新生代农民工城市融入的困境与对策

郭立场，陈 吉

（信阳师范学院，河南信阳 464000）

社会转型是一个特定的历史时期社会急剧变革的过程，涉及社会体制、社会结构和社会形态等多方面的转变演化，人们的思想观念、生产方式、生活方式和行为方式都会发生明显的变化。特别是20世纪90年代以后，伴随着工业化和城市化进程，农民的流动越来越频繁，开始大规模向城市转移并形成“民工潮”。

从农民工发展的进程看，当前我国农民工内部已出现了代际更替，已进入新生代农民工逐步取代老一代农民工的新阶段，新生代农民工逐渐成为外出农民工的主体并且在整个经济社会中发挥着越来越大的影响。按照国家统计局农村司的推算，2009年全国农民工总量达到2.3亿人，其中外出农民工14533万人，新生代农民工的数量达到8487万人，占外出农民工总数的58.4%，已经成为外出农民工的主体[1]。与传统农民工相比，新生代农民工是改革开放背景下成长起来的新一代，正由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。然而，他们依然面临着制度供给、政治参与及文化认同等方面的障碍，其父辈所遭遇到的就业歧视、工资拖欠、保障残缺、子女入学难、政治参与渠道逼窄等问题同样存在。新生代农民工问题是老一代农民工问题在新阶段的延续和发展，形成了中国现代化进程中的“农民工夹角现象”。

1 城市融入的困境

在二元结构体制下，虽然新生代农民工群体数量和规模越来越大，但囿于政治、经济、文化和社会的边缘化，其生活质量、医疗保障、教育、工资收入等缺乏保障，实际上处于一种社会“夹心层”的境地，不能融入城市主流，成为对土地没有感情、在城市又不被接纳的底层群体、弱势群体和边缘化群体。

1.1 政治参与难

新生代农民工虽然在城市谋生活，所从事的工作性质同城镇职工没有本质上的差别；但其农民身份及其农村户籍的存在，使其不能拥有合法的城市居民身份，一直被视为城市的边缘群体，缺乏表达意愿的渠道，难以参与公共事务管理。在某种意义上说，他们在城市社会遭遇了政治排斥，其政治参与的门槛较高，选举权和被选举权得不到切实保障。现行法律法规规定，公民在享受选举和被选举权利时，必须回到户籍所在地进行登记注册方能履行宪法所赋予的政治权利。这就使在非户籍所在地的农民工不能像城市居民一样参与城市政治生活。这种政治参与边缘化特征体现为主人翁意识差，政治参与意识淡薄；参与无组织性，个体随意性强；信息匮乏，参与渠道单一；参与具有浓厚的非理性因素，非制度化政治参与趋势明显；参与能力不强，多流于形式。此外，新生代农民工的流动性强，经济水平、受教育程度、社会地位、参政意识和政治素养均比较低，政治参与意识冷漠，不能合法地表达和保障自身利益的现象时有发生。当不能充分表达自身合法利益时，一些人采取非法的手段来表达他们的利益需求，使他们的某些行为由合法走向非法，进一步加剧了其边缘化的生存状态。

1.2 经济融入难

由于二元劳动力市场结构的存在，以及教育程度和职业技能水平滞后于城市劳动力市场的需求，农民工遭受到了明显的就业歧视，只能进入次属的劳动力市场，往往在城镇就业难、工作辛苦、工资收入低、生活贫困、缺乏保障。具体表现为：一是劳动报酬权没有保障，欠薪现象时有发生；二是工作条件差，缺乏最基本的安全防护；三是劳动权益遭到侵害，休息休假权没有保障；四是社会保障缺失，不能平等地获得就业权利和公共就业服务。一般的观点认为，农民工经济融入度低主要体现为农民工的待遇较差，如工资收入低、工作时间长、劳动环境恶化、社会福利与社会保障缺失等。尤其是其住房处于“无管制”状态，有些人甚至居住在非常简陋的工棚里。在流动人口聚集的社区中，社区本地居民的收入和职业层次相对低下，已经偏离了城市主流社会[2]。因此，流动人口聚集社区的贫困区位化，加大了城市外来人口与主流社会之间的距离，减少了农民工与本地市民之间互动交流的机会，不利于农民工向流入地主流社会的融合，从更大范围内强化了流动人口的边缘状态。

1.3 社会保障难

农民工与城镇居民由于身份的差别，享受不到工伤保险权、失业保险保障权、医疗保障权和教育发展权，权益受损的事件、案件日益突出。虽然中央政府及地方政府先后出台了一系列有关城镇职工养老、工伤保险、医疗保险、最低生活保障等方面的法律法规，但一般都是些原则性的规定，大多不具有可操作性。尽管《社会保险费征缴暂行条例》已经出台，但其所规定的养老、失业保险非征缴范围，并没有明确将农民工的社会保障费用征缴规定在内，其社会保障工作缺乏法律依据和法律保障，从而造成侵害农民工社会保障权益现象屡屡发生。2010年，新生代农民工参加工伤、医疗、养老保险的人数出现了负增长，尤其是在医疗保险方面，新生代农民工的年龄偏低，平均不到30岁，在大病住院等保险范围下需求较少，而且其不稳定性也不利于新生代农民工参加医疗保险，因此医疗保险的参保率较低；养老、失业保险也因其流动性特点造成不高的参保率；生育保险基本与新生代的女农民工无缘[3]。此外，农民工及其子女的发展教育亦没有保障。农民工子弟学校在师资、校舍、资金等方面缺乏政策扶持和社会支持，生存及发展艰难。针对农民工的专门性培训更是乏善可陈，教育培训质量参差不齐，多数培训机构只收取培训费用，至于成效则从不过问。

1.4 文化认同难

相较于第一代农民工，新生代农民工的文化适应性较强，希望通过现代媒体及时了解资讯以提高自身素质，但企业、政府和社会并没有提供相应的文化生活设施和项目。受制于观念、语言、行为、风俗等文化差异的影响，市民对新生代农民工带有的乡土文化存在不同程度的偏见，导致了彼此之间的互不信任乃至文化冲突，加剧了新生代农民工的身份认同危机。农民工的文化生活非常贫乏，打工之余的主要活动为睡觉、看电视和聊天，用于文化生活的支出在总支出中的比例相当低，而且有随年龄增长而呈下降趋势[4]。调查发现，农民工自己认为称得上社会交往和联系的对象中，绝大部分属于农民工同质群体的成员，只有很少一部分农民工把城里的熟人和他人算作他们与之交往和联系的对象[5]。新生代农民工大都吃住在工地，城市文化生活匮乏，生活方式单一而枯燥，形成了封闭的“孤岛化”的群体生活方式。李强调查证明，农民工在城市社会分层体系中处于十分低下的地位，而且城市中的二元劳动力市场将一部分属于底层精英的农民工长期排斥在社会底层的位置上[6]。调查发现，新生代农民工对于城市文化有着爱恨交织的复杂心理，情况极端者甚至引发了激烈的反社会行为。

2 农民工融入城市的影响因素分析

在城乡分割的二元制度的背景下，许多地方政府对于农民工的公共服务严重缺位，忽视了对农民工权益保障和救助帮扶。虽然政府也承认诸如户籍、就业、医疗等歧视性政策“不好”，但受公共财政资源的限制和经济发展水平的制约，政策制定者们还是选择并执行了这些政策。

2.1 公民身份的缺失

尽管新生代农民工脱离了农村，从事非农工作，但在户籍上仍属于农业户口，农民身份没有实质性改变。新生代农民工的身份界定，被人为地赋予极强的制度色彩，不能享有“公民”的合法权益，其利益诉求没有正式的表达渠道，也没有获取政治权利的可能性和现实性。据统计，新生代农民工约85%不愿回到农村，75%的人认同自己是“城市的产业工人”[7]。他们无法享受和市民同等的待遇，只能被动地接受城市给自己一个另类的身份。社会对新生代农民工群体身份认同的不彻底，无形中增加了他们在城市中的无常感。调查中，70.2%的新生代农民工认为自己仍然是“农村人”，5.0%认为自己已是“城里人”，而有24.8%的人认为自己“既不是城里人也不是农村人”。可见新生代农民工在身份认同上存在困惑和迷茫[8]。有些人把原因归结为农民工群体的观念落后，只关注眼前的利益而不关注长远的利益。实际上主要的原因是现有的社会保障制度无法给予其合理的收益,这是其基于利益的现实选择。

2.2 城乡二元制度的阻碍

城乡分割的二元制度，强化了农民工体制，使新生代农民工即使不再像农民，也难以摆脱农民的身份，致使市场能力弱化，深受社会歧视。秦海霞认为，农民工体制是一种歧视性的制度，既不能激励农民工学习技能，又不能促使企业重视对农民工的技能培训，其上升流动机会甚少，能成为农民工就是他们主要的向上流动的机会和途径，所以几乎所有的农村精英都加入到了农民工队伍的行列[9]。新生代农民工屈居于城市底层，在利益多元化的背景下，维护和表达利益需求时失去了话语权，一般很难实现机会均等及向上流动，使他们很容易产生心理失衡。城市中的某些媒体，把新生代农民工简单地看作劳动的符号代表，一度片面报道新生代农民工的负面形象，对他们为城市所做的贡献没有深度地进行了解，致使他们仍被看作对城市的生活、秩序造成拥挤和混乱的流动人口。这种排斥与偏见，阻碍了外来人口与本地人口之间的交流，也加剧了农民工“自愿隔离”的心理。他们缺乏明确的社会归属取向，在社会结构中缺乏明确的定位，产生城市社区的认同危机和个人身份的认同危机。

2.3 新生代农民工群体素质的制约

虽然新生代农民工的受教育程度、技术能力、法制意识和竞争意识与第一代农民工相比较高，但这并不意味着他们能够适应现代产业发展对劳动者素质的要求，主要表现为人力资本结构与用工单位乃至社会发展所需要的人才素养还有较大差距。新生代农民工文化水平虽有提高，但由于缺乏必要的专业培训、专业知识和专业技能，不了解工业生产或现代化服务业的基本规范，无法胜任复杂的技能型和知识型工作，“从而陷入城市与乡村的双重排斥与区隔之中，成为既无法融入城市社会又难以回归农村的‘没有根’的‘游弋者’”[10]。农民工自身与城市居民的客观差异，不仅包括职业、收入和社会地位等指标，还包括教育程度、生活习惯、价值观等一些文化方面的指标。由于在职业、经济收入等方面大多处于较为明显的低下水平，直接妨碍了新生代农民工城市生活方式的形成，以及与城市居民的交往和接触。事实上，不同个体的农民工在进城务工年限、受教育水平、所处的职业阶层、务工目的、收入水平及社会资本等方面存在差异，这些差异会影响农民工个体的城市融入程度。

2.4 社会支持网络的匮乏

通过一定的组织参与政治，是维护权益、增进发展的重要方式之一。新生代农民工在城市处于一种非工非农的尴尬境地，不能建立自己的行业组织和工会组织，无法依靠组织来维护自己的权益，自我维权意识和自我保护能力差，对社会政策的制定和实施影响微弱。因此，尽管新生代农民工阶层数量庞大，但没有形成强有力的组织，对城市社会的影响仅局限在经济领域，对政治、文化、社会领域只有被动的影响。加上信息渠道的不畅和流动的不确定性，使新生代农民工很难参与到政治活动中来。权益受到侵害的农民工通过直接地与劳动信访部门的接触，宣泄利益受损后的不良情绪，表达问题解决的意愿，信访制度起到了社会安全阀的作用。但是，由于信访部门作为一个协调性机构，缺乏实际的行政权力，存在着独立解决问题的能力不够、时效性不强、事后补救性等弊端。如今，劳资双方经济地位差别悬殊，其力量对比呈现出极不平衡的状况，工人个体没有力量与雇主抗衡，这就需要新的工会制度的出现，来抵制雇主的专断，进而保障农民工的权利。

3 对策与建议

相对传统农民工，新生代农民工希望在务工地长期稳定生活的愿望更加强烈。他们能否与城市居民进行良好的互动，如何实现自身社会角色、生活方式、价值观念和社会心理的转变，适应城市生活、融入城市社会，最终实现从农民工向市民的转变，是我国城市化进程中一个重要影响因素，并在很大程度上将影响到我国今后的社会转型和变迁。“十二五”规划建议提出，要把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，作为推进城镇化的重要任务。专家建议，各地应编制农民市民化的一揽子计划，可采取放宽落户条件的方式实现农民、农民工的市民化，逐步将他们纳入教育、医疗、住房等社会保障体系。因此，要消解新生代农民工的困惑，促进新生代农民工的城市融入，需要为他们创造一个公平、公正的社会制度环境，这就要创新城市现有的体制和机制。

3.1 推进制度变革，为新生代农民工融入城市创造条件

党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构的问题。十六届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务。党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设任务时明确提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会协调发展指明了方向。

我国在农民工的制度上存在合理性、合法性及公正性危机，要求我们在制定农民工社会政策问题上，·要重新定位农民工作为城市发展的目标人群和发展话语的方式，变革二元户籍制度，改革农村土地制度，规范劳动就业制度，完善社会保障制度，建立健全教育制度，强化后续培训制度，走出制度困境，实现新生代农民工在城市中的社会整合和发展问题。需要指出的是，区域经济发展本身决定了不同经济区域有不同的发展模式，需要分类指导：应该进一步改革农村社区土地和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的劳动力和过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件[11]。

3.2 加强组织化程度，为新生代农民工融入城市提供组织保障

这里的组织主要包括政府组织与非政府组织。成熟的市场社会的标志，也许就是存在健全而有效的非政府组织。这种组织有三个特点：一是非官方性，是民间自发产生的，它不代表政府或国家的立场；二是独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制；三是自愿性，参加这类组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这类组织也叫公民的自愿性组织[12]。2003年，中国工会第十四次代表大会明确把进城务工人员界定为“工人阶级队伍的新成员”，并进一步规定要“重点做好非公有制经济单位和进城务工人员的工会组建工作”。2004年“中央一号文件”首次提出“进城就业的农业劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，这为农民工工会组织建设指明了方向，势必会加快中国农民工工会的建设进程。2010年初，北京建筑业组建了首家农民工工会，至今已覆盖八成以上建筑业的农民工[13]。当然，现在的农民工工会的象征意义还大于实质意义，农民工工会数量有限，没有普遍的组织结构、格局，改变“弱劳工强资本”的状况，实现劳资关系的动态平衡，路还很长。因此，要不断创新农民工政治参与形式，拓宽政治参与渠道，要把单个的农民工组织成群体化的力量，增强其获取其社会保障的能力。

3.3 整合培训资源，提高全社会的劳动力培训水平

农民工培训工作是一项复杂的系统工程，目前我国农民工培训工作的效率和效果远未达到预期目标。国家也意识到教育培训的不足，进一步加强了政策导向投入。先后出台了《2003-2010年全国农民工培训规划》、《教育部农村劳动力转移培训计划》、《教育部关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》等系列文件，帮助农民工逐步成为掌握职业技能、具备职业道德、知法守法、依法维护自身权益的“新工人”、“新市民”。但是，需求评估调查反映，政府、企业和社会组织的介入仍然缺乏。由于农民工培训具有准公共产品的性质，需要国家对农民工培训建立完善政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的培训投入机制，采取“个人拿一点、企业出一点、政府补一点”的方式筹措培训经费。珠江三角洲外来女工培训项目以项目运作的方式，充分发挥政府、企业和社会组织的作用，将大学、职业技术学院、社区学院、社区学校及厂区、企业、劳动局等资源整合，在学历教育、职业教育和素质教育等方面对农民工实施培训[14]。这就提供了一种借鉴，即按照健全公共财政体制的方向,政府应进一步加大对农民工培训的投入力度，鼓励充分发挥各类教育、培训机构和工青妇组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展农民工职业教育和技能培训。

3.4 统筹城乡发展，建立统一的城乡一体化劳动力市场

新生代农民工市民化，实质就是政府要为他们提供公共服务，关键是如何使他们平等地获得政府提供的公共服务。在劳动力人口增长放缓甚至出现负增长的情况下，如果继续延续目前主要依靠农村富余劳动力转移推动城镇化发展的模式，我国城镇化发展在未来几年内可能会明显放缓。从调查结果来看，新生代农民工在主观上已经产生了融入城市的愿望，并且也采取了一些实际行动来改变自己以适应城市社会。这就需要稳步推进新生代农民工逐步融入城镇，或者说以统筹城乡的方式吸纳农村人口进城落户，作为城镇化健康发展的重要任务。可以预见的是，倘若新农村建设搞好了，农村一定程度上实现了“城镇化”，农村社会充分市场化了，农民便自然而然地市民化了，也不至于出现现有的“城市病”和“农村病”。国内外发展经验证明，现代农业的产生和发展，大幅度地提高了农业劳动生产率、土地生产率和农产品商品率，使农业生产、农村面貌和农户行为发生了重大变化。农村应以推进农业产业化经营为突破口，紧紧依托当地农村劳动力和农业资源优势，以市场化为发展导向，大力培育发展农副产业，发展农产品加工业以及与之配套的贮藏、运销业等，实现“以工补农、以工建农、以工带农”[15]。

3.5 强化社会网络，为新生代农民工融入城市提供社会支持

有着相近社会位置的人，彼此之间的社会交往要比其位置相差的人们之间的交往普遍些[16]。社会关系网络是影响农民工就业、经济收入和自身发展的重要因素，是推进新生代农民工市民化进程的重要力量。目前，我国进城农民工的社会支持网络规模还比较小，同质性程度比较高，往往以强关系为主，集中在与亲戚、朋友、老乡等血缘和地缘关系之间发生联系。发展社会支持网络，就是要巩固已有的同质性初级关系，发展新型的异质性次级关系，扩大与城市居民的社会交往。在目前的就业条件下，劳务信息的缺乏和不畅通往往成为农民工有序流动的瓶颈。为促进劳动力有效转移，降低农民工的流动成本和转移风险，各地劳务市场和管理部门之间应建立便捷的联系，健全包括信息咨询、职业介绍、劳务合同中介等在内的信息体系，最大限度地为农民工的自由流动打通信息渠道。除了构建信息网络之外，还应充分利用社会关系网络的平台，动用各种社会关系网络帮助农民工逐步建立以业缘关系为基础的新型社会关系网络，扩大其社会关系存量，提高其社会关系质量，在丰富的社会关系网络资源中获得更大的资本回报。要创造条件，方便农民工参与流入地社区的各类社会活动，如文化娱乐活动、体育健身活动、学习进修活动、睦邻交流活动、社会公益活动等,增加农民工与当地居民接触交流、相互了解的机会,从而沟通感情,促进融合[17]。让农民工产生对城市社会、对工作单位、对生活于其中的社区的归属感，让他们感觉到真正地“生活”在城市，而不仅仅是在城市中打工赚钱、养家糊口的“过客”。

[1]国家统计局住户调查办公室.新生代农民工的数量、结构和特点[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.htm.2011-03-11.

[2]张展新,侯亚非,等.城市社区中的流动人口——北京等6城市调查[M].北京:社会科学文献出版社,2009:200.

[3]邵劼,郭世英.发展与完善新生代农民工社会保障体系探析[J].现代财经,2011(2):41-45.

[4]刘传江,程建林,董延芳.中国第二代农民工研究[M].济南:山东人民出版社,2009:95.

[5]李培林.农民工——中国进城农民工的经济社会分析[M].北京:社会科学文献出版社,2003:103.

[6]李强.户籍分层与农民工的社会地位[J].中国党政干部论坛,2002(8):16-19.

[7]刘元旭.“我们要一个身份”——新生代农民工的户籍情结调查[J].半月谈,2010(6).

[8]邓秀华,丁少洪.新生代农民工城市融入与城市和谐社区建设[J].青年探索,2010(3):16-23.

[9]秦海霞.城市化：新生代农民工的身份诉求[J].辽宁行政学院学报,2010(7):162-164.

[10]田书格,张伯生.我国流动就业人员失业保险模式研究与设计[J].经济问题探索,2007(10):60-64.

[11]温铁军.三农问题与世纪反思[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2005:432.

[12]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:119—120.

[13]侯莎莎.北京：33万农民工加入工会，建筑业将建流动工会[N].北京日报,2010-11-26.

[14]冯惠棠.建立有效的农民工培训体系,促进区域经济发展——以珠江三角洲外来女工培训项目为例[J].特区经济,2007(9):36-38.

[15]杨云善.着力提高低收入者收入水平的基本途径[J].社会主义研究,2006(3):50-52.

[16][美]彼特·劳,王春光,谢圣赞译.不平等和异质性[M].北京:中国社会科学出版社,1991:395.

[17]丁宪浩.打破新二元社会结构，促进农民工社会融入[J].农业现代化研究,2007,28(5):538-541.