中国扶贫瞄准机制的创新与实践：以广东省连南县为例

于 敏，张晓颖，[孟加拉]Salehuddin Ahmed

（1.北京大学经济学院，北京100871；2.山西省农业科学院农业资源与经济研究所，山西太原030006；3.中国国际扶贫中心，北京100028）

改革开放以来，中国经济增长迅速，贫困人口迅速减少，贫困发生率迅速下降，贫困人口从1978年改革开放初的2.5亿人下降到2010年的2688万人，贫困发生率也相应的从30.7%下降到2.8%[1]。但同时，收入差距持续扩大，经济增长对减贫的作用已不显著[2,3]，当前农村贫困呈现“大分散、小集中”的特征[4,5]，即贫困人口分布相对分散，但主要集中在自然条件恶劣的地区，这为扶贫项目的瞄准带来了困难。

广东是中国经济第一大省，改革开放30年来，生产总值以年均13.7%的速度快速增长，2010年广东省人均GDP约7000美元，已达到中等发达国家水平。但是，在广东省内地区之间，农村与城市之间的贫富差距十分严重，相当一部分地区，特别是东西两翼和粤北山区的农村地区发展落后。珠江三角洲人均GDP相当于山区的4.4倍。2006年，广东省农村基尼系数为0.6，粤西地区为0.62，属“高度不平均”[6]。2007年城乡居民收入差距由2000年的2.67∶1扩大为2008年的3.08∶1。农村居民绝对收入差距不断扩大，2002-2009年，低收入户与高收入户绝对收入差距从8486元增加到14956元（表1）。以广东省人均年收入2500元为相对贫困线，相对贫困和没有稳定脱贫的人口还有300多万人，贫困人口占农村人口的5%，2009年有扶贫开发重点村3409个[7]。

广东省作为改革开放的前沿和最发达的省份，其面临的问题也是我国经济发展过程中普遍存在的问题，其解决收入不平等和相对贫困的方法在全国其他地区具有借鉴意义，因此，本研究通过分析广东省连南县开展“双到”扶贫项目的过程和结果，试图总结广东省消除贫困，缩小收入差距的经验，从而为其他地区的减贫工作提供借鉴。

连南县地处广东省西北部,县境大部分属山区,海拔500m以上的山地占总面积的70%多，气候属中亚热带季风湿润气候。矿产资源丰富，但土地贫瘠，全县人均耕地0.063hm2，是广东省16个重点扶贫开发县之一。全县区域面积1306.7km2，总人口16万人，其中瑶族人口占53%。农作物种植面积10690.4hm2，常用耕地面积6833.13hm2，适宜水稻等主要粮食作物种植的面积较少，粮食不能自给。全县农村人口132783人，占总人口的85%。2009年人均纯收入2500元以下的贫困人口占农村人口的29%；贫困人口占全县总人口40%以上，省级贫困村38个。

表1 农村居民家庭人均纯收入 （按五等分组）

1 “双到”扶贫的含义和项目的主要内容

1.1 “双到”扶贫的含义

2009年6月，广东省开始实施扶贫开发“规划到户、责任到人”项目（简称“双到”扶贫），计划用3年时间，对粤东西北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县（市、区）的3409个贫困村，以及农村家庭年人均纯收入1500元（含1500元）以下的农户，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，80%以上被帮扶的贫困人口达到人均纯收入2500元以上，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌。“规划到户”就是瞄准扶贫对象，并根据贫困户的发展意愿和特点，制定发展规划，采取“一村一策、一户一法”。“责任到人”就是明确每个贫困户对应的帮扶责任人，明确“谁来帮助脱贫”，把全省所有贫困村和村内贫困户的帮扶任务，分配给经济发达的城市、行政单位和中央直属单位。

1.2 “双到”扶贫项目的主要内容

（1）确定贫困户的标准与帮扶单位。广东省政府根据本省的经济发展水平，制定了远高于国家贫困线的相对贫困标准，把2009年年人均纯收入低于1500元的农户作为帮扶对象。这是一个以提高收入为主的多维度贫困标准，在计划农民收入时，除考虑农民收入外，还考虑家庭财产、支出、家庭劳动力等。贫困户选定后，各县扶贫办为贫困户建立档案。

确定贫困人口和贫困村以后，省政府又选择出了帮扶单位，把贫困户与帮扶单位对接，把扶贫任务分解到各帮扶单位，主要包括省直国家机关、企事业单位、中直驻粤单位、高等院校和军队、珠三角7市和贫困村所在市县相关单位，分解落实扶贫任务，明确每个帮扶单位和个人的责任；并成立以县委书记为组长，相关部门负责人为成员的“双到”扶贫工作领导小组，专门负责扶贫工作的组织实施，为项目的顺利开展提供了强有力的政策和人员保障。

（2）设计减贫项目。帮扶单位参照“整村推进”的形式进行村规划，运用“参与式”方法，结合贫困村发展计划，帮扶单位的负责人与贫困户共同制定脱贫计划。“双到”没有固定的扶贫模式，所实施的项目完全由帮扶单位与帮扶村和贫困户共同制定，如有的村认为最需要修路，或者引进新品种，或者开拓市场，那么帮扶单位则筹集资金，解决该村的问题。归纳起来，“双到”扶贫发展项目主要有两类：一是“产业扶贫”，解决农民与市场的问题，实现农民稳定、可持续增收；二是“移民搬迁”“危房改造”、基础设施建设及其它社会保障，保障贫困户的医疗、教育问题。

以广东省连南县连水镇三排村减贫项目设计为例，三排村由广东省烟草公司负责脱贫，烟草公司抽调3名工作人员组成扶贫工作队，具体执行“双到”脱贫任务，扶贫队到村后，首先请农业专家进行实地考察论证，根据该村的实际开展扶贫工作。三排村属卡斯特地貌，土层稀薄，严重缺水；该村有养蚕、种植油茶树、养猪的历史，但由于缺乏资金盖蚕房，缺乏灌溉无法大规模种植桑树和油茶树，山地产量很低，专家提出该村适宜桑树、油茶、花生、红芽芋等，并推荐了新品种。扶贫工作队与村委会初步制定帮扶方案:采取将本村零散的土地以村委会名义统一承租，支付租金，修建灌溉水管和道路，免费租给贫困户；烟草公司投资盖蚕房，免费提供给贫困户使用；提供周转资金为贫困户养殖提供条件。

（3）实施“双到”扶贫项目。扶贫工作队将贫困农户分为有发展能力和发展意愿、低保户两类，重点发展有发展能力和发展意愿的农户，对于没有发展能力的贫困户则提供最低生活保障。帮扶项目包括：①对于自然条件差、交通不便的高寒山区贫困村实施自愿移民搬迁，以打破自然条件对村民发展的制约因素；②对于没有发展能力的贫困户，重点落实国家的“低保”政策，以保障其基本生活和健康需要；③对于有劳动能力的贫困户，根据其发展意愿在帮扶单位的引导和帮助下，实现自我发展；④健全其它保障体系，如推进农村新型合作医疗等，狠抓义务教育，对农村劳动力进行培训。

烟草公司2010年向三排村投入330万元，为更有效率地利用扶贫资金，在养猪项目上，向每个贫困户提供500元的现金和其他用料实物补贴，修建猪圈，免费提供8-15头猪仔，并提供周转资金购买饲料。“双到”扶贫项目采取“政府+帮扶单位+驻村干部+村干部+贫困户”方式，充分利用帮扶单位的资金和资源，发挥驻村干部积极性，参与扶贫开发。帮扶单位作为项目的实施者，驻村干部是帮扶计划的执行者，与村干部和贫困户以及村民共同实施项目。

（4）监测与评估。“双到”扶贫项目在实施时就制定了明确的目标，即确保三年内（2010-2012）被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，80%以上被帮扶的贫困人口达到农村人均收入2500元以上，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌。还将扶贫主体的责任进一步强化，明确规定“不脱贫，不脱钩”。为保障扶贫目标的实现，项目一开始就设计了一套完整的电子化监测考核制度。为贫困户建立档案，建立数据库。帮扶干部定期（1年）对贫困户的信息进行更新。

考核方式主要是根据贫困户的脱贫情况考核帮扶干部和所属扶贫办。省市政府每年对“双到”扶贫项目进行一次年终考核，年内进行不定期抽查。考核项目包括制定扶贫项目、驻村时间、贫困户收入变化等。

2 “双到”扶贫项目取得的成绩及面临的挑战

2.1 取得的成就

（1）贫困农户收入提高，贫困发生率下降。2011年连南县“双到”扶贫开展仅一年多时间，全县62%的贫困户和67%的贫困人口已经脱贫，贫困户由9916户减少到6810户；贫困村农民人均经济纯收入达到3834元，比2008年增长9.3%；2010年全县38个贫困村集体经济得到有效增长，全部实现年集体经济收入达3万元以上，脱贫率达100%[8]。

（2）农民福利改善，多维贫困降低。连南县扶贫“双到”通过资金整合，完善农村基础设施，改善农民生产条件。2009—2011年4月，新修、整治村组公路83.2 km，解决了38个村共3.6万人的“行路难”问题；新建农田水利95宗，保证了1000多hm2农田的灌溉用水；完善农村饮水工程32宗，解决了32个贫困村共2.3万人的“饮水难”问题。完善农村卫生医疗软硬件设施，修建和完善村级卫生站10间，参合农村合作医疗率达98%，切实解决贫困农户“看病难”的问题。通过移民搬迁工程的实施，统筹解决高寒山区贫困群众“住房难”问题。截至2011年4月底，通过县城集中搬迁，村内移民搬迁（就地就近安置），镇内移民搬迁，多功能移民示范村4种方式，共建设了4个移民新村，安置住房困难农户241户。

（3）延伸农业产业链条，提高农民自我可持续发展能力。帮扶单位以产业化、市场化带动贫困农民脱贫。通过为贫困地区农户提供品种、技术、信息、市场等，将贫困地区的资源优势转化为商品优势和经济优势。成立扶贫开发公司，兴建农贸市场，建立E-供销农村电子商务服务网络，打造品牌，提高农产品市场附加值。

2010年，连南县通过实施“双到”扶贫项目，共发展了各类农民专业合作社13个，实现经营收入246万元，带动3919农户发展特色农产品种植1353 hm2、水产养殖71 hm2，有效增加贫困群众收入。帮扶单位帮助贫困农户开拓市场，把贫困村的有机大米、番薯、芋头、土猪、土鸡等山区土特产资源提供给单位的饭堂和个人，让他们以高于当地市场的合理价格购买“生态产品”，这种直接采供的方法减少了流通环节成本，有利于农民增收，也有利于提高单位员工的福利。帮助联系饭店、超市，建立稳定的农产品销售渠道，提高经济收益。

（4）增强基层组织实力，提高村级组织执政能力。贫困村集体经济实力得到明显提升，增强了农村基层党组织凝聚力和战斗力及服务功能。截至2010年6月，全县69个行政村（其中省级贫困村38个）集体经济收入全部达到3万元以上，脱贫率达到100%。为贫困村贫困农户实现稳定脱贫起到了积极作用。通过开展“双到”扶贫工作，提高了村党委人员素质，增强了贫困农户对党组织的信任，密切了党群关系，促进了农村社会的和谐稳定。

2.2 “双到”扶贫存在问题及面临的挑战

（1）部分贫困户的选择缺乏公平性。虽然瞄准贫困农户是“双到”扶贫项目的工作亮点，但在调研中发现，有些“双到”扶贫项目所选择的贫困户与驻村干部调研实际情况有偏差，连南县贫困户名单是由县“双到”扶贫办设计了一套评价办法，从收入、住房、就业、劳动力4个方面综合评价，要求乡镇和村干部公开选择、评定贫困户；但由于存在利益关系，以及农村收入、住房状况，难以准确量化。所以，乡镇和村提交的贫困户名单与农民所公认的贫困户有一定偏差，降低了项目的益贫性和公平性。并且，农户脱贫工作的考核以初始确定的名单为标准，贫困户档案不可修改，驻村干部不能调整贫困户名单，限制了驻村干部的主动性。因此，在贫困标准和贫困村选择方面，应给驻村干部一定的自由度。

（2）帮扶单位选择和评价缺乏统一标准。虽然关于“双到”扶贫项目的实施效果有严格、细致的考核标准和领导问责制，但由于各帮扶单位自身经济实力悬殊较大，调配社会资源的能力差距也较大，“双到”扶贫工作考评办法对各单位的激励约束效用不同。因此，对贫困村帮扶的力度差距也较大，有些单位比较重视“双到”扶贫工作，并且自身实力比较强，被帮扶村脱贫效果就比较好，以2010年落实帮扶资金情况为例，广东省民族宗教事务委员会对帮扶村落实资金410万元，中国建设银行广东分行仅落实帮扶资金21.95万元。因此，如果让所有单位负担同样的帮扶任务，必然导致“双到”扶贫结束后效果迥异，有些单位可能选择短期见效显著，但不利于长期可持续发展。

（3）部分项目缺乏可持续性。“双到”扶贫项目的优点是执行力强，通过行政命令让帮扶单位直接负责扶贫任务，但这种不能“双赢”的活动往往可持续性不强。一些帮扶单位选择的帮扶方式不具备可持续性，如为贫困户把农产品销售到本单位，暂时解决了农产品销路问题，也提高了价格。但并没有建立具有可持续发展的项目，农户自身联系市场，抵御风险的能力没有提高，也没有建立完整的产业链。当驻村工作队离开后，很多农户仍有巨大的返贫风险，急需考虑帮扶的退出机制与延续机制问题。

（4）部分贫困户需转变思想观念。“双到”扶贫工作实施两年来，大部分干部和群众的思想意识发生了很大变化，以积极的心态投入农业生产中，主动寻找项目和资金实现脱贫。但仍有部分贫困户，由于长期“输血式”扶贫养成的习惯，依然等待上级政府和帮扶单位的救济，不主动寻找脱贫方法，不愿意参加“双到”扶贫项目，这在一定程度上降低了帮扶单位的积极性。

3 “双到”扶贫的意义与未来发展方向

3.1 “双到”扶贫可借鉴的经验

（1）实现利贫式增长，缩小农民收入差距。“双到”扶贫项目实施的两年时间，贫困人口收入迅速上升，贫困发生率迅速下降，贫困户平均收入增长率超过了非贫困户，缩小了县内农民收入差距，实现了利贫式增长。“双到”扶贫项目整合政府人才资源、帮扶单位的资金、社会资源，帮助贫困户，给贫困农户使用帮扶资金上的“特权”，这些措施为实现“利贫式增长”、“缩小收入差距”提供了借鉴模式。实践了邓小平所提出的“先富帮后富，最终实现共同富裕”以及缩小收入差距，体现了社会主义优越性和政府的责任心。

（2）实现城乡资源双向流动。“双到”扶贫项目打破了农村资金、人才向城市和发达地区单向转移的旧格局，呈现出农村—城市双向流动的新格局。“双到”扶贫要求帮扶单位驻村干部住村时间在3个月以上（不包括节假日），并且单位派出的驻村干部主要负责人要在处级以上。驻村干部一般都是具备丰富的社会资源和较强的管理能力，为贫困村带来了资金、人才、信息、资源，解决了长期限制贫困农村发展的资金、信息等问题。帮扶单位将本单位的优质资源带到农村，如华南师范大学通过学生暑期“三下乡”、顶岗实习、教师培训等措施，提高村小学教育质量。这种“驻村干部”和“单位挂钩”的方式把城市资源流向了农村。

（3）为低保和扶贫“两项衔接”提供了借鉴模式。连南县扶贫办根据广东省制定的相对贫困标准，在“双到”扶贫项目开展前，从收入、住房、劳动力、就业4个方面综合评价每户，然后将4个方面的指标换算成收入，低于2500元的则为贫困户。扶贫工作队再将贫困农户分为二类:有发展能力和发展意愿、低保户，确定重点发展对象是有发展能力和发展意愿的农户，低保户则提供最低生活保障；然后根据贫困户的实际情况制定发展规划，提供有条件的现金转移支付。这种方式提高了扶贫资金的使用效率。

（4）为动态贫困瞄准提供了借鉴。广东省的“双到”扶贫项目直接瞄准贫困农户并且“规划到户”，这不但优化了扶贫资源，同时极大地提高了扶贫的效果，并且由于政府对贫困户进行动态电子化管理，这样可以动态管理被帮扶对象，便于及时对扶贫项目进行监督调整。

（5）为实施扶贫任务的“官员问责制”提供了借鉴。广东省“双到”扶贫工作有强有力的政策支撑，省政府先后颁布了《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于我省扶贫开发“规划到户责任到人”工作的实施意见》、《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”工作考评办法》、《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》等政策文件，领导人员实行扶贫开发工作问责制，制定了比较详细、全面、公正、客观的考评、激励机制，对帮扶工作进行考核，明确帮扶单位、驻村干部、被帮扶县、乡镇、村各级的职责，并制定量化考核表，并对做出突出贡献的单位和个人进行奖励。

3.2 “双到”扶贫的未来发展方向

连南县“双到”扶贫计划于2011年结束，而“后双到”工作仍将继续。按2010年“双到”扶贫工作完成情况，2011年“双到”扶贫结束时，将能够完成当初设定的目标，即有80%以上被帮扶的贫困户人均纯收入达到2500元以上。

随着经济增长和居民收入的增加，广东省相对贫困线也将随之提高，相对贫困则一直存在并将是未来扶贫工作的重点任务。连南县也将继续在解决相对贫困，缩小收入差距，提高人的发展能力，完善社会保障等方面提出解决办法。连南县2009年制订了《连南瑶族自治县高寒山区自愿移民总体实施方案》，该方案规划从2010年开始，以每年搬迁600户左右的规模，计划5年内，将全县高寒山区及居住在不具备生活条件地区的3278户居民中的自愿移民群众分期分批搬迁到全县8个移民新村。移民搬迁和后续服务工作将是“后双到”工作的重点内容，着力落实移民就业政策、移民子女就学政策、土地收益保障政策等。

4 结论与政策建议

4.1 结论

广东省的“扶贫到户，规划到人”扶贫项目是在经济较发达地区缩小贫富差距的一个案例，它主要解决的是目前很多扶贫项目中的“瞄准”和“问责”问题，同时也对农村产业化经营、移民搬迁、发展教育培训等提供了很好的借鉴。广东省政府打破传统观念约束，转变职能，并将解决贫困作为政府工作的一项重要任务，设计机制和平台让富裕的地区和拥有更多资源的机构、个人参与到扶贫事业，形成“大扶贫”格局。通过“双到”扶贫项目，将帮扶单位、资源和农村、农户整合在一起，打破了产业、信息、市场等诸多要素壁垒，找到贫困落后地区和现代供应链之间的结合点，从而打破了贫困的恶性循环，发挥各自的长处，不但实现了脱贫，还实现了致富。

4.2 政策建议

（1）建立扶贫的“可持续”机制。对于解决农村贫困问题，政府应树立更高的目标，努力从多维角度消灭绝对贫困，在住房、医疗、保险等维度提高扶贫标准，为建设包容性社会提供借鉴经验。建议广东省扶贫办把“双到”扶贫项目的可持续发展机制作为未来的重要考虑事项，通过培养村干部，建立合作社等作为帮扶单位退出前的备选方法。

（2）对帮扶单位制定统一的评价标准。广东省扶贫办和各县政府在考核各单位帮扶任务完成情况时，应考虑各帮扶单位的情况，根据帮扶单位的优势、经济实力适当地调整扶贫任务，综合评价扶贫成效。

（3）转变贫困户的思想观念。当地政府应加强对贫困户的示范引导，加强对广大贫困户的思想教育和宣传，把贫困群众脱贫致富的积极性和创造性激发出来，促进广大贫困户主动脱贫，充分发挥全村党员、干部和积极分子在脱贫致富方面的引导示范作用。

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[8]广东省扶贫信息网.连南瑶族自治县2010年度扶贫开发“双到”工作概况[EB/OL]，http://www.gdfp.gov.cn/liannan/fpgk/201012/t20101211_13479.htm2010-12-31/2012-02-21.