论我国农村工业化过程中环境污染的成因及治理的路径选择

孙晓伟

（乌鲁木齐职业大学工商管理学院，新疆乌鲁木齐830002）

工业化是实现传统经济向现代经济转变的必由之路，也是发展中国家实现经济增长的必然选择。按照刘易斯-拉尼斯-费景汉二元经济理论，传统的农业部门中存在着大量的边际生产率接近零或等于零的剩余劳动力。在这种情形下，由于工业部门的工资水平明显高于农业劳动者的收入水平，剩余劳动力便由边际生产力低的农业部门向边际生产力高的工业部门进行转移，推动工业利润和资本的增长。只要农业部门存在着剩余劳动力，劳动力的转移和工业部门的扩展就会持续地进行下去，直到农业部门的剩余劳动力全部转移为止，此时二元经济就转化为一元经济。“二元经济理论”为农村工业化发展提供了理论支持。美国经济学家舒尔茨也认为，用现代工业来改造传统农业，把农业和农民纳入到工业企业生产体系中来，走农村城镇化、农业工业化的道路。

中国作为发展中国家，二元经济结构现象非常明显。为了缩短农村与城市之间经济发展的差距，各县镇（乡）基层政府把经济发展纳入其目标函数，通过农村工业化的发展，提高当地的GDP水平，同时解决农村剩余劳动力的就业，为农业生产提供资金支持以及增加农民收入等诸多方面作出了积极贡献。《中国农村统计年鉴2009》中的相关数字表明，从2000年至2008年，农村固定资产投资额中制造业由1901亿元增加到10334.1亿元，增幅为443.6%。农民人均纯收入由2253.4元增加到4760.6元，增幅为111.3%。这些数字表明农村工业化发展为农村经济所做出的贡献。但与此同时，农村工业化发展过程造成的农村生态与环境问题日益严重。世界银行将中国农村的工业污染作为仅次于城市水源污染和城市大气污染的我国三大严重环境污染问题之一。根据黄季焜和刘莹在2008年对中国百村农村环境污染调查的结果，在工业、农药、化肥以及生活垃圾等主要污染源中，农村工业对空气污染占66.7%，饮用水污染占41.2%，湖河水占45.5%[1]，成为农村环境的最主要污染源。

随着农村经济发展和经济结构调整的需要以及城市环境规制严格性的提高，农村工业化进程将进一步加快，城市工业特别是重污染产业向农村不断转移，使得农村生态环境形势更加严峻。结合社会主义新农村建设的需要，农村经济发展和生态环境保护成为备受关注的重要问题，这也是实现整个社会经济可持续发展的需要，逐步消除我国环境治理和环境规制的“二元性”之需。

1 农村工业化过程中生态环境问题的特点

从发展经济学的角度来看，工业化过程是由传统农业经济向现代工业经济转变的过程。就空间概念而言，农村工业化是与城市工业化相对应的概念。它是以农村集体和农民为主体力量，在广大农村区域空间内，以本地资源为基础而建立和发展工业及其他非农产业，促进本地经济增长，最终实现经济社会一元化的过程。改革开放以来，中国农村工业异军突起，加快了国家工业化的步伐，有效促进经济体制改革纵深发展和农村经济结构的调整。然而，伴随着农村工业化进程的加快，农村生态环境也不断变迁。随着人们对经济社会可持续发展的重视，农村生态环境变迁中出现的问题也就愈发凸显。农村工业化学需氧量（COD）和固体废弃物等主要污染物排放量已占全国工业污染物排放总量的一半以上，但污染物处理率却明显低于全国平均水平。由此可见，农村工业化所取得的成就是建立在高昂的资源与环境成本之上。这种工业化更多的是一种低技术含量的粗放式发展过程，是以牺牲环境为代价的增长模式。我国农村工业化过程中所产生的生态环境问题是由农村工业化演变路径所决定的。

1.1 农村工业化的内生性决定了环境治理的盲点

从各国农村工业化的实践过程来看，发达国家所走的农村工业化之路有其自身的特征，其农村工业化主要不是农村集体或农民主体自身发展的非农产业，而是城市工业不断向农村区域扩散的产物，是一种外生性的农村工业化。发达国家农村工业化是在城市工业化完成之后迅速发展起来的，这种外生性的农村工业化与城市工业化是一个整体，或者说是城市工业的延伸。它是为了解决医治“城市病”为目的，使城市发展开始向分散化、边缘化和建立新城的方向发展，与此同时，城市工业企业也逐步向农村地区扩散[2]。在城市工业化向农村区域延伸的过程中，发达国家重视对农村基础设施的建设，制定政策与规划，有序布局农村工业化发展过程。如日本从20世纪70年代开始实施“村镇综合建设示范工程”，它由中央政府承担投资费用的50%，其他由各级政府分担。其旨在改善农村生活环境，缩小城乡差别，为城市工业农村化提供可能。

从我国农村工业化的演进过程看，我国作为发展中国家，农村工业化不是依靠城市工业的扩散，而是依靠在农村地区兴办非农产业来推动的，主要是一种内生性的农村工业化过程，是国家工业化的一个组成部分。事实上，中国工业化所走的是由城市工业和农村工业二轮驱动的二元工业化的道路。由于当时城乡二元经济的对立和体制的局限，农民不能到城里去搞工业，就只能在农村里搞,从农业里边发展出来了工业。他们以农村为基地,以地方性社区为基础，在传统手工业的基础上引进了机器[3]。这就是我国农村工业化迥然不同于西方工业化的道路，它的演进发展是遵从我国国情，具有中国特色的农村工业化道路。这种以内生性为主的农村工业化在国家工业化过程中作出巨大贡献。依据《中国农业行业报告2009》，2008年乡镇企业完成增加值84127亿元，工业增加值58805亿元，实现利润20707亿元，支付劳动者报酬15830亿元，分别比2007年增长了11.69%、11.19%、11.87%和9.99%。全年乡镇企业净增就业361万人。正是这种内生性农村工业化，导致其在发展过程中所带来的环境污染。由于农村劳动力文化程度较低，企业技术相对落后和资金匮乏等原因，农村工业化依然是“高投入、高排放、低产出”的粗放式发展道路。加之农民对经济发展的渴望，亟需摆脱贫困的境况。按照人们对环境问题的认识受到“经济级差”影响的观点，即越是贫困，人们对环境问题越缺乏感受；越是富裕，人们对环境问题感受越强烈。农村工业化在生产经营过程中不仅没有做到“先生产，后治理”，而是一种“只生产，不治理”的发展道路，由此造成农村环境污染治理的盲点。近年来，农村频发的环境污染事故例证这一观点。

1.2 农村工业化的反集聚性决定了环境污染的扩散性

马歇尔（1920）讨论制造商在工业区内生产的有利条件时，提出了“外部经济”的概念。他指出：产业地理集聚(Agglomeration)的形成在很大程度上得益于集聚所产生的外部性经济,即创造出熟练的劳动力市场、专业的服务性中间产业和技术外溢[4]。从制度经济学的角度来看，集聚经济的形成是企业为了降低交易成本的结果。按照韦伯的观点：集聚因素是一种‘优势’，或是一种生产的廉价,或者是生产在很大程度上被带到某一地点所产生的市场化……在一定集中化程度下，成本因工业的集中化而降低[5]。因此，集聚经济能够形成集聚效应，使得在特定的区位空间内，各种产业和经济社会要素在空间上的集中并产生相互作用，最终形成区位内经济活动的高效率和低成本的系统力量。这种力量有助于企业获得各种成长所需的资源,提高内部企业的生产率,有利于新企业的诞生,并扩大产业集聚规模，是企业外部成长机制的重要力量。如意大利艾米利亚—罗马涅大区,1951年,该地区农业劳动人口占51.8%,工业人口仅占25.2%,是一个贫穷落后的农业地区。从1950s开始，这里出现了许多专业化较强、内部经济联系密切、由中小企业组成的工业小区。到1971年,该地区农业人口减至20%,而工业人口上升至43%。1985年,成为意大利21个经济区中第二富裕的地区,工资水平比全国的平均数高25%。这一现象的实质是农村工业化过程中中小企业集聚的结果。

我国农村工业化发展起步较早，它是在传统二元结构体制的历史条件下启动和发展起来的。由于当时行政管理的制度设计，行政组织各自为政，在农村工业化的初期呈现“村村点火，户户冒烟”的境况。由于农村工业的高度分散，缺少区位集聚，没有有效带动城镇化发展。改革开放后，随着农村土地改革，广大农民急于寻找致富之路，但缺少足够的资金和技术力量,加之短缺经济条件下产品市场空间较大,户籍制度的制约也没有解除,这些因素使得中国农村工业化从一开始就走上了分散化、低水平和数量式扩张的发展模式[6]。在20世纪末期，在我国乡镇企业中，由80%的企业分布在自然村中[7]，形成不同的“村中厂”。虽然近年来农村工业化发展与小城镇建设互为依托，布局状况得以改善，但企业之间的集聚效应没有明显提高。农村工业化的就地性明显，在布局上依然出现分散化程度很高的局面。2005年全国县级以上的乡镇企业工业园区达29,575个，入园企业136万个以上，仅仅占全国乡镇企业总量的5%。由于布局分散，导致产业组织规模不足，由此引发重复投资与低水平的过度竞争，资源利用率低，造成人力、物力、财力的极大浪费，是一种典型的低水平粗放型发展模式。

城市污染工业的转移增加了环境污染。城市工业向农村转移是二者双向需求互动的结果。从城市工业发展的角度来看，城市化进程的加快,加剧了生产者和消费者之间的脱节,为了追求更低的生产成本与交易成本,对土地、自然资源等资源禀赋依赖性较强的工业开始淡出城市。从农村经济发展方面来看，基层政府在发展经济、增加财政收入的利益驱动下,为降低成本和费用，直接引进城市工业已淘汰的落后工艺设备和产业，或者污染更为严重的企业，将污染转嫁给更远的农村地区,形成了新的污染。

2 农村工业化生态环境问题之成因

环境资源是人类社会赖以生存和发展的基础，它对区域经济社会的发展产生直接影响和约束作用。近30多年来，随着我国经济社会的快速发展，农村经济结构由单一化向多元化转变，农村工业化水平得以不断提高。农村工业化在取得巨大贡献的同时，也付出了高昂的代价。这种代价就是农村工业布局分散、资源配置利用效率低下、单位效益不高等，特别是工业化过程中带来的严重环境污染问题。造成农村工业化污染既有农村经济发展过程中自身的原因，也有环境规制政策缺陷所致。

2.1 农村居民环境保护意识淡漠是农村工业化污染的直接原因

意识是行动的准则，它是“由许多人共有的思想构成，这些人采取一致的行动或者受到影响而采取一致行动，以达到确定的目标”[8]。环境保护意识是人们在生活、生产活动过程中对其所依赖的环境资源的反映。环境保护意识指导环境责任行为。正如新制度经济学家诺斯所认为的那样：人们在最低程度上假定，每个人的个人行为受一整套习惯、准则和行为规范的协调。这些习惯、准则和规范最初是从家庭，然后通过教育过程和其他机构，诸如教会取得的。但是，当我们认识到我们每个人的生活是由普通的知识来指导和这些知识基本上是理论性的时候，意识就努力使个人和团体的行为方式理性化[9]。

当前，我国农村居民平均受教育的年限不足7年，4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.67%，大专以上只有0.5%。农业部的调查数据表明，懂得如何使用农药的农民不足1/3。受教育水平的低下，一定程度上表明农村居民环境保护意识并没有完全形成，其环境资源价值观出现道德的真空。农民作为农村经济社会发展的主体，其经济利益甚上。舒尔茨（1965）将“经济人”的观点运用到传统农民学研究中指出：全世界的农民都在与成本、利润打交道…都在时刻计算个人收益的经济人。在他看来，小农不是愚昧落后的，而是很会盘算的“生意人”[10]。黄宗智（1994）在对中国长江三角洲小农经济研究后指出，改革开放前，农民由于政府的政策、市场体系不健全、劳动配置不能自用，以及中国人口的压力等原因使得土地的边际报酬递减，是“过密型的商品化”，农户处于只能维持糊口的生计水平，即所谓的“生存理性”；直到1980年以后改革政策的推行，市场具备反过密化意图，生产要素等方面的投入逐渐演变为“经济理性”的特征[11]。随着我国经济体制的转型和时代变化，逐渐形成以经济建设为中心并向现代产业转移的理念，积极开展发家致富和多种生产经营活动，大兴乡镇企业。在此过程中，无视大气、水体、土壤等环境资源要素的污染，其结果就是生态环境受到破坏，环境自净能力下降，环境污染日益严重。

2.2 农村基层政府错位的政绩与经济观是农村工业化污染的根本原因

在我国市场化取向的经济改革过程中，基层政府拥有了较大的经济决策权和资源支配权。为了发展地方经济，基层政府就会采取各种优惠措施吸引资本投资。特别是经济欠发达或不发达地区，基层政府在环境管理上更是采取放松规制的态度，否则，会给当地的财政、就业等带来很大的困难。另外，自上世纪80年代以来，我国在政府管理上，实行行政性分权和财政包干制的改革，加之经济发展指标与地方官员政绩考核的密切关系性，使得基层政府要从地区经济与政治利益的出发来安排自己的经济与政治行为，更进一步促使地方政府官员在环境规制与经济发展问题上的理性选择。这种现象在县域经济的发展过程中特别是贫困地区尤为明显。

以甘肃徽县血铅超标事件为例。虽然这则事件发生在2006年，距现在有一定的时间，但它是农村工业污染事件的典型代表，具有一定的共性。在甘肃徽县“血铅事件”中，企业是事件的直接肇事者，但当地政府和环保部门难辞其咎。据调查表明，近几年来，徽县有色金属冶炼有限公司一直都在大量排污，而导致企业这种现象的结果是地方政府的重点保护政策。据查县政府的有关文件规定：凡未经县委、县政府批准，任何单位或团体，没有特珠原因，不能到重点保护企业检查，其中包括环保部门。确因工作职责需对企业检查的，先向政府申报，安排时间检查。显而易见，徽县政府的重点保护和当地环保部门的不作为，在客观上成了企业违规排污的“保护伞”。导致徽县发生重大血铅超标事件的原因表明，当地领导错误的政绩观和顽固的地方保护主义。这样的事例，近几年在农村重大污染事故中时有发生。

2.3 环境政策的二元性是导致农村工业化污染的制度原因

从社会学的角度，在发展中国家工业化过程中，明显存在“二元社会结构”现象，即在整个结构体系中，明显地同时存在着比较现代化的和相对非现代化的两种社会形态[12]。在我国，由于长期存在着农村与城市的两种管理政策和经济发展战略，使得二元社会结构尤为明显，其实质是城乡不平等。在环境保护政策上，亦呈现出“二元性”环境规制政策。这是环境不公平的具体表现。

按照诸多学者的观点，环境公平可以理解为所有主体在环境资源的使用和保护上一律平等，享有同等的权利，承担同等的义务。任何个人或组织不得被迫承担和其行为结果不成比例的环境污染后果，实现人类在环境利益上的公正。但是，在我国由于长期的“二元”社会结构的事实存在，导致政府在环境管理政策上呈现城乡区域之间的“二元”差别。这种“二元”差别主要体现在农村居民和城市居民在享有和使用环境资源的不平等，城市居民享有的环境资源优势远大于农村居民。我国大多数环境规制政策是针对城市及其工业污染，而对农村环境管理政策涉及较少，农村的环境保护措施、环保组织及环保设施均供给不足。

自20世纪80年代以来，中国政府制定了一系列关于城市环境污染治理的政策和手段，使得城市环境污染治理取得一定的成效。但是城市环境污染治理取得的成效一定程度是以牺牲农村环境资源为代价的。环境问题产生的实质是少数强者对多数弱者环境福利的侵犯。环境公平要求政府给社会强势群体施加压力，使其承担更大的环境责任，促进弱势群体环境福利的增加，保护其环境权益。但是，在城市产业升级换代和城市环境整治过程中,大批落后的、污染严重的工业项目和生产设施向农村转移。那些转移到农村的污染企业，并没有对落后的工艺和设备进行改造,也没有增加先进的环保设施，而是仍像之前在城市生产那样在对环境产生着污染，甚至由于农村环境监管力度不够，环境污染进一步加剧。

3 农村工业化过程中生态环境保护的路径选择

改革开放以来，农村工业化异军突起，对区域经济社会发展起到了巨大的推动作用。但是，由于我国农村工业化的内生性和反集聚性等特点，使得农村工业化过程中付出巨大的环境资源代价，形成沉重的生态负债。这是农村基层政府“理性经济人”所造成的政府失灵和环境资源市场失灵的具体表现。面对我国农村环境污染治理的严峻问题，为有效遏制农村生态环境恶化的趋势，加强农村工业化过程中生态环境保护成为当务之急。

3.1 创新环境规制政策，消除城乡“二元”环境管理

萨缪尔森（1999）认为，微观经济学已经证明市场机制可以有效地配置一般资源，从而实现帕累托最优。然而，由于环境资源的公共物品属性、环境资源产权难以有效界定等原因的存在，使得市场机制无法有效地配置环境资源，出现所谓的“市场失灵”现象。市场机制在解决环境资源有效配置方面的缺陷为政府干预提供了可能。但是，根据公共选择理论，在环境污染的治理中，由于信息不对称以及寻租活动等问题的存在，作为“理性”的政府在环境治理中就会出现所谓的“政府失灵”现象。农村工业化进程中出现的环境污染是市场失灵和政府失灵的集中表现。

然而，从制度经济学的角度来看，“市场失灵”和“政府失灵”只是环境污染负外部性问题存在的直接原因，而不是根本性原因。导致环境资源配置失灵的根本性原因是“制度失灵”。诺斯（1990）等人认为，制度是为了约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则[13]。从博弈论的角度，制度作为社会的博弈规则，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。它为防止机会主义，降低不确定性，减少交易费用，形成稳定的预期提供约束条件。“制度失灵”就是制度安排的缺陷所导致之功能的缺失。环境保护的“制度失灵”就是环境规制政策存在的制度缺陷，使之在环境资源配置使用上丧失功效，导致环境污染加剧。

我国现行的环境政策主要是建立在工业和城市环境污染治理的基础之上，其政策效应很难在农村区域发挥作用。城市实行的是以政府为主导的环境治理供给制度，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型环境治理供给制度。目前，我国农村环境管理体系主要表现为：环境立法缺位、环境管理机构匮乏、环境保护职责权限与环境污染的性质不匹配等。在农村工业化进程中，由于我国环境管理政策的二元性，其直接导致的结果就是农村环境污染治理的制度缺陷。因此，在推进城乡一体化过程中，在城乡管理的制度建设上要统一，使得所有主体在环境资源的使用和保护上一律平等，享有同等的权利和义务，负有同等责任防止对环境的损害并改善环境。受到环境污染侵害的主体能够得到及时有效的救济，促进生态环境的有效恢复。在环境管理制度设计上把环境权利与义务对等作为核心内容，实现环境公平。

为解决城乡环境权益分配上的“剪刀差”现象，实现农村工业化过程中“谁受益，谁付费”和“谁污染，谁治理”的原则，就必须要从根本上改变这种非均衡的城乡环境治理产品供给制度，建立城乡一体化的环境治理产品供给体系，向城市和农村提供均衡的环境治理产品。在环境管理上，城乡实施统一的环境标准，建立统一的环境准入制，提高企业在农村环境污染治理的交易成本，有效降低企业机会主义，从而保证城乡之间享受同样环境法律约束和监管。一方面改善现有环境保护政策体系，把城市与农村工业环境污染防治形成统一的目标，构建大环保政策体系，消除农村与城市在工业污染防治上制度不公平。另一方面建立健全农村环境保护机构，较高层级的环保部门应设专门机构负责农村生态环境保护，乡村一级也应配备专兼职环保管理人员，增强农村环保力量，逐步建立和完善农村环境监测和统计的工作基础，强化农村工业化过程中环境评价。同时积极培育农村民间环境保护组织，充分发挥社会中介组织的作用，促进环境控制与监督。逐步推行“环保三同时”、排污收费和生态补偿等环境管理制度，使那些想到农村去找庇护所的污染企业无机可乘，自觉地进行技术改造和设备更新,减少或消除污染,而不是转移污染。

3.2 设立生态工业园区，发展循环经济

区域经济学家强调空间外部经济源于相关资源的空间集中，由此可以改进和发展地方企业生产的有利环境，从而达到集聚经济所产生的效应，即通过集聚可以使企业之间的知识共享、价值链匹配等提升各自的效率。因此，在产业的空间布局上，集聚经济所产生的集聚效益会促使企业选择集中式布局。结合环境污染治理的要求，从而形成生态工业园。生态工业园区是一个包括自然、工业和社会的地域综合体，是依据循环经济理论和工业生态学原理而设计成的一种新型工业组织形态，是生态工业的聚集场所。它通过成员之间的副产物和废物的交换、能量和废水的逐级利用、基础设施的共享来实现园区在经济效益和环境效益的协调发展[14]。这种园区是依据共生理论和工业生态学理论而设计与建设的。它注重研究不同企业之间的合作关系，提高合作企业的生存能力和获利能力，进一步实现对资源的节约和环境保护。在园区内，关联企业集聚在一起，通过企业之间横向、纵向的生产合作关系，充分利用各自在产业、项目或工艺流程之间，以及资源、主副产品之间协同的共生关系，运用现代技术进行优化配置组合，通过市场交易，形成一个物质、能量多层利用、经济效益与生态效益双赢的共生关系体。

生态工业园是发展循环经济的主要载体。循环经济是在遵循自然生态系统的物质循环和能量循环的规律下，以资源的高效利用为核心，按照“减量化、再利用、资源化”为原则，重构经济系统，把经济活动按照经济效益和生态效益双赢的要求，组织成一个“资源-生产-消费-再生资源”近似封闭型物质能量循环的反馈式流程，实现“低投入、低消耗、低排放、高效率”。在生态园区的建设上，根据生态学中的“关键种理论”，[15]所谓的“关键种”是指一些珍稀的、特有的、庞大的对其他物种具有不成比例影响的物种，他们在维护生物多样性和生态系统稳定性方面起着重要的作用。如果它们消失或削弱，整个生态系统可能会发生根本性的变化。“关键种理论”用于生态园区的建设，就是在企业集群中选择那些能够影响其他企业、行业发展的居于中心地位的企业，即“关键种企业”。它是生态产业链中的“链核”，对生态工业园的稳定和发展起着关键的作用。由于农村所处的区位优势、资源禀赋及产业结构的不同，在“关键种企业”的选择上要结合区域特点，建设符合农村区域的资源禀赋的生态工业园区。

3.3 强化农民环境意识，增强环境监督

意识形态作为一种非正规的制度安排，它是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排。正如阿罗（Arrow,1974）所指出的那样：“雇员听从命令和市民服从法律的程度，远大于以控制机制为基础所作的解释。”因此，树立正确的意识形态能够克服搭便车行为，是一种节约认识世界的费用的工具。同时，它能够淡化机会主义行为。为此，意识形态是能产生极大外部效果的人力资本，政府应该向意识形态教育进行投资，来增加个人意识形态资本的积累。

从目前众多的农村环境污染的事件中可以透视出造成农村生态环境污染的主要原因是人为破坏，是经济发展对生态环境的建设性破坏。这其中农村民众的环境意识缺失则是其重要因素之一。因此，政府加大对农村民众环境保护意识的宣传教育，着重培养和树立公众的环境权意识，促进民众对环境保护的参与意识和参与能力的培养。通过对农村民众环境保护意识的培养，促进民众享有和行使环境权益，包括环境知情权、环境监督权和环境索赔权等。农村环境意识的养成，能够促进民众对环境保护制度安排的合乎义理性的意识形态信念，能够降低农村环境保护实施的机会主义，同时降低企业与农村基层政府在环境保护上的交易费用，也有利于降低搭便车行为和减少强制执行制度安排的费用，能够有效地促进环境保护制度的有效实施

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[2]杜志雄,张兴华.从国外工业化模式看中国农村工业化之路[J].经济研究参考，2006(73):32-35.

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