我国东西部地区高等职业教育政策差异性研究—以江苏和陕西为例

□张新科 贾 斌

高等职业教育与经济、社会关系密切，对促进地方经济发展、社会进步，实现就业、改善民生、优化教育结构，体现社会公平、提升人口素质，具有重要的基础性作用。政府抓职业教育的政策要像抓经济一样“硬”，只有硬的政策，其影响才是巨大的、深远的、根本的。区域教育政策的取向与高等职业教育发展进程的快慢是密切相关的。江苏和陕西作为东西部地区教育对口协作的典型样本，两省所处的地域不同，所依托的经济产业不同等因素导致了政府支持高等职业教育改革与发展政策的差异。

一、苏陕两省积极推进示范性院校建设，江苏在数量、规模、水平方面成就显著

2006年江苏出台 《关于大力发展职业教育的决定》明确提出：实施高水平示范性职业院校建设计划，扶持建设示范性高等职业技术学院，带动全省职业院校办出特色、提高水平。截至2010年，教育部、财政部先后从全国1228所高职院校中遴选出200所国家级示范性（骨干）高职院校立项建设，江苏有国家示范性院校7所、国家骨干建设院校8所，入围数列全国之首。2007-2011年，江苏省统筹地区和行业发展需要，合理布局，先后遴选出20所省级示范性高职院校重点建设，并将常州高职教育园区(含5所高职院校)整体列为省级示范性高职园区，基本覆盖了所有省辖市。对国家示范性高职院校，省财政除每所资助专项建设经费800万元外，还按照与中央财政专项建设资金1：1的比例进行配套，建设期内省财政各类专项拨款达到3：1，生均财政拨款执行与本科同样标准；对省示范高职院校和省示范高职园区院校，省财政每所资助1000万元专项建设经费。这些举措使江苏高职教育在全国的优势进一步凸显，国际影响力进一步扩大，在实践中形成了“江苏特色”和“江苏气派”。

“十一五”期间，陕西实施了“示范性高职院校建设计划”。立足陕西高新技术、能源化工和装备制造三大支柱产业，重点支持建设了3所国家级示范性高职院校，省财政累计配套8500万元。目前，杨凌职业技术学院和西安航空职业技术学院已完成了示范院校建设计划，顺利通过了省级及教育部、财政部验收。陕西工业职业技术学院按照建设计划，有序推进各项建设工作，已取得阶段性成果。2007年制定下发了 《陕西省教育厅关于实施示范性高等职业院校建设计划的通知》，启动了省级示范性高职院校建设项目，计划通过5年时间，建成8—10所能够引领陕西高等职业教育发展，提升高职院校建设水平，增强服务地方经济社会发展能力的省级示范性高职院校。目前已遴选出陕西铁路工程职业技术学院、陕西国防工业职业技术学院、陕西职业技术学院、陕西交通职业技术学院、西安电力高等专科学校、陕西财经职业技术学院等6所院校，分别于2008年、2009年进入省级示范性高职院校建设行列，省财政安排专项建设资金予以支持，目前部分项目已取得阶段性成果。与江苏示范 校建设相比，以及考虑地方经济对高职教育提出的迫切要求，陕西在示范性院校建设的数量、规模、水平等方面仍有待于进一步提升。

二、在招生考试制度改革的探索方面，陕西需进一步拓展深度和广度

江苏深入推行高职院校多元化选拔录取机制，提升高职院校生源质量和办学水平。结合江苏高等教育综合改革试验区项目要求，2011年全省15所国家示范性（骨干）高职院校进行了单独招生改革试点工作，实行“文化测试+技能考核或面试”的考试招生模式，被录取的考生将不再参加全国统一高考。26所高职院校进行了注册入学改革试点，全省共4.2万名考生提交申请，注册率达80.1%，实现了考生和院校的“双向选择”。

此外，江苏还探索开展高职院校对口招收中等职业学校毕业生试点工作多年，考试内容分文化课、专业基础课、专业技能三部分，分别计分，先进行专业技能考核，不合格考生不再参加文化、专业考试。这种“知识+技能”的招生模式经长期实践已较为完善。根据《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要》，2011年又开始进行了中等职业学校毕业生注册进入高等职业院校试点。

陕西结合本省实际积极推进招生考试制度改革。2010年首次在3所国家示范高职院校的10个专业安排了450名自主招生指标，探索实施自主考试、自主录取试点。不断加大高等职业院校招生比例，每年按4%左右的递增比例扩大高职招生规模，同时还提高高职院校跨省招生的比例，使国家示范高职院校跨省招生比例达到30%以上，实现优质资源跨区域共享。

三、与江苏相比，陕西地方政府应着力加强高职院校各项基础能力建设

江苏从实训基地建设、专业建设和创新能力、研发中心建设方面加强高职院校基础能力建设。

实训基地建设。2004年起江苏每年投入5000万元用于高职实训基地建设，省级实训基地资助400万元，国家级实训基地按1：1比例配套经费。江苏已建成国家级实训基地52个，省级实训基地93个。在实训基地布局上，按照统筹规划、重点扶持原则，优先支持国家和省示范性高职院校。

专业建设和创新能力建设。江苏大力实施教学质量工程，近五年共投入7500万元用于高职院校品牌特色专业、精品课程、精品教材、教学团队、教学改革立项、大学生实践创新训练计划项目。进行质量工程项目评审时，对高职院校采取单独划定指标，与本科院校分类评审，确保高职院校项目入选比例。开展大学生实践创新训练计划项目时，将实施范围由本科院校扩展到高职院校，通过项目实施不断增强教师、学生的创新能力。

工程技术研发中心建设。为促进高职院校科技、人才和智力优势转化为产业和经济优势，截止2010年，江苏立项建设了19个工程技术研发中心。这些中心与企业合作开展技术研发，实施成果转化，积极承担大学生实训实习及培训企业技术人员，已初步建成高职院校科技开发和科技成果转化的基地、高新技术应用和职业技能人才培养培训基地和产学研结合的示范基地。技术开发中心建设期间共获得科技项目703项，项目总经费9716万元。其中国家级项目16项，经费1803万元；省部级项目71项，经费2925万元；承担企业委托等项目399项，经费3196万元；签订“四技”服务合同1475项，合同金额4367万元。其中技术开发及转让合同234项，合同金额2193万元；技术服务及咨询合同1344项，合同金额2191万元。申请专利351件（其中发明专利80件），授权专利219件（其中发明专利16件）；为企业培训技术人员10715人次。

陕西为推进高等职业教育基础能力建设，确定了“实施五大工程、推进四项改革、实施四项计划”的宏伟目标，使高职院校基础能力建设取得长足发展，为提高教育教学质量奠定了坚实基础。“五大工程”即实施陕西省技能型人才培养培训工程、农村劳动力转移培训工程、农村实用人才培训工程、继续教育和再就业培训工程、“人人技能工程”；“四项改革”即高职教育思想改革、教学内容与教学方法改革、工学结合、校企合作的人才培养模式改革、办学体制与机制改革；“四项计划”即实施职业教育实训基地建设计划、县级职教中心建设计划、职业教育高水平示范性院校建设计划和职业院校教师素质提高计划。陕西教育主管部门以理念更新为先导，以统筹协调为己任，以内涵建设为龙头，明确了“抓示范、促重点、带一般、强基础、上水平”的工作思路，以加强基础能力建设为先导，着力强化专业建设、课程建设、师资队伍建设和实训基地建设，形成梯队构架，互为促进发展。

四、苏陕两省要为高职教育营造良好的发展环境，陕西应逐年加大对高职教育的财政支持

（一）江苏在支持高职教育方面实施了税收优惠、新校区建设债务化解等积极的财政政策

地方税收优惠。江苏认真贯彻财政部、国家税务总局有关规定，对高职院校从事教育劳务、技术研发、技术转让、技术咨询、技术服务、举办培训班等方面收入，免征营业税和企业所得税；对教学等自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对用于教学的进口设备免征进口关税和进口环节的增值税、消费税。各地市也出台相关税收优惠政策，扶持高等职业院校发展。如：常州《关于加强职 业教育校企合作办学的指导意见》（常政办〔2007〕78号）指出：1.对企业资助和捐赠职业院校用于教学和技能训练活动的资金和设备费用可按规定列入企业所得税税前扣除项目；2.对职业院校开展“四技”服务取得的收入，按规定免征营业税、企业所得税；3.对实习学生按有关规定和实习合作协议提供合理报酬，支付实习期间的意外伤害保险费用，准予在计算缴纳企业所得税税前扣除。市国税局、地税局负责落实校企合作办学中有关税费优惠政策。南通也制定了《关于对南通职业院校实行税收和收费优惠的若干意见》，对职业院校的税收和收费实行进一步的政策优惠。

省市共同支持高职教育园区和高职院校新校区建设。江苏省逐年加大高职院校基本建设债务化解力度，截止2010年，共为全省省属高职院校化解债务41亿元。地方政府也通过各种优惠政策支持高职院校发展，如常州市通过政策优惠为高职园区建设补贴超过25亿元。

兼职教师课时费。江苏实施《中华人民共和国职业教育法》办法规定：鼓励和支持企业事业单位工程技术人员、特殊技能人员、高级技术工人、技师和高级技师担任职业学校专职或者兼职教师。对高职院校兼职教师课时费，允许在省财政核拨各院校总经费中列支。对兼职教师的聘任管理和课时费，各市也出台了相关文件。如：南通制定了《南通职业院校兼职教师聘任管理办法》，对兼职教师课时费补贴作出了明确规定。常州《关于加强职业教育校企合作办学的指导意见》(常政发[2007]78号)指出，对企业与职业院校合作开展订单式培养，企业承担部分的支出从企业自留职工教育经费中列支；对积极开展校企合作、承担师生实习任务、实习培训、组织开展订单式培养工作显著的有关人员、优秀企业兼职教师，给予奖励。常州市政府在“促进高职改革发展综合实验区试点方案”中明确：由常州高职园区聘请国内外专家、规模企业技术总监担任专业带头人，带动园区各高职院校专业建设；按生均500-800元设立园（校）企合作专项补贴，用于兼职教师课时费支付、对企业接受学生生产性实训及顶岗实习的补贴和学生顶岗实习的工伤保险等经费。

实习耗损补贴。江苏高职院校实习耗损补贴主要来源是省财政拨款，少量由各院校自筹解决。部分省辖市也出台或拟出台更有针对性的政策，进一步减轻高职院校负担。南通市在《关于进一步完善市区青年职业见习制度的通知》（通劳社就[2009]48号）文件中，明确规定了职业见习基地实训费补贴，标准为每人每月200元，主要用于见习基地在见习计划实施过程中所产生的有关费用。无锡市出台学生实习耗材预算和使用政策，保证学生实训耗材经费并规范使用。常州市在“促进高职改革发展综合试验区试点方案”中指出，按生均年补贴500-800元标准，对接收学生参加生产性实训、顶岗实习的企业，实行顶岗实习工伤保险、兼职教师课时费、实训耗损等经费补贴制度。

顶岗实习工伤保险。江苏实施《中华人民共和国职业教育法》办法规定：企业事业单位安排学生实习的，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面参照国家有关规定执行。江苏省委、省政府出台的 《关于切实加强民生工作若干问题的决定》(苏发〔2008〕14 号)中，明确要求建立高校学生人身伤害事故责任险制度，为在校大学生统一买单投保。江苏劳动和社会保障厅与省教育厅联合下发《关于规范企业接纳在校学生实习和勤工助学活动的通知》（苏劳社劳薪[2001]24号），要求企业加强对实习学生上岗前安全防护知识、岗位操作规程的培训，落实安全防护措施，预防发生伤亡事故。对学生实习的时间、工种、报酬加以规定，并要求在企业与学生签定的协议中明确伤亡事故的处理办法。为了防患于未然，按照学院、学生1：1的比例，为全体学生缴纳意外伤害保险费。常州市《关于加强职业教育校企合作办学的指导意见》（常政办〔2007〕78号）中指出，对实习学生按有关规定和实习合作协议提供合理报酬，支付实习期间的意外伤害保险费用；市政府在“促进高职改革发展综合实验区试点方案”中明确，按生均500-800元设立园（校）企合作专项补贴，用于兼职教师课时费支付、对企业接受学生生产性实训及顶岗实习的补贴和学生顶岗实习的工伤保险、实习耗损等经费。南通市《关于印发 〈南通市市区青年职业见习实施方案〉的通知》（通劳社就[2006]29号、通财社[2006]52号）中规定，顶岗实习学生每人补贴意外伤害保险费20元，并参照市区灵活就业人员参加工伤保险并享受相应待遇。

（二）陕西省政府采取了一系列措施，着力为全省高职教育良性发展营造宽松和谐的成长环境

一是制定落实了一系列促进高职教育发展的相关政策法规，如出台了《陕西省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《陕西省教育事业 “十一五”发展规划》、《陕西省高等职业教育“十一五”发展规划》、《陕西省学校校园周边环境管理规定》、《陕西省教育厅关于实施示范性高等职业院校建设计划的通知》等政策性文件，构建了“分级管理、地方为主，政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。二是建立了健全资金投入保障机制。陕西省经济实力较弱，但高等院校数量较多，为促进高职院校的可持续发展，近年来，在省财政十分困难的情况下，加大了财政支持力度，逐年增加对高职教育 的投入，逐步形成了政府投入为主，多渠道筹措教育经费的机制。三是政府主动服务，协助院校解决制约高职院校发展的许多瓶颈问题，如解决了高职办学用地、办学贷款、“双师型”教师引进等问题；根据区域经济主导产业的需求，调整、合并、重组高职院校10余所，接收划转院校8所，这些都为高职教育的良性发展提供了坚实基础。

陕西不断加大对高等职业教育的支持力度，进一步落实了城市教育费附加用于职业教育的政策，制定了陕西省职业院校学生人均培养标准，按照“渠道不变、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，不断加大高职院校的经费投入，保证高职院校基本公用经费拨款，并按年度递增；对全省高职院校按时足额发放教职工工资（包括国家规定的津补贴），使教职工年收入不低于当地公务员标准；基本建设经费按学校建设规划落实到位；对国家示范性高等职业院校创建所需经费，均能按国家财政投入的比例1∶1配套落实，示范高职院校生均经费达到了普通本科院校水平；协调税务部门，加大对校企合作税收政策的优惠，对校企合作支出，可以按照国家规定在计算企业应纳税所得额时给予优惠；企业委托高职院校开发新产品、新技术、新工艺发生的研究开发费用，可以按照国家规定享受企业所得税优惠；对支付实习学生报酬的企业，按国家规定给予相应税收优惠；校企共建的学生实习实训基地，可按地税的有关规定给予营业税减免的政策优惠。

陕西还积极推进高职院校国家助学贷款工作，建立并逐步完善了高职教育奖、助、贷、减、免、缓等家庭贫困学生资助体系，实行高职院校贫困家庭学生就学“绿色通道”，建立了毕业生到艰苦地区和行业工作的国家助学贷款国家偿还机制，完善了国家助学奖学金管理办法；对学生顶岗实习期间学生安全提出了明确的管理办法，与保险公司携手建立工伤保险制度，与企业签订合同，试行安全责任分担制，降低了顶岗实习的风险。

五、结论与建议

区域经济社会发展现状及宏观政策导向与高等职业教育的发展息息相关。江苏与陕西所处地域不同，所依托的经济产业不同，总体经济发展水平不同，使江苏在支持高等职业教育方面的政策更为全面和深入。也正是深入持久的政策支持，实现了江苏高等职业教育的基础好、规模大、专业全、校园新，培养了一大批社会急需的高技能人才，为推进高等教育“大众化”作出了重要贡献。也因此，“高职江苏军团”强势发展，创造了颇具特色的“高职江苏模式”。苏陕两省应当取长补短，相互借鉴，共同提升高职教育水平。

1.陕西地处西部，交通便利，是我国的战略重地，有着承东启西的作用，有众多的国家级和省级科研院所，他们拥有大量一流的仪器、设备和先进的运作管理模式。有关部门应当制定具体可操作性强的鼓励政策，推动高职院校与科研院所的基地共建、优势互补、互利双赢。

2.陕西应进一步加大对高职院校的投入，利用财政、国债、银行贷款或政府贴息贷款，尽可能地加大对欠发达地区高职院校的经费支持，拓宽资金来源渠道。同时，要鼓励支持并积极探索高等职业教育市场化，增强高职院校对市场资金的吸引力，从而增强欠发达地区高职院校的教学实力和社会服务能力。

3.《职业教育法》明确了行业、企业在职业教育中的责任和权利，但仍缺少与之配套的可操作性的文件。《国务院关于大力发展职业教育的决定》也提出 “企业有责任接受职业院校学生实习和教师实践”，但有些惠及企业的政策要落实到操作层面，如对接受学生实习、教师实践，应给予相应税收的优惠，以及如何减免、减免多少等应有明确具体的规定，只有责、权、利分明，企业才有更高的参与高职教育的热情。这些都需要苏陕两省的教育主管部门进一步研究加以解决。

4.地方政府应当把高等职业技术教育院校的发展纳入本地经济和社会发展的规划，纳入对政府相关部门和领导的业绩考核范围，对高职院校的招生、就业、征地、科研、人才引进、校办产业特别是高科技产业在政策上和税费上给予支持和优惠。政府的职能重点应在协调各方关系、营造良好氛围、拓展就业渠道、保障政策落实等方面，进行强有力的统筹、协调。

5.省级教育行政部门要整体统筹，根据不同类型的高职院校建立、健全相应质量评价体系和质量监控体系，加强对教学质量的评估和监控，建立与教育市场相适应的合理体制。同时，在高校体制重大调整和改革中注重科学论证，慎重决策，避免重复建设，从而优化职业教育资源的配置。

[1]朱方鸣，徐建中.论江苏特色高职教育发展的问题及策略[J].江苏广播电视大学学报，2010(03)∶28.

[2]李洪荣，张排房.我国高等职业教育的发展现状和举措[J].江苏高教，2008(02)：131.

[3]陕西省教育厅.陕西省支持高等职业教育改革与发展情况报告[R].2009∶1-3.

[4]江苏省教育厅.江苏省支持高等职业教育改革与发展情况报告[R].2009∶2-5.

[5]江苏省教育厅.江苏教育年鉴[Z].2010.

[6]陕西省教育厅.陕西教育年鉴[Z].2010.