内涵剖析与目标构建：对公诉人建设的理论解读

文◎皇甫长城

内涵剖析与目标构建：对公诉人建设的理论解读

文◎皇甫长城*

加强公诉人建设命题的提出，标志着我国公诉工作从侧重于对制度机制的完善，逐步进入到对人的能力的重视与提升的新阶段、新境界。全国检察机关第四次公诉工作会议指出：“加强公诉人建设，是直接关系到检察机关形象的一项战略工程。”完成这一工程，首先必须深刻认识其价值意义，正确把握其定位方向，全面理解其目标体系，这是我们思考和探索中国公诉人建设问题的思想保障。

一、加强公诉人建设的价值意义

“法治乃法律人之治。”司法经验一再证明，司法过程中最直接、最关键也最难把握的问题，是“人”的问题。在新的发展形势下，将公诉人建设作为公诉队伍建设的重点，强调重视对公诉人的培养、爱护和尊重，既是公诉工作的现实需要，也是司法活动的规律要求，更是改革发展的必然趋势，对于公诉事业的科学发展具有重要意义。

加强公诉人建设，符合公诉工作的现实需要，是破解公诉发展难题的关键所在。当前，随着改革开放的进一步发展，我国的社会矛盾结构，正从宏观模式转变为微观模式，公民对权力的依赖，逐渐从对政党、政府的依赖转向对司法的依赖，［1］社会各种纠纷矛盾更多地以诉讼方式包括刑事诉讼的方式寻求解决，公诉所调整的社会关系更加多样化和复杂化，一个小小的案件，就可能引发社会的关注，造成重大的社会影响。而另一方面，法治不断完善，律师法对辩护权的加强、“两个证据规定”对刑事证据规则与制度的完善、量刑建议工作的开展和量刑纳入庭审程序的试行等司法改革持续推进，又使得公诉程序日趋精细，执法标准日益严格。公诉工作难度大、责任重、风险多、要求高，已是不争的事实，没有一批高素质的公诉人才队伍，公诉工作的发展将难以为继。在新的形势下，着力加强公诉人建设，吸引住、培养起、使用好一批高素质、专业化的公诉人才，就成为稳定队伍结构，破解瓶颈难题，推进科学发展的必然选择。近年来不少检察机关对公诉部门适当倾斜、着手公诉人的专业化培养和保障等努力，正是对这种实际需求的积极回应。加强公诉人建设，可谓正当其时。

加强公诉人建设，符合司法活动的内在规律，是把握公诉发展方向的本质所在。法治，是现代化的目标，是全球化的共识。公诉事业是中国特色法治事业的重要组成部分，公诉的发展必须立足法治发展的内在规律。从本质上说，公诉的司法属性，决定了公诉人无论在庭前的案件审查，还是在庭中的举证质证和辩论，以及在法庭上履行公诉权范围内的各种诉讼行为，都具有鲜明的个性化特征。特别是在出庭公诉中，公诉人不仅要接受被告人和律师的辩驳，还要接受公众的评论、媒体的监督和法官的裁判，对个人的综合素质和独立作战能力的要求更为突出。这种独特的职业特点，决定了对公诉人的培养、管理和使用应当区别于其他的检察干部。加强公诉人建设这一命题，将公诉人置于公诉队伍的核心地位，凸显了这一主体的功能与作用对诉讼活动的积极意义，强化了公诉工作的司法化属性，既为公诉工作的发展提供了崭新的视角，也为推动公诉人管理体制和公诉权运行机制的改革明确了方向。

加强公诉人建设，符合改革发展的时代趋势，是促进公诉长远发展的活力所在。活力是人的才能的能动性、积极性、创造性的发挥，是一项事业具有持久生命力的源泉。加强公诉人建设，说到底就是以人为本，尊重和发展人的能力和活力的机制性变革，就是要通过对人才的专业培养、科学管理和合理使用，在其知识与能力范围内，保障其行为得到尊重、意见得到认可、价值得到体现，最大限度地发挥人的潜能，产生最优化的效益。它必将产生充分调动公诉人办案积极性和创造性的效应，留住公诉精英，激活人才资源，优化队伍结构，提高公诉质量，并能通过这种精英式培养、选拔和激励机制，孕育出中国新一代的具有较高素质的公诉人，实现公诉活动的专业化乃至专家化，为公诉工作的发展注入持久动力。

二、公诉人建设的基本定位

所谓基本定位，就是我们应当用什么样的视角与立场，来思考和探索公诉人建设问题。其目的，是为公诉人建设找到一个准确的思维起点和实践坐标。这个起点与坐标，既要遵循法治发展的普遍规律，又要与中国特色的法治发展道路相协调，它包括相互关联、相辅相成的四个方面：

必须以我国国情现状为基点。与世界法治发达国家相比，我国公诉人职业的发展历程相当短暂，即使从检察机关恢复重建计算，也仅三十年历史。三十年的发展虽然取得了长足的进步，但目前仍处于初始阶段，无论是制度机制的改革完善还是人员结构的代谢、调整，都处于转型的关键时期，起点低、底子薄是制约我国公诉人建设问题的一个现实因素，一些曾经困扰其他法治发达国家的问题更需要我们认真思考和解决。而与历史发展水平相对较低的现状形成反差的是，我国的宪法法律对检察工作和公诉工作的定位和期待又远高于其他法治国家。这一矛盾更加决定了要形成一个符合中国法治发展需要的高素质公诉人职业群体，将是一个长期的过程，公诉人建设必须坚持不懈。“法治具有不幸的不对称性：它可以瞬间毁灭，但却需要很长的时间来建立。”［2］这个道理同样适用于公诉人建设。

必须以巩固和强化公诉人的司法属性为根本。司法属性是公诉人职业的根本属性，公诉人也必须像法官那样，要以稳定的经验、精深的法理和独立的地位为依托。这是由公诉职业的特点和客观需要所决定的，不以人的主观意志为转移。加强公诉人建设，必须遵循这一客观规律，进一步确立和强化公诉权是司法权、公诉人是司法官的属性。强化公诉人的司法属性，有利于促使公诉人在法律价值内涵和刑法基本原则的基础上公平地作出决定，促使司法程序在正直、严肃和公正信念指引下有效运行，这也是在我国依法治国的大背景下，加强对公诉人的司法文化理念约束和克服人们心理上对行政权的信任危机、树立司法权威之必须［3］。2000年以来以主诉检察官办案责任为核心的公诉机制改革的推进，在某种程度上正是呼应公诉权力司法化运作的客观需求、不断实现公诉权运行“去行政化”的过程。如果将公诉人等同于一般的行政官，则将抹煞公诉人在一定程度上的独立判断权和处置权，影响公诉工作的长远发展。

必须以实现公诉工作的专业化发展为核心。公诉职业的司法属性决定了其精髓是走专业化道路，实现职业化发展。这也是任何法治发达国家公诉人职业发展的共同规律。我国公诉人职业的发展，从一开始，就展现出一个不断走向职业化、专业化的趋向。特别是2006年，《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》首次明确提出“加强专业化建设”，标志着检察队伍专业化建设成为党和国家的方针政策，也成为检察队伍建设的基本方向。近年来，无论是分类管理的尝试，还是主诉检察官办案责任制的探索，归根结底都是为了解决公诉人的专业化问题。从规范执法行为到统一执法理念、从提高职业技能到改善职业保障，从加强职业纪律到提升职业道德，司法专业化步伐稳步推进，与司法文明化一起成为我国司法改革和政法工作发展的两条基本线索。公诉人建设，必须继续遵循和强化这一发展趋势。

必须着眼于公诉人个体素质的培养与积极性的调动。与侦查办案机制强调群体力量、集体智慧所不同的是，公诉办案，由于其工作的独立性，在具体办案中更强调个体作用的发挥。特别是控辩式庭审结构，进一步完善了控审分离，加强了控辩对抗，公诉人在法庭的表现往往决定案件的公诉质量。公诉工作客观上需要公诉人才培养应以有利于公诉人个体水平和办案能力的发挥，有利于高素质、专家型检察官的脱颖而出为出发点。这也是公诉人建设这一命题将公诉队伍建设问题由强调整体变为突出个体的实质意义所在。但这并不是对队伍建设的忽视或者否定。说到底，加强公诉人建设，是要将公诉人置于核心地位，以激活个人能力和活力作为队伍建设的基础，采取切实措施，用岗位吸引人、用待遇留住人、用机制培养人、用制度管好人，使公诉人的自我进步与公诉队伍的整体发展相互融合，通过公诉人个体素质的提升，推动公诉队伍的整体发展。

三、公诉人建设的目标体系

国家统一司法考试制度的建立，为公诉人准入和任职条件奠定了基础。当前加强公诉人建设，更应关注的是公诉人的培养和使用问题。我们认为，其目标体系至少包含相互关联的五个方面：

高质充足的人才储备。实现公诉工作的专业化发展，精英式的人才必不可少。培养一批有能力的、能够独立负责的骨干公诉人，并使之成为公诉的中坚力量，既是解决当前检察专业人才偏少的现实途径，更符合公诉人建设的规律。一方面，精英式公诉人才可以有效攻克大要案、疑难复杂案件，使公众树立对司法的信心，增强对法治的信任感；另一方面，通过精英式人才自身的感染力和影响力，将有效带动和增强公诉人队伍的荣誉感与责任感，有助于培养一支能够适应社会法治化进程、胜任法律监督工作的公诉队伍，体现以公诉人建设带动公诉队伍建设的整体效应。

稳定合理的队伍结构。公诉人才的养成，有其主观能动性的一面，离不开个体自身的努力和自觉的学习。但公诉工作的专业化特征和实践性特点，又决定了公诉人法律职业素养的养成，除法学教育外，还要来自实践经验的积累。这本身就需要一个较长的过程。而高质量公诉人群体的产生，更要经过扎实的实战锻炼，才能获得整体提高的成效。基于此，稳定合理的队伍结构就成为公诉人建设中具有基础作用的一环。因为只有队伍结构稳定、人员组成合理，才能形成累积效应，更好地传承公诉经验、延续公诉工作规范，促进公诉干部的自我养成和专业化建设的持续发展。

长效规范的职业培训。公诉是具有高度学识性、同质性特征的职业，它不仅要求每个公诉干部个体要精通和熟练操作专门法律知识，还要求这个群体在职业理念、思维方式、行为模式等方面具有相当的一致性。统一的准入和任职资格，只是促使公诉人群体建立其共同的交流平台，要具有同质化的职业素质和思维方式，还需要任职中的职业培训与实践经验的积累。［4］更为现实的是，实现对公诉干部理念教育、业务培养和技能训练的制度化、长效化，促使公诉人不断提高职业素养和工作技能，还可以在不作大幅度人员调整的情况下，提升整个公诉队伍的专业化水平，保障国家法律的贯彻执行，及时应对工作中遇到的新情况、新问题。［5］

科学完善的工作机制。制度建设是带有根本性、全局性的问题，公诉人建设的成果，最终要落实和体现在机制制度的设置上。其核心有二：一是实现公诉人责、权、利的统一，唤起公诉人个体的独立精神；二是建立起引导与约束并存的良性制约，按检察职能的履行和公诉规律来管理公诉业务和公诉队伍。只有建立健全符合公诉工作规律特点的工作机制，实现公诉运行模式与公诉权司法属性之间的良性衔接，通过明确的职责、广阔的施展空间和符合公诉特点管理机制，才能保障公诉人的执法行为和裁量决定得到充分的尊重和认可，最大限度释放专业人才的能力和作用，达到人与人、人与事之间的最优状态，使公诉人职业的发展更加适合法治建设的需要。

系统完备的执法规范。公诉行为之所以区别于其他职业行为，就在于其特有的法定性要素和规范性要求。我国的宪政体制决定了对公诉人执法行为与能力水平评价的多元性。从侦查机关、审判机关到诉讼当事人，从新闻媒体、社会公众到人大代表、政协委员，公诉工作始终处于诉讼制约之中和社会监督之下。评价主体和标准的多样性，更加凸显了执法规范性的重要性。只有制定详细、明确、具体的执法标准，才能避免在执法环节产生、传递或放大偏差与瑕疵，确保整个执法活动严格依法进行，从而将公诉办案纳入理性的轨道，达到以标准化提升规范化，以规范化保障专业化的系统效果。

浓厚活泼的文化氛围。公诉文化是公诉部门或者公诉人在履行公诉职能过程中衍生的法律文化，是检察文化的重要组成部分。公诉文化是当前加强检察队伍建设、业务建设和机制建设必不可少的动力源泉，是实践“立检为公，执法为民”检察宗旨的“软实力”。它通过对公诉物质环境、精神氛围、法律职务产生影响，使公诉人在思想观念、心理因素、行为准则、价值取向等方面产生认同，从而实现对精神、心灵、性格的职业化塑造。

注释：

［1］摘自谢晖教授在“网络虚拟审判与刑事审判制度改革研讨会”上的发言，载《人民法院报》2010年5月14日第5版：《司法过程的专业化与公民参与》。

［2］［美］纽拉姆·巴泽尔：《国家理论》，钱勇、曾咏梅译，上海财经大学出版社2006年版，第375页。

［3］汪迪波等：《主诉检察官制度研究》，载《广西政法管理干部学院学报》2004年第4期。

［4］谢梅英：《检察队伍专业化建设目标探索》，载《中国检察官》2009年第6期。

［5］熊少敏等：《检察队伍专业化建设基本问题研究》，载《人民检察》2005年第22期。

*上海市人民检察院［200030］