我国高等职业教育政策的价值取向及其执行效度分析

□李小丽

我国高等职业教育政策的价值取向及其执行效度分析

□李小丽

我国高等职业教育的发展与起步较晚，国家对高等职业教育政策的制定与推行也相对较晚。随着我国经济的飞速发展，国家制定了一系列的法规与政策来推进和指导高等职业教育的发展，使其取得了可喜的进展。文章基于高等职业教育政策的价值取向定位进行探究，并针对其在执行过程中存在的问题进行分析，旨在更好地完善高职教育政策，提高其执行效度，深化高职教育改革，促进高职教育发展。

高职；教育政策；价值取向；执行效度；对策

一、前言

出于社会经济和人才培养的双重要求，我国高等职业教育从上世纪兴起到现在，获得了长足的发展，而这期间跟国家的教育支持政策是紧密结合在一起的。从上世纪七八十年代至今，我国高等职业教育政策的发展主要可分为以下几个阶段：第一阶段，主要是以1983年颁布的《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》(简称《报告》)和1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》为代表，提出和鼓励发展高职教育；第二阶段，主要以《关于加强普通高等专科教育工作的意见》(简称《意见》)和《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》(简称 《几点意见》为主，倡导积极发展高等职业教育，加强对高等职业教育的研究，进行高职教育的调整与改革；第三阶段，以《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施＜职业教育法＞加快发展职业教育的若干意见》(简称《若干意见》)和《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》(简称《实施意见》)等为主，提出要明确高职教育的任务，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式，大力发展高等职业教育，并将其作为实现高等教育大众化的主要力量；第四阶段，以《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(简称《决定》)、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(简称《若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》等政策为主，注重以就业为导向改革和发展高职教育，形成高职教育的特色。这一系列的政策不仅反映了国家对高等职业教育的重视，而且极大地促进了我国高等职业教育的发展。

教育政策作为一种公共政策，是社会利益和要求的集中化反映，它制定的合理性与执行效力问题将直接关系到社会发展的整体大局。纵观几十年来我国高等职业教育政策的发展，既有可观的一面，即促进了高等职业教育的兴起、合法化，也有令人失望的残缺，主要表现为政策文本的繁荣与政策实践的消沉之间的矛盾。因此，本文将从我国高等职业教育政策的价值取向出发，分析其存在的问题，并提出发展性建议。

二、我国高等职业教育政策的价值取向

价值取向的本质就是一种内在的心理和行为趋附，因此，我国高等职业教育政策可以看作是一种教育决策主体的价值判断、价值选择和价值取向。而这种价值取向性又是元价值、隐价值和显价值相互冲突、相互权衡而达到相互共存的价值体系，而非单一的价值概念存在性。

（一）元价值取向

元价值是一种崇高而又理想化的精神追求，是维系人们生存和发展的不竭动力和精神期望。高等职业教育政策既包含着教育本质的属性，又蕴含着职业性追求，这就决定了其价值取向的多重性或者矛盾性，而从其内在的本真出发，其元价值取向应当是体现在以人为本、全面发展、公平、公正、合理等高于实际目标和个人意志的标准上。例如，“大学办高职”政策的元价值追求就是为了提高高职办学质量，从而更好地促进学生个性的全面发展。

（二）隐价值取向

“隐价值是主体个人真实而具体的价值表现形式，是决策主体在思考、决策和行动中所秉持的、‘习而不察’的价值观。”[1]隐性价值作为一种掀去外在修饰的现实状态和追求，决定着事物存在方式和发展范式，是一种现实性目的。高等职业教育政策在抛开崇高的理想追求下，其真实的价值追求是在工具理性指导下的利益和功效最大化，即为了最大限度地发挥资源的利用率、利益获得的最大化、学生的良性就业及政绩的最优化等。如“就业导向”政策，虽然其最终目的是为了实现主体人的全面发展和幸福生活，但他的出台是出于现实性的价值观驱使，是为了解决我国高校学生就业率低下的问题而生成的。

（三）显价值取向

显价值取向是一种外化的，旨在追求被人认知的外显价值观，是一种比较浅显的价值取向。“高等职业教育作为教育领域的重要组成部分，对于实现社会公平，解决就业问题，提高国民素质，以及实现个体发展等都具有深刻的意义”[2]，因此，出于这种价值考虑，政府出台了一系列相关政策，并加以宣传推广，以见证自身的重视程度，然而，这种政策缺乏必备的物质基础支撑，最终将难以实现更高的价值追求，导致政策文本的繁荣和实践执行的沉沦。

三、我国高等职业教育政策执行效度不高的原因

从上世纪至今，我国相继出台了十几个与高等职业教育发展有关的政策、法规，极大地促进了高等职业教育的兴起、发展、改革和调整，为社会公平、学生就业、人才培养等问题做出了巨大贡献。然而，这些政策在贯彻执行当中，往往会由于各种原因的限制，而导致其执行效度不高，难以完全发挥其作用。这些限制性原因主要表现在以下几个方面：

（一）高等职业教育共同体疏离

所谓高等职业教育共同体，通俗地讲，是指与高等职业教育的运行存在相关关系的各个主体间，因存在共同的目的追求而结合在一起的统一整体，但它不像集团化组织那样注重利益的至高性和组织间联系的紧密性。因此，高等职业教育的发展并非单方努力结果的产物，而是一种介于集团化的共同体组织系统，这个系统运行得稳定与否，将会关系到高等职业教育发展的前途和命运，而维系系统稳定性的因素主要是利益追求的相关性、文化内涵的相互体认和目标的一致性程度。我国高等职业教育政策的制定和执行事关整个系统的方方面面，不仅涉及到决策层、理论层，而且与实践层息息相关。然而，由于这几个群体间目的和利益追求的差异性，而导致了政策执行出现消沉、曲解和形式化，从而致使其效度极大地偏离预设轨道。一般来说，决策层所关注的是出于“社会本位”考虑的整体性和普遍性的价值追求，往往忽视高等职业教育本身的规律和终极关怀；理论层由于缺乏足够的后备力量支撑，往往借道他人，实行某种概念或模式的移植，导致了不顾现实而片面追求模式或概念的理想化形态，最终导致“话语权”的旁落；而实践层（包括执行者和接受者）作为政策执行成败的最终承担者，经常是出于个体发展和利益追求而选择性地吸收和借鉴政策精神和意识，从而出现政策的个体演化，而这种演化非善则曲。因此，如果高等职业教育政策的制定和实施没有充分地考虑其系统性（指影响高等职业教育发展的各个因素所组成的统一整体）和相关因素的相对独立性，则无法得到真正地贯彻执行。

（二）高等职业教育政策效力不足

高等职业教育政策执行效度不高的一个重要因素就是其效力不足，其自身的缺陷必然会导致后续的恶性循环。首先，高等职业教育政策缺乏完备性。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提到的：“政府切实履行发展职业教育的职责……健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。”[3]这种口号式和宣言性的规定不仅没有明确指出政府履行的具体职责，而且没有给出教育投入的量化指标，更没有建立起明确的监督和奖惩机制，容易演化为一纸空文，结果在执行时导致只以某种会议或者活动的形式传承这个规定。其次，高等职业教育政策缺乏科学性。高等职业教育在整个高等教育体系中处于地位较低的状态，没有跟普通高等院校摆正位置，在一定程度上处于被忽视的地位，因此，其发展很容易发生偏颇和扭曲，如果政策制定者缺乏必要的实践考察和素质水平，就容易使制定的政策出现偏误，缺乏科学性，自然其执行效度也会降低。例如“三改一补”，即“以学生缴费为主，政府补贴为辅；毕业不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，不再统一印制毕业证书内芯”，这个政策虽然考虑到市场经济发展的客观要求，但缺乏对当时高等职业教育发展现状和学生结构的考虑和兼顾。

（三）高等职业教育政策执行缺乏监督

有效的监督机制是保证高等职业教育政策执行和实施的必要前提和基础。然而，长期以来，我国出台的各种教育政策都普遍存在缺乏实质性监督的问题。首先，监督有名无实。我国教育政策的贯彻实施效果通常是以实施后的考察，或者上交执行报告为主，这就给政策实施机构以懒散之心，他们往往在专注于竞争和就业率的压力下，对各种政策采取应付的态度，形式化成为他们汇报情况的习惯性前奏。其次，缺乏严格的奖惩机制。各种政策的出台都没有附上严格的奖惩条件和机制，这就使得高等职业院校可实行，也可不实行，因为实行与不实行都不会得到惩罚，因此，对于那些固守传统，缺乏上进心的院校，往往会出现政策中空的状况。最后，由于缺乏实质性的监督和控制，有些高等职业教育机构经常会出现政策曲解利用的现象，极大地损害了政策的权威性、科学性和民主性。

四、提高我国高等职业教育政策执行效度的策略

从统计学分析，效度是指一次测量的有效程度，即实际能测出其所要测量的特性的程度，而要提高效度则要从多角度、多方面地进行。因此，为了提高我国高等职业教育政策的执行效度，除了坚守其本身的正向价值整合追求之外，还应当具备以下几个要求。

（一）政府干预与市场介入相协调

“20世纪80年代，我国的高等职业教育发展主要体现出‘计划经济’的色彩，政府根据经济发展规划进行‘人才规划’，充分流露出了政策主导的干预性”[4]。而随着我国市场经济的深入发展，出现了高等职业院校学生就业较为困难、社会认可程度低等问题，因此，政府为了适应社会发展变革，更好地促进高等职业教育的改革和发展，放弃了以往单独干预的局面，不断鼓励市场介入高等职业教育，强调高等职业教育工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。然而，“由于缺乏控制，高等职业教育的发展却不断演化为市场化的东西，忽视了教育规律和本真内涵”[5]。所以，为了进一步规范高等职业教育的发展，保证各项政策执行到位，必须处理好政府干预与市场介入的关系，既要满足政策的实现目标，又要从社会出发，兼顾其他群体的多重利益追求，特别是学生的终身发展和幸福生活，寻求建构一种政策、学校、学生、社会等维度之间进行生态组合的共同体发展模式。

（二）提高高等职业教育政策的信度

从统计学的角度分析，信度即测量结果的可信程度，信度高是效度高的必要不充分条件。因此，“要提高高等职业教育政策的执行效度，就要保证这些政策的高可信度”[6]。首先，高等职业教育政策作为一种公共政策，其本质是社会大多数人利益的集中反映,应当代表最广大人民的根本利益。所以，在制定教育政策时，制定者应当要从广大人民的高度利益出发，坚持以人为本的精神内核，确实体现他们的生存和发展要求，以获得他们的广大支持。其次，要提高决策的科学性和完备性。高等职业教育归根到底也是一项关乎人的教育，教育决策者在做好充分的实践调查的基础上，应当从社会发展需求和劳动力市场变化的前瞻性出发，尽量保证政策规定的完整性、公平性和科学性。最后，先试验后推广。一项理论上完备无缺的政策并不能绝对保证实践的顺利进行，因为实践因素不仅多种多样，而且是一种动态的变换过程。因此，高等职业教育政策制定者应当在确保理论政策科学化、完善化和民主性的基础上，积极进行试点实验，以检测其实践的可操作性，最后才推广实施。

（三）建立良好的外部环境支持

保证高等职业教育政策执行的有效性，不仅要依靠高等职业教育共同体的努力，还要有来自于外部环境力量的支持。首先，建立健全政策执行监督机制，规范和保证政策的有效运行。高等职业教育政策的制定、颁发和实施等过程都会影响到其实践的有效性程度，因此，必须建立一整套与之相配套的监督管理机制，包括审查机制、奖惩机制和咨询制度等。其次，要提高高等职业教育的社会认可度和地位，以获得社会各界的关注、支持和监督。政府要加大对高等职业院校的投资力度，确保其地位与普通高等本科院校相一致，进一步实行面向社会，以培养生产、技术和管理一线的高素质人员为目标，各种优惠政策向高等职业院校倾斜，从而以政府的高度重视带动企业、社区、家庭和学校的观念转变，进而提高他们的重视和支持力度，为高等职业教育政策的执行创设一个良好的外部环境。最后，实行帮扶制度，弱化“大学办高职”的设想[7]。我国高等职业教育发展的时空和校际间的不平等，使得他们在政策执行力上出现极大的偏差，最终导致了“马太效应”的进一步扩大，因此，必须实行校际间、地区间学校的帮扶制度。另外，普通大学作为一种注重学术研究的学校群体，有着与高职不同的发展背景和目标，所以，应当强化普通大学对高职的帮扶制度，而非取而代之，避免出现“心有余而力不足”的现象。

总之，伴随着我国经济社会的不断发展，以及社会分工的不断深化，大力发展高等职业教育已是大势所趋，而要保证高等职业教育始终朝着良性的方向发展，必须要有来自于国家科学化、人性化和实用化的政策支持，而且要确保其得到良好的贯彻实施，因此，这就需要高等职业院校本体、政府相关部门以及社会各方形成生态化的共同体模式，在和谐生存的情境中促使高等职业教育的高效能和特色化发展。

[1]张社字.我国职业教育政策的效度分析[J].教育与职业,2006(12).

[2]张志军.试论高职培养目标定位与人才模式的特征[J].职教论坛,2004(4).

[3]吴二利,沈春宝.改革开放30年我国高等职业技术教育发展简述[J].中国成人教育，2009(20).

[4]陈英杰.中国高等职业教育发展史研究[M].郑州:中州古籍出版社,2007.

[5]戚文革.我国高等职业教育的内涵发展取向及困难点问题[J].现代教育科学·高教研究.2009(2).

[6]陈烈强.对中国高等职业教育的若干思考[J].高教探索，2000(1).

[7]陈亚玲.中国高职教育改革与发展的回顾与反思：政策文本分析的视角[J].黑龙江高教研究,2006(11).

李小丽（1978—），女，河南安阳人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心讲师，硕士研究生，主要从事高等职业教育研究。

本文系2012年度教育部规划基金项目 “改革开放以来我国职业教育政策的效度研究（12YJA880160）”的阶段性研究成果，主持人：张社字。

G718.5

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1001－7518（2012）16－0017－03

责任编辑 肖称萍