我国城市发展中新区的城乡一体化功能与模式探索

蔡玉胜,王凤艳

改革开放以来，为打破传统体制旧的均衡，探索适合生产力爆发性增长的新型经济体制，我国从沿海到内地先后设立了许多新型开发区、高新区和新区。这些以经济增长为首位目标的新兴区域的兴起，对推动区域经济发展产生了巨大作用。然而，随着新兴经济区的整合、经济体量的不断扩张以及我国经济从粗放式增长向集约型发展的历史性转变，那种单纯以经济增长为目的新区发展模式已经开始不适应新的生产方式转换的需要。新区的发展越来越从单一的经济增长功能向经济、社会以至文化等综合发展的复合型功能区迈进，在一些规模较大的新兴区域如浦东新区、滨海新区等，原有功能区逐渐开始显现新型城市的雏形。新区的这种新变化，要求理论界必须深入思考：发挥新区的体制机制创新功能和引领带动作用，应该有哪些新领域，既能确保既能实现新区的创新功能，又能增添新区的持久动力和活力，确保该类地区的生命力，从而证明新兴经济区并不是单纯为制造业而生，并不是永久的“加工工厂”和“制造业基地”。本文结合新区所处的城乡结合部的特殊地理区位特征，探讨其在连接城市化和新农村建设，推动工业和城市反哺农业和农村，实现创新城乡一体化发展模式的新特点，通过分析新区发展，总结推动城乡一体化发展的新路径。

1 新区核心功能的变化与城乡一体化发展

1.1 新区核心功能的概念和内涵

我国实行改革开放政策以来，由各级政府主导或引导，在一些具有特殊地理区位、便于要素集中的地区，实行特殊经济政策及建设管理模式，形成了集聚各种资源和生产要素集中开发的各类特区、开发区、高新区和新区等。新区的核心功能最初就是增长功能。在新区设立之初，从中央政府到地方政府的重点就是利用新兴区域的创新优势，破解多年来由计划经济体制导致的经济管理体制僵化、经济效率低下的诸多弊端，希望通过设立新发展空间这种创新路径，探索、带动经济体制改革的深化。因此，在新兴经济区的设立上，按照从沿海到内地、从发达地区到欠发达地区扩散的原则逐步展开。如在开发区的设置上，第一阶段从1984年到1988年间，先后在沿海发达地区设立了大连、天津、闵行等14济技术开发区；第二阶段从1992年到1993年，先后在沿海二线城市和部分发达城市设立营口、长春、北京等18发区。第三阶段从2000年到2002年，先后设立郑州、合肥、南宁等17个开发区，将开发区从东北逐步扩张到中西部地区。这种按照从东到西、从沿海到内地的设置逻辑，符合增长极理论和增长扩散原则。实践也证明，这种新兴经济区的建立，在对外开放、吸引外资、改革试验、促进区域经济新的增长和可持续发展等方面，起到了辐射、示范、带动作用和快速发展经济的作用。

进入新世纪后，新区的核心功能和增长优势发生了一定变化。随着改革开放的不断深入，新区的经济增长和辐射带动功能在不断弱化，和改革开放之初比较，这种特区不“特”的迹象越发明显。以深圳为例：1985年深圳的经济增长速度为66.6%，1995年为 17.3%，2005年为 15.6%，2010年为 10%[1]。从2012年一季度已披露的经济增长数据看，深圳的增长率只有5.8%，已经低于全国平均水平。这种变化既是中国经济整体实力进入到新阶段的必然反应，也是新时期，新区形势发生变化后，对自身核心功能的调整不及时造成的。对新区核心创新功能的转型探索，成为近年来的热点。为此，国家先后选择规模大、基础好的若干新区，如浦东新区、滨海新区等开展综合配套改革试验。这是新区核心功能创新和转型的重大标志，也意味传统的以增长功能为导向的新区，进入到从单一增长功能过渡到探索复合创新功能的新阶段。因此，现阶段新区应成为以体制机制创新为引领，对经济、社会文化、政治进行全方位综合探索的先导区和试验区。

1.2 新区的城乡一体化功能

新区一般邻近城市建成区,但在地理位置上又相对分离，是位于城市和乡村之间的各种资源要素转换频繁的特殊区域[2]。充分利用土地比较收益和规模化效益是各类新区实现快速发展的重要前提条件，也是新区城市化的重大影响因素。各类要素中，土地对新区的发展起到最核心的决定作用。无论是功能区的规模和大小，还是功能区资本积累，都在一定程度上依赖土地要素。这种对土地的依赖决定了新区发展的基本路径：在起始阶段依赖土地的大规模经营，快速积累资本，形成起步规模，而到了一定发展阶段后，必须调整原有发展模式，土地利用逐步由粗放向集约发展。对土地利用要求的不断提升，需要改变原有的城乡格局和用地方式，因而，新区对城市化的要求非常迫切，新区的发展越来越要考虑城市化和城乡一体化发展问题。

新区在城市化和城乡一体化进程中容易出现两种极端：一是产业和人口的快速聚集增加使新区基础设施用地和公共服务的公共用地的增加,原有的园区规模不适应城市化发展需求，需要不断调整功能区版图。比如当初国家批复的各类新区或开发区目前大多都面临土地规划重新调整的问题。如深圳、上海等地，对原有的行政区划都进行了重新划分，现有控制面积已经远远超过当初规划之初的控制面积，面临规模扩张和空间受限的难题。二是过高的估计了功能区的城市化进展，对未来城市人口、规模、公共服务的估计过于乐观，对新区的吸引、负载和发展潜力认识不足，出现土地闲置、利用不足的现象。如鄂尔多斯的康巴斯等地，由于大规模商业地产开发与现有实际居住人口不对应，导致成为“空城”。

不管对未来功能区的发展规模如何评估，但新区城市化的趋势却是不可阻挡，新区对推动本区域的城市化和城乡协调发展的功能愈来愈突出。一方面，作为特殊的功能区的管理和运行，新兴功能区越来越多的要受到城市化自身发展所带来的挑战。过去，新区的核心功能就是经济增长，但是现在，新区的核心功能逐渐从经济增长转型到经济、社会、文化等综合领域的创新与引领。从实践看，近几年来，我国新区的管理出现了以浦东新区、滨海新区等为代表的，由职能管理向城市管理、由功能区向行政区回归的发展倾向。由于以城市为单元的竞争日趋激烈，新兴经济区正在逐渐地相对独立于原来的单一性质，越来越具有城市经济的鲜明烙印。新区通过与所在母城、农村的跨界合作，由单一的经济开放功能逐步发展为综合的城市发展功能，从封闭型功能区逐步演变为复合型城市社会。另一方面，由于我国新区大都位于城市边缘区，其发展对与农村土地制度变迁、城市人口导入、城区与郊区的联动发展等关联密切，对城乡一体化发展起着很大的推动作用。新区的城乡一体化发展也成为功能区发展中不可回避的新问题。

2 新区城乡一体化发展的复合特点

当前，以示范镇建设和新农村建设“双轮驱动”的发展模式在国内的城乡一体化发展中得到普遍实践。但随着区域开发和体制改革的不断深入，新区的快速发展，进而迅速推动和带动城乡一体化发展，成为推动城乡一体化发展的“新推动力”。和示范镇建设以及新农村建设不同，新区的开发开放最初的目标并不是城乡一体化，而是通过要素集聚推动区域经济快速增长，但是由于新区的特殊区位，以及新区开发开放过程中不可避免的牵涉到农地利用、村镇并迁、人口迁移，客观上对“三农”问题造成重大冲击，对农村尤其是郊区发展带来深远影响。如果说新农村建设是通过优化农村生产要素组合来增强农村自身实力的内生型一体化发展模式，示范镇建设则是通过来自城市化的外部推动力量实现一体化发展的外生型发展模式。那么以新区开发与整合形式出现的推动城乡一体化发展的形式兼具内生型和外生型双重特性。一方面，大规模的土地整理和村镇迁并明显是通过外部力量推动农村生产要素的重组；另一方面，和示范镇建设的单一目标不同，新区的开发需要尊重生态环境保护和区域开发的多样化，保证开发区内农业健康发展，农民增收和农村综合环境改善是新区发展应有之义，因此，新区发展推动的一体化进程具有复合特性，更能体现是一体化发展的复杂关系和综合要求。这些复合特点表现在：

2.1 新区面临城市化和农村非农化发展的双重压力

作为新兴区域，一方面，新区的建成区面临深化城市化的巨大压力，由于功能区的城市基础设施普遍薄弱，城市服务功能不强，尤其是服务业发展相对滞后，这为新区的功能转换带动巨大阻力；另一方面，在新区所辖的农村区域，初始的城市化进程刚刚开始，区域内农业、农村和农民的非农化转换压力很大。新区作为“农村中的城市”和“城市中的新农村”，在推动城市化和非农化方面压力巨大。

2.2 以产业带动的城乡一体化发展面临公共服务需求的挑战

新区的城乡一体化发展是以产业集聚为重点的人口集聚与发展。作为经济发展先导区的新兴区域，其成立的最初目的就是发展经济，实现增长功能，因次，产业集聚先于人口集聚是新区城乡一体化发展的鲜明特点。因此，在一体化发展上，新区的城市化往往从产业的发展和繁荣开始起步，由产业发展带动人口繁荣，继而推动人口集聚和城市的发展。由于产业特性，区域内人口的类型相对单一，社会服务和生活服务的发展类型也相对单一。

2.3 新区城乡一体化发展的目标水平与现实基础反差较大

功能区的农业水平和农村人力资本水平总体偏弱。由于选定为功能区的多是未开发区域，因此，辖区内农业生产一般比较薄弱。但作为发展目标较高的区域，该区域城乡一体化发展的起点和目标都比较高，一般来说，新区的一体化发展往往在规划之初就已经确定为示范和样板区域。

2.4 以土地要素为核心的要素整合难度较大

新区的一体化发展，核心在于土地的规模和集约利用。由于需要适当合理的土地的集中，新区的土地整理和村庄迁并规模与难度都很大。土地成为新区城乡一体化发展的重要推动因素，新区城乡一体化发展的成功与否跟土地的综合利用关系很大。

2.5 新区的城乡一体化发展中人文因素相对缺乏

城乡一体化不仅仅是物质进化过程，同样也是思想文化进化过程。一体化发展的最终目的不仅仅要实现生产生活方式的一体化，更要在人文思想和习俗等各方面推动城乡一体化。由于新区的特有属性，尽管在规划、基础社会、产业支撑等方面具有中心城区不可比拟的优越性，但作为新开发地区，在观念、习俗、地域文化等方面，具有先天不足。

3 新区推动城乡一体化发展的优势

与小城镇建设和新农村建设推动的城乡一体化发展模式不同，以新区开发开放推动的城乡一体化，具有自身的发展优势：

3.1 新区的城乡一体化发展具备先行先试的政策优势

作为改革开放后兴起的，以经济发展为主要目的的新兴区域，新区的发展往往伴随的是土地、财政、税收和资金扶持等多重政策优势，这些优势，特别是以“二次创业”和“三次创业”为标志的新探索，更是赋予政策上先行先试的优惠和权利，这些先行先试的政策优势，是实现新区城乡一体化发展的最宝贵财富[3]。如滨海新区被赋予了土地改革中的增减挂钩权利，可以推动“宅基地换房”的顺利进行。在农村建设用地、农村信贷、金融创新等诸多方面的先行先试，都对新区的一体化进程产生积极而又深远的影响。

3.2 新区的城乡一体化发展具备后发先至的赶超优势

作为新兴区域，新区的后发优势对于实现城乡统筹和一体化发展，具有强大的赶超效应，通过跨越式发展，该类地区可以轻松突破传统区域需要若干年才能实践的一体化进程。如天津中新生态城，通过利用新加坡的生态城市建设理念和技术，在短短的几年时间，就在一个贫穷落后的乡村建设成国内领先、国际一流的生态示范城区。

3.3 新区的城乡一体化具备社会保障包袱较轻的发展优势

新区人口一般不像城市人口那么密集，传统产业和企业遗留下来的包袱很少甚至是没有。在城乡一体化进程中，可以大量避免拆迁、转户籍、安置等包袱。以土地政策和户籍政策为例，由于传统的中心城区在人口和土地改革上历史形成的制度弊端，积重难返，很难实现一体化发展上的突破性进展，或者即使可以实现突破，但改革成本和负担也会令地方政府望而止步。但新区却可以充分利用新政策、新法规，实现新突破。

3.4 新区具备城乡一体发展的产业、资本和技术综合优势

作为经济功能区，新区一般具有强大的资本吸附能力和技术创新能力，这对城乡一体化发展，提供了产业、资本、技术等支撑。新区的产业发展优势，对于实现农村人口的非农化起到积极推动作用；新区的资本优势，解决了小城镇建设、新农村建设、示范园区建设等急需建设资金问题；新区的技术优势，可以被吸收和转化并被所在城市利用，如天津经济技术开发区利用发展循环经济的强大技术能力，在推动水循环的应用和新能源应用上，起到示范引领作用，推动了区域生态环境的一体化保护。

4 新区城乡一体化发展的模式探索

4.1 新区城乡一体化的发展模式和特点

各地新区在探索新区的一体化发展中有许多成功的案例。如天津滨海新区通过“宅基地置换”方式，探索农民进城市和土地集中流转，很好的推动了辖区农村城市化进程；合肥等地通过大规模的“城中村”改造，推动郊区生活环境的改善与优化，引导城乡生活一体化；上海浦东新区通过高科技园区建设，吸收创新要素和增长动力，推动所在区域城乡一体化等。这些城乡一体化的发展案例都具备结合该地区的地域特征和经济基础，因地制宜探索一体化的共性特征。总的来说，以产业为引领，以土地利用为核心，以农村居民的城市化或者集中居住为重点的城乡一体化发展模式，是当前新区发展的一般选择。

从实践看，新区的城乡一体化模式探索都具有以下基本特点：

（1）由于新区多位于城市边缘区，一体化的经济基础雄厚，有利于通过与工业与农业、城市与农村的联动发展解决失地农民就业、补偿安置等难题。因此，新区城乡一体化模式必须能体现工业反哺农业、城市反哺农村以及具备相对较高的施行标准。如天津华明镇在推动农村“三改一化”（村改居、集改资、农改非、城市化）过程中，对农村集体经济组织股份制改革、户籍制度改革和撤销村委会组建居委会、推进城乡一体化的试点工作中推动较高的补偿标准和有保障的土地制度改革，快速地推动了当地的城市化。

（2）充分考虑新区产业基础，综合考虑农村工业的园区化建设，郊区设施农业、都市农业和科技农业发展，以及建设新型的农村居住社区。农村工业、郊区农业和农村住宅是探索新区城乡一体化新模式不可或缺的三要素。从苏州永联村、天津大邱庄等地的实践看，其经验在于很好的将农村集体工业基础完整保留下来，重视集体经济培养，重视本地区设施农业的发展，重视统一规划、集中建设，为村民居住提供集中化、社会化和个性化的优越环境。

（3）充分考虑城乡协同，市区和功能区互补。新区最大的优势就是母城优势，城市为新区的发展提供了社会服务、信息和人才的强大支撑。如天津市和滨海新区之间在服务业和制造业之间形成良好的协调和互补，推动了经济快速发展，中关村利用首都人才聚集，高校云集的优势，快速将曾经的郊区改造为首都科技型新城区。

因此，新区的城乡一体化发展，需要综合考虑该区域的核心要素，对区域内的工业、农业和居住环境等要素进行统筹规划，一体化推进。“示范工业园+农业产业园+新型农村社区”的联动发展模式将是未来新区城乡一体化发展最值得关注和研究思考的路径，也是新区城乡一体化发展模式的基本典型。

4.2 “三区联动”对推动新区城乡一体化的重要作用

推动农村居住社区、示范工业园区和农业产业园区统筹联动发展，是新区城乡一体化发展的关键，是壮大功能区总体经济实力、提升居民生活质量的重要途径，对于加快转变经济发展方式，提高发展水平和质量具有重要作用。把农民居住社区打造成生态宜居的高地，把示范工业园区打造成先进制造业的基地，把农业产业园区打造成现代农业的高地，形成“三区”相互推动，相互促进，相互提高，共同发展的格局，是实现新区城乡一体化发展的有力保证。

（1）农村新型社区建设是新区城乡一体化发展的重要载体。人口要素的聚集是满足新区发展的重要条件，也是衡量城乡一体化的重要标准，农村新型社区建设的目的在于农村生活方式的现代化，居住和生产生活范围的非农村化。居住社区变化是体现城乡深刻变革的最前沿，也体现改革目的是为了让人民受益。传统农村居住方式围绕自然生产进行，农村交通通讯等基础设施薄弱，居住方式简单，生活方式落后，农民受教育和培训的机会很少。新区通过迁村并点、集中居住、传统改造社区等多种形式体现的农村居住社区的变化，突出体现出新区一体化发展的趋势。以来自农村的调查显示[4]：1000多户农户中，有66%的农村居民表示愿意集中居住，其中有23%的家庭表现出积极支持集中居住态度。七成以上村民渴望5年之内实现集中居住，这体现出农民对生活方式现代化的追求。

（2）工业示范园区发展是新区一体化发展的的重要基石。产业园区是新区赖以生存的经济基础。产业园区化也是农村社区居住的直接原因和根本动力[5]。除了新兴的产业园区之外，新区城乡一体化发展中必须重视对乡镇企业发展的重新规划和空间调整。乡镇企业曾在转移农业剩余劳动中容纳了30%的农业转移人口。但受制于发展思路和资源条件限制，空间布局十分分散，分布在自然村、农村集镇、建制镇、县级及县以上市镇的分别占80%、12%、7%、1%。乡镇企业的过分分散，使其丧失了聚集和扩散效应，就业容量也不断下降，使得新区的城镇化建设缺乏足够的动力支持。解决农村工业发展中自然生态和人文生态失衡、后劲乏力、对农村人口的吸纳力和吸引力不断减弱等难题，必须充分发挥新区善于规模化经营和管理现代化产业园区的基础经验，推动分散的乡镇企业向工业园区集中，通过要素集聚和规模生产，彻底改善乡镇工业低效率、高污染的现状。产业的适度集中和园区化管理既可以促进农业劳动生产率迅速提高，又可以引导人口相对集中，为城市化提供新动力。

（3）农业产业园区发展是新区城乡一体化发展的重要保障。新区的城乡一体化不是将产业都纳入到第二产业体系中，必须兼顾考虑第一产业的发展问题。保持农业的合理规模和比例，有利于新区的经济社会稳定，也有利于探索科技农业、设施农业的发展途径。农业向产业园区方向发展既是实现农业产业化、发展现代科技农业的基本保证，也是实现环境生态保护的必然要求。农业科技的发展和土地使用效率的提高，使得传统粗放式农业发展已经不适应都市农业的基本要求，建立在高科技、高投入、精细化基础上的现代科技农业发展，需要实现生产高度集中，以便于资本的密集投入和科技的广泛使用；同时，通过农业产业园区建设，有利保护日益恶化的生态环境。园区农业改变了传统农业生产密集投入劳动力的做法，有效促进了大批农村剩余劳动力从传统农业转移到非农产业，对农村工业发展提供了大量劳动力资源，集中的农业生产方式为集中的农村生活方式创造了条件，高效的农业产出增加了农民收入，为缩小城乡差别奠定了坚实的经济基础。

5 新区城乡一体化发展应注意的问题

5.1 根据新区特点，做好推动城乡一体化发展的科学定位

新区的城乡一体化应在规划上注意通盘考虑。①在发展规划、基础设施、公共服务、劳动就业、城乡管理和生态环保方面统一做一体化发展规划。在新区建设上，要做到定位准确，突出个性与特色。根据中心城区的历史渊源和城市地位来规划新区的人口的分布，产业的布局，从而确定新城区的规模和商贸、住宅、休闲娱乐业的分布格局。②要认真分析新城区与所在农村地区的差异化，根据农村发展的经验和问题，吸收城市发展的经验教训，通过与老城区的差异化发展，避免在资本、人才等方面的竞争和排斥。③新区发展要有鲜明特点，要充分发挥后发优势，在发展道路、产业遴选、科技支撑、制度创新等方面，发挥出新区的创新功能和优势，增强新区的辐射带动能力。

5.2 充分利用新区的核心创新优势

一般而言，新区往往伴随的是土地等优惠政策，应充分做好土地综合整治，国土与规划、建设部门应在进一步完善镇村体系规划的基础上，抓紧编制土地综合整治和新型社区建设专项规划。在土地配置方面采取必要的政策，防止土地的过度非农化，保障农民的土地权益。包括：统筹土地利用和城乡规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。保护农民财产权，强化土地承包经营权，促进土地流转，不能把土地这一最稀缺的资源排斥在市场之外。健全严格规范的农村土地管理制度。其次，应根据新区可以实施更加彻底的城镇化优势，按照减少农民来富裕农民、缩小农村来繁荣农村的思路，结合城市综合体的发展，按照城市社区模式建设新型社区，推动农民向市民转变，加快融入中心城区，使之成为城乡一体化发展的先导区，避免城市化进程中出现新的城中村。

5.3 构建新区城乡一体化的经济社会支撑体系

新区要立足各区域实际，选择和发展适合自身的产业。考虑城乡之间的产业互动和区域之间的产业互补。坚持集中规划主导产业，实现集聚发展、集约发展、集中发展，促进资源共享和服务效率的提高。把园区开发和城镇建设有机结合起来，实现工业化与城市化互促共进。特别值得指出的是，新区由于往往是以经济功能为主发展起来的，如果没有相应配套的服务业发展，很容易导致人口流动出现极端情况，形成白天人口往新区集中，夜晚人口向城市回返的情况，使新区成为空城。必须大力发展服务业，加快房地产、商贸、物流、餐饮、娱乐、金融、信息、旅游和社区服务等产业的发展。加大招商引资力度，通过住宅小区、商业广场、专业特色市场建设，聚集人气。

5.4 加强新区生态环境保护，推进城乡生态一体化

生态环境是新区的核心竞争力之一。应破解经济与生态对立的发展观和发展模式，推动经济生态化和生态经济化进程。要以改善新区生态环境和优化辖区人们生活环境为重点，统筹考虑城乡环境治理和生态保护。加快建立和完善城乡统一的垃圾处理机制，严防城市垃圾向农村转移和扩散，减少新区垃圾和工业废物对农村的污染。郊区的工业园区建设要以可持续发展为原则，通过集中建设排污排废平台，发展循环经济，引进和培育高效、无污染产业，最大限度地减少环境污染源，实现工业园区向生态园林式园区方向发展。农村社区建设要考虑与农村生态环境建设结合，加大绿化程度，提高植被覆盖率。探索建立郊区生态补偿机制，营造人与自然、城市与农村、产业与生活和谐发展的环境。

5.5 超前谋划新区的社会管理和服务体系

随着功能区的城市化特点越来越明显，在新区社会管理和社会服务体系的构建越来越重要。产业园区大量的流动人口生活和服务需要有新型的社会管理体制维护，郊区农民城市化后进入城市社区面临生产方式和生活方式的彻底转变，过去农村的集体资产和社会服务管理体系逐步被股份制和社会统一服务替代，功能区人口规模扩大后，原有的工厂政体管理模式需要有社会组织管理和中介服务介入，等等。这些新问题，将会是新区普遍面临和亟待解决的难题。新区的社会管理问题已经成为当前重点领域的重点问题，需要地方政府超前谋划和创新体制。

[1] 钟坚.深圳模式与深圳经验[J].深圳大学学报(人文社会科学版)，2010(3)：28.

[2] 张慧芳.城乡结合部土地的制度特征及其效应分析[J].经济论坛，2004(7):11.

[3] 王宏伟.城市化的开发区模式研究[J].地域研究与开发，2004(4):22.

[4] 范春雨.关于无锡市农村居民集中居住的调查与思考.无锡建设信息网，党群工作，2006-12-06.

[5] 何芳.城市土地经济与利用[M].上海：同济大学出版社，2004:129.