农业最容易受到气象灾害的影响，一旦重大农业气象灾害发生，损失十分惨重，是部分农村人口贫困和返贫的重要原因。

2 农业气象灾害保险及其内涵

2.1 农业气象灾害保险是现代农业的重要一环

农业气象灾害保险并不是一个新兴事物，早在18世纪德国就出现了冰雹险，仅保障单一的气象灾害——冰雹导致的损失，该险种发展最为出色，在今天的美国已经成为一个完全用商业保险公司开展的纯商业险种。随后，出现了多种气象灾害风险农作物保险，承保两种或多种气象灾害风险，如希腊的雹灾、霜冻作物保险等。再后还出现了以气象灾害风险为主的一切险作物保险。目前我国农业保险产品以气象灾害为主。例如，中央支持的种植业保险，主险涉及的全部是气象灾害，即暴雨、洪水（行政行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾和冻灾。在实践中，尽管各省（自治区、直辖市）有很大的自主权，但主险至少包括两种或者以上的气象灾害，由于政府主导性为主、商业保险公司积极性不高和农民知之甚少等原因，使得费率偏高、保额偏少，农民灾后仅能获得基本的物化成本补偿[2]。农业气象灾害保险推广有利于普及气象灾害防御知识，提高农户的防灾减灾意识和应对能力。农业生产过程是经济再生产和自然再生产的结合，极易受各种气象灾害的影响。加之农业生产对象具有生命，易遭受与气象因素相关的次生、衍生灾害的影响，灾害频繁，易于成灾。农业是人民基本生活资料的来源，某些轻工业原料也源于农业，发展现代多功能现代农业可满足日益变化的人民生产与生活需求，促进消费结构合理性调整[3]。美国、日本等发达国家都十分重视以气象灾害为主要内容的农业保险，以此来保障农民收入稳定，调动农民生产的积极性，并将其作为发展现代农业的重要一环。因此，有针对性的对农业气象灾害保险进行研究和促进其制度化是不可或缺的。

2.2 农业气象灾害保险内涵

农业气象灾害保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受气象灾害及其次生、衍生灾害所造成的经济损失提供保障的保险。农业气象灾害保险按农业种类不同分为种植业保险、养殖业保险、畜牧业保险、林业保险和渔业保险；按气象灾害种类分为洪水险、冰雹险、霜冻险和干旱险等；按保险责任范围不同，可分为基本责任险、综合责任险和一切险。农业气象灾害保险对分散农业经营风险、实现农村社会稳定和农民家庭经营收入稳定具有重要意义。虽然一定的保费支出可能在支出当年减少农村家庭的可支配收入，但其对于受灾后的经济补偿机制可以确保农村家庭收入在不同年份不至于发生较大波动，从而有效保障了农村社会经济的稳定。

3 农业气象灾害保险存在的问题

农业气象灾害保险在补偿受灾农民经济损失、帮助恢复农业生产和稳定农民生计方面发挥着不可或缺的作用。但总体来看，农业气象灾害保险对农业生产的保障能力仍相对有限，农民对气象灾害保险的巨大潜在需求因保险供给不足和信息不对称等因素未转化为现实需求。究其原因，主要在于农业保险发展战略定位不清晰，农业保险制度社会化远未形成。

3.1 农业灾害风险分散机制不完善与农户需求不相适应

我国广大农村，尤其是中西部地区，经济社会发展还相对滞后，农村居民主要依靠农业资源为生，受气象灾害的影响很大，不少农村人口因灾致贫或因灾返贫，自身抵御自然灾害的能力还很薄弱。有资料表明，在发达国家，保险赔款占灾害损失补偿的比例达到40%，是灾害损失补偿的不可或缺的一种方式。但是，我国气象灾害保险补偿的比例还很低，2008年南方雨雪冰冻灾害，保险业补赔付的55亿元仅占直接经济损失的3.6%，远低于发达国家保险补偿的平均水平。种植业保险中央财政保费补贴到2010年尚未覆盖陕西、重庆、贵州、广西等省市区，覆盖省份也只是试点。面对气象灾害频发易发的趋势，农业灾害风险分散机制不完善与农村经济发展和人民生命财产安全需求不相适应的矛盾日益突出。

3.2 农业气象灾害保险法律法规滞后

虽然2002年修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”，2009年修订的《中华人民共和国保险法》第一百八十六条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。2004-2010年连续7年中央一号文件将农业保险列为解决“三农”问题的重要内容。但是2000年1月1日起施行的《中华人民共和国气象法》未涉及气象灾害保险，2010年4月1日施行的《气象灾害防御条例》（中华人民共和国国务院令第570号）对气象灾害防御的诸多方面都作出了详细规定，但未设计保险方面，从另一个角度反映了保险作为农业气象灾害防御和救助措施的作用尚未被充分认识。迄今，农业气象灾害保险的政府职责、经办主体、推广方式、经费筹措渠道等方面的制度安排模糊，缺乏战略指导。农业气象灾害保险法律法规的缺失在一定程度上影响了农业气象灾害保险的规范化发展。

3.3 农业灾害保险尚未规范化

目前，农业保险采取政府主导、市场运作的经营模式，即商业性保险公司经办业务，政府给予一定补贴。且这种模式还处于试点阶段，试点范围覆盖面相对狭窄，影响农业保险的规模效应和范围效应。况且，我国农村地域辽阔，农业生产地域差异很大，需要多样化且相对稳定的农业经营模式与之相适应。农业气象巨灾风险分散机制尚未建立，严重制约了直接经营农业保险的商业保险公司的积极性，投保农户的合法权益在大灾面前无法得到全面切实保障。

3.4 农业气象灾害保险制度建设任重道远

一是我国农业生产依然保持着靠天吃饭的局面，各类气象灾害对农业生产的影响十分巨大，加上农业生产以家庭小规模经营为主体的格局，使得种植业、养殖业、渔业等基础数据统计困难。二是如何确立农业气象灾害保险在不同地区、不同经济发展水平在相应时期的阶段性目标，以及适宜推广的气象灾害险种或其组合是一个复杂的系统工程。三是研究不同等级气象灾害侵袭下各类农林牧副渔各类受灾体损失程度，结合气象风险灾害程度研究，对受保地区进行损失预评估，同时制定受灾体损毁标准，进行损失科学评估与理赔，建立完善的农业气象灾害保险信息管理系统是一个复杂的系统工程。四是农民的保险意识有待提高，农民对保险分担风险的作用不了解，依赖政府救济的惯性较强，提高其主动分散风险的意识亦不是一蹴而就的。

4 衡量农业气象灾害保险成败的四个关键因素

4.1 农民自愿参保率的高低

农民自愿参保率的高低是农业气象灾害保险推广成败的关键性指标之一，也是农民对气象灾害保险业务满意程度的度量指标之一，更是农业气象灾害保险体系是否科学、合理、健全的重要标志性指标。政府保费补贴、降低农业气象灾害保险进入门槛、便于理赔等都会有助于提高农民参与率，而农民收入多元化、对气象灾害保险的不了解、小规模经营等则可能成为不愿参保的因素。在农民参与性充分调研的基础上，建立农业气象灾害保险评价指标体系，对政府部门、保险机构和农业气象灾害保险推广机构进行绩效评估，逐渐提高农民自愿参保率，是以人为本开展保险的基本要求。

4.2 政府参与气象巨灾风险分担

我国政府开展农业保险的目的，是发展农业、保护农民利益及稳定农村经济，提高国民整体福利。在我国农业保险发展史上，商业保险公司曾多次尝试开展农业气象灾害保险，但均以失败而告终，主要原因在于商业保险公司不愿或单独承担农业保险的巨大风险。一方面，农业气象灾害损失往往具有大面积、巨额性的特点，如干旱、洪涝等，其所造成的损失单靠商业保险公司的资本实力是无法承担的，需要政府参与。另一方面，我国政府有义务参与农业气象灾害保险，以帮助农民化解农业生产面临的风险，通过农业气象灾害保险提供最低收入保障，确保农户经营的连续性，进而达到稳定整个农村经济和确保国家食物供应安全的目的。农业生产受灾，尤其是连年发生大的气象灾害及其次生、衍生灾害，会造成农民购买力下降、农业生产供给不足、物价上涨、涉农产业萎缩等，从而造成整个农村经济增长乏力、社会不稳定。所以，政府必须要面对这个问题。

4.3 促进农民保收增收

频繁的气象灾害会造成农民收入减少，农业气象灾害保险是保障农民收入不受气象灾害影响的重要途径和有效的风险分散机制，对农民保收增收具有重要意义[4]。政府投资和支持农业气象灾害保险，属于提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持的“绿箱政策”之列，根据世贸组织农业协议的规定，我国对农资价格补贴、对农业市场的支持水平需控制在农业生产总值的1%以内。但世界贸易组织不限制“绿箱政策”。健全农业气象灾害保险机制，建立稳定的气象灾害风险分担制度，对我国农业实施合理有效的保护，将成为一个必然的选择和趋势。一次大的农业气象灾害发生后，不仅给当地农户带来巨大的物质损失和精神伤痛，也严重影响受灾地区的经济发展。但是，建立农业气象灾害风险分担机制是不可或缺的，补偿毕竟有限，金钱无法代替遭损毁的财富，况且遭受灾害的直接损失后还不免受到生产中断、机遇丧失等次生影响。农业气象灾害保险做到家了，势必取得比灾害补偿更佳的效果，投保农户财产安全程度提高了，保险费率随之调低，可谓利益共享，良性循环。农业气象灾害保险又是一种有效的社会稳定器，帮助政府做好灾害的善后工作，维护社会秩序的稳定。

4.4 适度的商业化运作

过去，我国的灾害补偿是用国家财政储备来进行的，它是国家的巨大负担。建国以来，我国相关部门和商业保险公司进行了灾害保险的试验，说明通过保险这一经济手段建立灾害保险基金，是灾害风险分担的可靠方法。农业气象灾害保险商业化是指灾害保险采取市场运作为主，政策引导、政府推动为辅助手段的灾害保险模式[5]。面对农业气象灾害风险时，现阶段的损失补偿方式主要包括政府补偿、自我补偿、互助补偿和保险补偿等四种，其中保险补偿是最重要和有效的方式。农户交付保险费并形成气象灾害保险基金作为经费来源，由保险公司具体组织实施损失补偿，同时保险公司通过再保险等手段进一步分散风险，从而形成高效的市场化灾害损失补偿机制。可以说，适度的商业化运作是我国提高基础抗灾能力的发展趋势，也是必然选择。农业气象灾害保险作为一种风险转移分担形式，可以在很大程度上削弱气象灾害风险对农业生产和农村生活的冲击。当前政府承担着最主要的农业气象灾害救助份额，但是补助标准只能够维持灾民基本生活需求，且中央财政投入逐年增加、压力越来越大，适时加快农业气象灾害保险发展，以市场化的运营方式实现更高效的灾害补偿，是建立有效的农业气象灾害防灾减灾长效机制的必然要求。

5 推进我国农业气象灾害保险发展的对策和建议

5.1 完善农业气象灾害保险法规和标准体系

纵观世界各国，凡是农业保险开展好的，都有较为完善的法律或法规做保障，使其在法制轨道上运行。反观法律法规不健全的，农业保险经营要么举步维艰，要么保险覆盖率和作用十分有限。因此，推进农业气象灾害保险法律法规体系建设，颁布实施《农业气象灾害保险法》，明确农业气象灾害保险在农业灾害风险分散机制中的地位和作用，明确农业气象灾害保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系，对开展方法、经办机构等做出具体规定，可为有关金融保险机构保险业务的开展提供法律依据，为农业气象灾害保险发展提供系统稳定的制度安排。加快推进以国家标准和行业标准为主体的气象灾害防御标准体系建设，根据气象灾害种类及风险区划，提供完整、准确的气象数据，为制定或修订相关标准提供依据，增强农业气象灾害保险的科学性、规范化、标准化。

5.2 建立适合中国国情的农业气象灾害保险制度

农业气象灾害保险制度的建立要立足国情，宜采用政府引导、部门协同、市场运作的模式全面推进，要创新保险险种，涵盖所有气象灾害种类。中国幅员辽阔，农作物种类繁多、林业和养殖业等区域差异明显，气候复杂多样，所以农业气象灾害保险选择农民最需要的一种、或二、三种气象灾害进行承保，而非以全险方式承保，不仅可以考虑到保险公司的灾害赔偿承受能力，也可使投保农民的经济损失能及时得到赔付。农业气象灾害保险的重点应体现在保障民生上，要优先对种植业、养殖业、林业、畜牧业、渔业等领域进行保险保障。建立巨灾保险基金，有利于增强农业气象灾害保险抗巨灾打击能力，保持持续赔付能力，增强投保人的投保信心，维护经济社会的可持续发展。建立巨灾保险基金对于健全农业气象灾害保险制度意义重大。巨灾保险基金可分为保费余额、财政拨款和慈善捐助等，同时建立有效的资本投资盈利机制，持续滚动的增加巨灾保险基金。

5.3 大力推进天气衍生品市场的发展

单纯依靠国家财政支持和补贴农业气象灾害保险是不够的，有限的国内农业预算使政府无法消化这些风险带来的损失。在这种情况下，我们必须进行制度创新以推动农业气象灾害保险的持续发展。天气衍生品主要包括期货、期权、互换以及套保期权（Collar）等，是农业气象灾害保险创新的产物，它将金融工具的理念用于农业气象灾害的风险管理，为农业生产者的风险转移、保险公司或再保险公司和社会上的投资者运用天气衍生金融工具降低经营风险提供了新途径。目前我国资本市场规模还比较狭小，保险市场还不发达，尤其是农业气象灾害保险十分落后，期权市场还未推出。因此，充分利用统筹城乡发展改革的契机，将天气衍生品市场开发作为突破点，进行试验和推广。

5.4 引入农业气象灾害保险市场竞争及灾害救济向参加灾害保险的客户倾斜的机制

农业气象灾害的年际波动引起理赔的年际波动，是构成农业气象灾害保险经营风险的根本原因。作为商业性的保险公司，保险是一种追求一定利润率的的有偿服务。对农业气象灾害实施商业化运作、调动保险公司的经营积极性，是推广农业气象灾害保险的关键环节。为此，以政府出资建立农业气象灾害保险基金，以及发行农业气象灾害债券、建立一套农业气象灾害巨灾再保险体系等，可以形成农业气象灾害保险的适度利润保障机制。很难想象保险公司愿意长期无偿的在全国积极实施和推广农业气象灾害保险，农业气象灾害保险适度利润应低于一般险种，把农业气象灾害保险作为一定公益性质的保险对于保险公司、国家和人民可以说都是有益的[6]。同时，坚持农业气象灾害保险市场对国内外开放，以竞争提高效率，政府亦可通过竞争来确定优秀的保险公司作为扶持对象。农业气象灾害保险制度的建立，以有偿性补偿制度逐渐取代无偿性补偿制度，只有在能有效提高农业防灾减灾能力时才能最终完成。笔者认为，我国不可能对没参加农业气象灾害保险的农户坐视不管，但可以通过对参加农业气象灾害保险的客户实行一定政策倾斜，不但可以提高群众防灾减灾意识，而且不违背一方有难、八方支援的社会主义优越性原则。

5.5 加强农业气象灾害风险评估与政府防灾减灾能力的建设

开展全国农业气象灾害风险和减灾能力调查，全面掌握各类气象灾害风险分布情况，并形成定期调查更新机制。首先，建立以乡村社区为基础的气象灾害风险调查收集网络，建立和完善气象灾害风险与减灾能力数据库，分灾种编制气象灾害风险区划图，根据遭受农业气象灾害危险程度，通常进行几个不同风险程度的农业气象灾害风险分区，如危险区、重灾区、中灾区和轻微影响区等。农业气象灾害风险图要根据历史农业气象灾害调查和实测资料，在地图上绘出不同农业气象灾害相对应的频率和可能造成的风险和危害，为利益相关方提供决策依据。其次，农业气象灾害危险区图是农业气象灾害保险分区费率的依据，差别农业气象灾害保险费率有利于科学划分不同等级的农业气象灾害风险，保障农业气象灾害风险相对较小的投保人的利益，限制投保人的逆向选择。同时，将农业气象灾害风险度公之于众，有助于保险公司在灾前督促投保单位采取适宜的自救措施，增强全社会的气象灾害意识减轻灾害损失，在灾后可以作为理赔的重要依据，为农业发展布局和完善农业气象灾害保险提供依据。

农业气象灾害保险的实施，离不开政府的积极参与和支持，加强政府防灾减灾能力的建设依然是发展农业气象灾害保险的必备条件。政府必须与保险业保持建设性伙伴关系，这种关系对于保证农业气象灾害保险的供给至关重要[7]，因为保险业愿意提供农业气象灾害保险的前提是政府能够对灾害进行防治，并达到一定标准，使灾害风险在我国具有一定的可保性。虽然近年我国农业保险有了长足发展，但承保面积占可保面积的比重、承包农户占可保农户的比重与“功能齐全、科学高效、覆盖城乡”的目标相去甚远，尽快形成政府出政策、商业公司经营和代理农业气象灾害保险的局面，不断扩大农业气象灾害保险业务范围，不断提高农民参保率，减轻各种气象灾害对农业发展的影响。比如，流域的综合治理、农田水利设施标准的高要求、农业气象灾害预警机制和监测预报体系的建设等。在生态环境脆弱地带，可将耕地退耕还林（草）和建立湿地的农户进行年度生态补偿[8]，使农户避免使用处于生产边际的耕地所带来的风险，亦可避免农户参保的逆向选择和保险公司不愿保的局面，保障人民生命财产安全、经济发展和社会和谐稳定。

5.6 培养农业气象灾害专业人员和加强农业气象灾害保险组织体系建设

我国各级政府农业推广部门可作为农业气象灾害保险的协作单位，农业气象灾害保险的推广、普及工作可主要由农业推广部门来承担，农业推广部门在各县设有农技推广站，工作人员可由当地政府协助招聘、保险公司培训，持证上岗，行政费用由政府拨款。保险公司亦可以通过培训和设置农业气象灾害保险销售人员与推广部门保险推广普及人员分工协作，通过工作绩效评估提高工作效率。农业气象灾害查勘理赔人员须经保险公司或政府机构授权的教育部门培训，通过考核取得资格后才能从业，其可以是某一商业保险公司的职员，也可以是独立的查勘理赔人。

加强对农业气象灾害保险风险的研究，整合我国的气象、水文、农业生产数据，为农业气象灾害保险和再保险产品定价提供基础数据支持。在基层，建立以政府牵头，农技部门、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户、金融等部门参与的农业气象灾害保险推广机制，将风险补偿机制与科技服务机制、农业气象灾害保险与产业化经营有机结合，建立农业气象灾害保险可持续发展机制。最终，农业气象灾害保险从政策研究、立法、组织结构设置、产品设计开发，到产品销售、定损、统计、精算、资料搜集加工，以及保险的宣传、推广和教育等，形成在各个环节均有不同的公司、政府机构及行业协会参与的一个完整的体系。

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[3]伍国勇.基于现代多功能农业的工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步协调发展研究[J].农业现代化研究，2011，32（4）：385-389.

[4]邹铭，袁艺，廖永丰,等.综合风险防范：中国综合自然灾害救助保障体系[M]，北京：科学出版社，2011：1-2，201-202.

[5]鲍文，崔鹏.灾害保险商业化面临的问题及对策探讨[J].未来与发展，2007，28（3）：51-54.

[6]鲍文，陈国阶.黄河洪水灾害防治中的洪水保险措施分析[J].水利水电技术，2008.（2）：61-63.

[7]鲍文.灾害保险的国际比较与借鉴[J].理论月刊，2010.(6)：114-117.

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