我国良种推广应用补贴的积极效应和创新模式研究

赵萌慧，贾凤伶，刘应宗

良种既是生产资料，又是先进农业科技的载体和物化。农作物良种补贴是根据国家支农惠农政策，支持农作物良种推广，提高农作物产品品质和产量，鼓励农民使用良种和调动农民生产积极性而由中央财政设立的专项资金，是国家一项重大的惠民强民政策，是党中央国务院重视“三农”问题的重要体现；是中央财政为扶持农民选用优良品种以及配套栽培技术、降低用种成本、增加农民收入而提供的资金补贴。本文通过对目前良种推广应用补贴现状的分析，提出“以增产定补贴”的新模式，为政府制定财政政策提供理论依据。

1 对良种推广应用补贴政策的认识和研究

良种推广应用补贴政策实施以来，众多学者给以关注，主要集中在良种补贴的效果及定量研究方面：

1.1 对良种推广应用补贴政策的认识和效果上

郭军等通过对山东潍坊农户的调查，指出良种补贴政策是项惠农政策，但宣传效果和实施效果还不明显，农民倾向于现金直补、自由购种的补贴形式，政府应承担更多的责任，保证补贴公平公正，农民权益不受侵犯[1]。良种补贴是对粮食生产关键环节生产资料的补贴，投入少、效益高，农民获得的补贴直接、补贴效果好[2]。确定良种补贴方式应以加快科技转化、稳定播种面积、实现作物丰产、确保粮油安全为基本原则，兑现方式应以实物补贴为主、货币补贴为辅，应完善县级品种筛选、主导品种搜集、品种招投标、良种补贴供给、集成技术推广等制度[3]。周曙东等通过调查江苏省良种补贴政策实施情况，认为现行补贴方式有失公平，供种单位倾向于国有公司，供种价格甚至超过政府指导价上限，扰乱了种业市场秩序，提出改革现行补贴方式为与粮食直补合并或优质优价订单供应量补贴方式[4]。佟屏亚指出良种推广应用补贴政策实施中存在许多问题，剥夺了农民用种的自主权和知情权，遏制了新品种推广和技术创新，统一供种干预了种子市场的正常运行，认为良种推广应用补贴的操作程序不合理，会导致补贴资金的截留、挪用，建议将补贴资金直接发给农民[5]。

1.2 对良种推广应用补贴政策的定量研究

王娇、肖海峰以实证数学规划模型PMP作为分析工具，对河北、河南和山东三省农户进行调查，构建约束方程，指出良种推广应用补贴在当前补贴标准下对粮食产量影响不大，随着补贴标准提高，农户粮食产量将以略高于补贴增加的幅度增加[6]。

综上所述，良种推广应用补贴虽取得一定研究成果，但仍存在以下问题：良种推广应用补贴没有充分考虑良种的增产作用；没能设计出良性运作制度，保持国家、良种企业、农户之间良性关系；缺乏对良种推广应用补贴原理的研究。

2 良种推广应用补贴的意义

2.1 良种推广应用补贴的重要性

良种推广应用补贴是扶持和发展本国粮食生产，提高粮食产量，保障国家粮食安全的重大举措。我国良种对于粮食增产的贡献率已超过40%。良种推广应用补贴可以提高农民种粮积极性，减轻农民负担，对农民起到稳定生产、增加农民收入的作用；有利于推动种子产业和粮食产业进一步发展。我国是农业生产大国和用种大国，农作物种子产业是国家战略性、基础性的核心产业，良种推广应用补贴通过竞争机制可促使种子企业加强技术创新和研发，培育一批具有重大应用前景和自主知识产权的优良品种；有利于建设一批标准化、规模化、集约化、机械化的优势种子生产基地，打造“育繁推一体化”的现代农作物种业集团。通过良种补贴带动、促进粮食生产向优势产区集中，同一品种连片种植，整齐度高，为加工企业提供稳定的原料基地，提高粮食产业化水平。

2.2 良种推广应用补贴的必要性

乌拉圭回合《农业协议》要求我们加大补贴力度。乌拉圭回合谈判将支持农业发展的措施分为两类，一类是不影响贸易不导致贸易扭曲的“绿箱”政策，一类是引起贸易扭曲的“黄箱”政策，与发达国家相比，目前我国的财政补贴支农水平不高，补贴总量根本达不到《农业协议》中“黄箱”政策允许的10%水平，我国的“黄箱”补贴实施余地很大。同时，国家财政实力大大增强，具备了对农业进行扶持的能力，对良种推广进行补贴是保证国内粮食生产的需要。我国有13亿多人口，以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。近年来，自然环境严重恶化，给粮食生产带来巨大的破坏作用，社会发展引起消费结构的变化，需要的粮食量增加，我国粮食需求呈刚性增长。良种推广应用补贴正是从对粮食产量影响很大的种子因素入手，以补贴为激励手段，推进科技进步，提高种粮热情，增加粮食产量的措施。

3 良种推广应用补贴政策的积极效应和问题

3.1 良种推广应用补贴政策的积极效应

我国从2002年起设立良种推广应用补贴。2002年国家共发放良种推广应用补贴资金1亿元，2003～2008 年分别为 3 亿元、28．5 亿元、38．7 亿元、41．54 亿元、65．7 亿元、121．86 亿元，2009 年达 154．8亿元。补贴面积逐年增大，品种逐步增加。良种推广应用补贴政策的实施，提高了粮食种植面积、单产水平，改善了农作物品质，提高了种粮效益和产业化水平。2008年国务院会议上肯定了几年来的良种推广应用补贴政策：

（1）提高了农业科技水平，加速了新品种新技术的推广应用。通过良种推广应用补贴，引导和鼓励农民使用优质良种，推广优良种子和配套技术措施，加快了农业新科技的应用推广，改变了过去品种“多、杂、乱”的局面，优化了农产品的品种布局，在提高产品质量的同时，有效增加了粮食生产单产水平，巩固国家的粮食安全。

（2）提高了粮食作物的播种面积。从1999年开始，我国粮食作物播种面积开始下滑并有加速趋势，从1998年的11380万hm2到2000年的10847万hm2再到 2003年的9940万hm2，5年减少了1440万hm2，平均每年减少240万hm2。2002年开始实施良种推广应用财政补贴，补贴面积不断增加。2004年我国粮食种植面积趋稳并逐步增加，直至2010年的10987万hm2，略高于上世纪末的种植面积。

（3）提高了种粮收益和农户收入。良种推广应用财政补贴的实施，极大调动了农民使用良种种粮的积极性，在增加粮食作物种植面积的同时，由于采用优质品种，带来粮食单产及总产的增加，在国家实施粮食最低收购价格的保护农民利益的大政方针下，增加了农民收入，推动了农村的发展，缩小了城乡差距，有利于城乡一体化的加速推进。

3.2 良种推广应用补贴中的问题

3.2.1 良种推广应用补贴实施形式现状

（1）良种补贴资金的范围。良种补贴资金的对象是农业生产中使用农作物良种的农民，补贴范围分为全覆盖补贴品种及未全覆盖补贴品种。全覆盖补贴品种的范围按补贴品种的实际种植面积核定；未全覆盖补贴品种的范围由国家及各省有关政策确定。

（2）良种补贴资金的方式。良种补贴资金方式各省情况不一。如河南省2010年起，农作物良种补贴已全部采用现金直接补贴方式；有的省份区分不同补贴品种采用现金直接补贴方式与差价购种补贴相结合的方式。采用差价购种补贴的，由省级农业、财政等部门组织良种的统一招标，中标单位实行统一供种，供种单位登记销售清册，购种农民签字确认。良种补贴资金资金发放实行村级公示制，公示的内容包括农户良种补贴面积、补贴标准、补贴资金数额等。公示期间，应当听取农民群众的意见，接受群众监督，发现问题及时纠正。

（3）良种补贴资金的监督和管理。在县政府的领导下，县级农业和财政部门要会同统计、监察等部门组成良种补贴政策实施领导小组，并设立办公室，具体负责农作物良种补贴政策的实施和监督工作，组织乡镇开展农作物补贴面积登记、公示和复查核实工作。建立农作物良种补贴信息管理档案，内容包括县、乡、村分户农作物补贴品种、补贴面积、补贴标准、补贴资金等信息。各级农业和财政部门设立并公布良种补贴政策监督电话，对发现的违规违纪行为及时严肃查处。

3.2.2 良种推广应用补贴中存在的问题

（1）程序繁琐，易产生寻租行为。良种补贴涉及国家各级行政司法机关多个部门，包括农业、财政、质检、工商、统计、监察等部门，沟通协调任务量大。补贴程序包括编制良种补贴项目的实施方案，农业部门审查委员会的品种试验、主导产品的确立，召开动员大会，组织招标会、评标会、合同签订，执行及监督，占用大量行政资源，个别种子推广企业为获取良种认可，可能会贿赂政府官员，产生寻租行为，谋取不正当利益，直接影响良种补贴政策的成效。

（2）农民与政府之间存在信息不对称，良种推广应用补贴农户反馈机制尚未建立。一方面政府由于考虑节约行政成本，可能减少或者放弃对良种的宣传，另一方面农户缺乏对良种的了解，宁可放弃选用良种推广应用补贴的品种，而选择自己熟悉的品种。因此，政府和农户之间的信息不对称，可能造成“良种不良”的后果。良种推广应用补贴发放工作与农户的交流仅限于监督检查阶段，很少主动关注农民对于良种补贴资金发放的建议，未能全面掌握第一手资料与获取农户的全面反馈，在一定程度上影响了补贴效果的发挥。

（3）补贴标准偏低。以河南省为例，小麦良种补贴150元/hm2，良种成本大约为750元/hm2；玉米良种补贴150元/hm2，良种成本大约1050元/hm2；棉花良种补贴225元/hm2，良种成本大约750元/hm2。良种补贴标准偏低，影响了农民使用良种的积极性。

（4）良种推广应用补贴“以面积定补贴”不能充分调动农户积极性。近年来的良种推广应用补贴是以耕种面积为计算补贴的依据，这种“重事前，轻绩效”的补贴模式，不能很好的激发和调动农户的种粮积极性，使得良种推广应用补贴形如“大锅饭”，农户只要使用良种就会按照国家和各地方政策规定给予补贴，忽视了耕种之后的劳动力等生产资料后续投入环节，不能充分发挥良种补贴政策作用。

4 良种推广应用补贴政策的主体、方式和模式

4.1 良种推广应用补贴的主体

在良种推广应用补贴中，主要涉及政府、良种企业、农户三者主体。

（1）政府。政府是良种推广应用财政补贴政策的制定者和推动者，其根本出发点和落脚点都是为了增加粮食产量，保障国家的粮食安全。政府职责是根据国家粮食生产需要，制定、实施、完善良种补贴政策，提供补贴所需资金，对政策执行实施监管；实施良种补贴政策，政府的成本有两方面，一是补贴资金，二是政府实施监管的组织沟通管理成本。从政府而言，希望补贴一定，多多增产；或者一定的增产，补贴最少。

（2）良种企业。良种企业作为微观市场经济主体，其根本出发点和落脚点是通过生产经营活动实现利润最大化。政府通过招标确定供种企业，淘汰种子质量相对较差、管理机制不健全的种子企业，因此，供种企业应是先进农业科技的创造者或推广者。良种企业的职责是通过增加研发投入，改良品种，提供优质种子，并在农民种植过程中提供技术服务。其成本主要有研发成本、向农民提供指导的服务成本。根据市场规律，良种价格一般高于普通种子价格。供良种企业通过提供种子和服务，收回成本并赚取利润，推动企业正常运转。

（3）农户。农户是粮食的生产者和良种的使用者，是良种推广应用财政补贴的受益者。其出发点是通过使用良种增加粮食产量，进而增加收入。农户的职责是按照种粮合作社的技术指导进行播种、灌溉、施肥，加强田间管理，并及时将粮食种植过程中的问题反馈到供种企业，将良种补贴发放过程中存在的问题及时反馈到政府有关部门。农户的成本是投工投劳及购买良种所支付的差价。

4.2 良种推广应用补贴方式

（1）按耕地面积补贴还是按粮食补贴？笔者认为应该按粮食进行补贴，有三方面原因：①目前各省的良种补贴方式体现的是普惠制，是对拥有耕地承包权的农民简单平均的补贴，不能有效地调动农民加强技术培训及提高管理水平的积极性，从而不能有效地增加粮食产量。②平均补贴导致种粮农民得到的补贴额较少。虽然国家良种补贴总额不断加大，但是，补贴标准除晚稻自2008年由105元/hm2调增为225元/hm2，其他种子未能依照生产资料成本的增长而调整，种粮的机会成本较高，影响农民种粮积极性，不利于良种推广。③城镇化进程的加快使农村青壮年劳动力加速向城市流动，农村劳动力的转移又加速了农村土地的经营流转，出现了耕地农民与良种补贴错位现象，损害了种粮农民的积极性。因此，应该按照“谁种地谁得补贴”而不是“谁的地谁得补贴”，同时，应该按照对粮食生产的贡献进行补贴。

（2）先补贴还是后补贴？先补贴是目前我国良种补贴采用的方式，即在确定良种补贴标准和补贴依据后，按照农民实际耕种面积计算应发补贴数，这种方式可以免除农民使用良种的后顾之忧，避免因担心补贴是否发放而影响良种使用，缓解农户家庭的资金紧张，维护政府信用。同时，存在部分农民拿了补贴不种粮，部分种粮农民拿不到补贴的现象。后补贴，即以签订合同为基础和前提，以增产定补贴标准的良种补贴模式。因为具有法律效力，所以增产农民无需担心补贴到底发不发，发多少的问题。这种使用良种收获后根据粮食增产量确定补贴数额的方式，既能打消农民的各种顾虑又能促进农民加强耕种后续管理，有利于增加粮食产量。因此，需要创新良种补贴方式，由“先补贴”变为“后补贴”。

4.3 “以增产定补贴”模式

通过对良种推广应用补贴三大利益主体——政府、良种企业、农户的定位及相互间关系的分析，可知要使良种推广应用补贴充分发挥政策效应，就必须极大地提高种粮农户的种粮积极性及使用良种的积极性。因此，必须改变现有的“以面积定补贴”的模式，这里试图建立一套“以增产定补贴”的良种推广应用补贴新模式。

“以增产定补贴”是指国家与农户签订种粮合同，按照农户使用良种带来农产品的增加量作为确定良种推广应用补贴的依据，实行多增多补、少增少补、不增不补的措施。首先需取得各种补贴农作物普通品种的平均产量，以此作为基准产量，以使用良种后的农作物的平均产量减去基准产量的值为良种增产产量，在此基础上根据国家和各地区的财政情况确定合理的补贴数额。用公式表述如下：

在良种推广应用补贴三个体之间，对良种推广应用补贴政策起到至关重要作用的是农户。国家要技术推广、要粮食；良种企业研发良种，增加投入，要利润；如果良种推广应用补贴政策不能激发农户使用良种的热情，那么国家要粮、企业要利都是无法实现的；但是如果良种推广应用补贴政策能直接与农户的生产相联系，实行“增产补贴、多增多补、少增少补”，就必然能促进良种应用进一步推广，进而实现国家要粮、企业要利的目的，同时农户本身也得到了更多的收益，形成了国家、良种企业、农户三者之间的良性循环关系，一环促一环，层层相互促进，必定会取得更好的政策效果。

[1] 郭军,张彪,董子铭.关于良种补贴政策的实际效应及对策研究[J].中国种业，2010（7）：37-38.

[2] 高峰,罗毅丹.我国农业补贴政策调整研究[M].兰州：甘肃社会科学出版社，2006：211-215.

[3] 陈德文.国家良种补贴方式的研究与思考[J].农业部管理干部学院学报，2010（7）；46-50.

[4] 周曙东,靖飞.改革完善现行良种补贴方式的探讨[J].南京农业大学学报，2006，6（2）：42-47.

[5] 佟屏亚.让农民成为良种补贴的真正主人[J].种业导报，2007（6）：7-9.

[6] 王姣,肖海峰.中国粮食直接补贴政策效果评价[J].中国农村经济，2006（12）：4-12.