浅析农民工社会保障问题

朱晓帆



浅析农民工社会保障问题

朱晓帆

（漳州职业技术学院 经济管理系，福建 漳州 363000）

随着我国工业化、城市化和现代化的快速发展，大批农村剩余劳动力进城务工经商，他们在我国经济建设方面发挥着无可替代的作用。但是由于一系列的壁垒，使农民工在社会保障方面往往承受着各种不同的不公正待遇。从有利于城市化、现代化进程的角度，在分析其特殊性和可行性的基础上提出建立健全的农民工社会保障制度，以期加快推进我国城市化的进程，维护社会的和谐稳定和更好地解决“三农”问题。

农民工；社会保障制度；社会保障

据国家统计局报告，截止2011年底我国的农民工人口已经超过2.5亿，比2010年增长4.4%，他们成为建设城市、创造财富、建设小康社会不可缺少的主力军。然而由于历史与现实条件的限制，在农民实现工人化的过程中还存在着一系列社会保障缺陷的问题。只有通过政府的努力、社会的关注以及农民工自身素质的提高，他们才能够在将来为我国现代化的建设做出更大的贡献。

一、建立健全农民工社会保障制度的必要性

（一）城市化进程的客观需求

随着我国城市化进一步的发展，农村剩余劳动力不断地由农村涌向城市形成农民工这一特殊的社会群体，他们为城市化进程做出的贡献是不可低估的。农民工是城市市政建设不可缺少的重要劳动队伍，是城市第三产业的重要力量，在一定程度上也实现了区域间生产要素的优化配置。另一方面，农民工也是我国搭建沟通城乡的桥梁，是实现以市场机制反哺农业、支持农村的重要力量。因此 ,更好地建立适合农民工的社会保障制度 ,进一步保障农民工的基本权益,有利于农民工成为城市化发展的基础力量,有利于加强城市化的建设,有利于加快城市化的进程。

（二）保障城市安定秩序和防止犯罪的需要

缺乏社会保障容易导致农民工违规越轨行为。中国农民工调查监测报告显示，截止2011年底，分性别看，男性农民工占65.9%；分年龄段看，农民工以青壮年为主，16-20岁占6.3%，21-30岁占32.7%，31-40岁占22.7%，41-50岁占24.0%，50岁以上的农民工占14.3%。由数据可见，农民工主要是由男性中青年组成的，他们具有较高的活力。如果因为没有得到适合的社会保障庇护而失去经济生活来源，身陷绝境，他们对社会稳定造成的威胁因素是不容忽略的。据教育部调查，我国青少年犯罪率为2％左右，占整个刑事犯罪的百分之四十以上，而在青少年犯罪中，农民工、无业人员占83.68％。这一切都使我们认识到，更好地建立适合农民工的社会保障制度是保障城市安定秩序和防止犯罪的需要。

（三）解决“三农问题”的根本需要

从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有的农村土地难以为所有的农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。据相关统计，占全国总人口80％的农民长期依附在土地上，农村剩余劳动力数以亿计，且农户经营规模狭小，全国户均耕地仅为7.1亩，据专家测算，只有农村人口降到全国总人口的25％以下，我国农村农业才能实现规模化、集约化以及专业化经营。更好地建立适合农民工的社会保障制度，促使他们率先完成从传统土地保障制度到现代社会保障制度的过渡，这为解决“三农问题”创造了更宽松的环境。

二、农民工的社会保障现状

（一）城镇社会保障体系覆盖农民工程度较低

在这一超过2.5亿的庞大人群中，据人力资源和社会保障部的调查，截止2011年底已经参加工伤保险的农民工仅占总数的26.2％；参加城镇职工基本医疗保险的仅占14.38％；另外，参加城镇职工基本养老保险的仅有15.8％，而用人单位为农民工购买失业保险的只有9.6％。

（二）农民工社会保障权益不受重视

尽管我国从2004年1月1日起，在全国范围内开始正式实施由国务院颁布的《工伤保险条例》，但到现在为止，很明显用人单位为农民工进行参保的比例较低，绝大部分农民工没有享受到工伤保险的合法权益。并且据现行规定，农民工工作变动时可以退保，但只退个人交费部分，企业给农民工交的保费不退，留在城市。这种做法不仅直接损害了农民工的社会保障权益，而且手续繁杂，一些地方甚至错误地将农民工强制性社会保险变成了城市社保基金的“提款机”。

（三）农民工基本处于城镇和土地社会保障之间的真空地带

据调查数据显示农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展做出贡献，但在失业、意外伤害导致生活陷入困境时却基本享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助。同时由于农业的生产周期较长，农民工失业后即使回乡，土地也一时无法保障他们的生活，而事实上，他们多数是剩余劳动力，是在土地已经不能保障其基本生活的情况下不得不外出打工的，因此当他们陷入困境时选择回家乡的人仅占14.6％，由此可见土地保障对他们来说也并非良策，他们大多依靠的是自己和亲戚朋友的帮忙救助，占了总数的79.2％。

（四）农民工退保率高

2010年1月1日之前，农民工按照社会保险缴费的规定可以自愿地选择参加或退出保险，并且选择退保后，可以一次性取出自己个人账户里的累积额。据相关数据统计，全国农民工退保率居然占总数的40％左右，而有些像广东省这样的农民工高度聚集地区退保率甚至高达 95％以上，比如深圳市的宝安区沙井社保站一度出现一天最高600 多名农民工焦急排队退保的尴尬场面。即使2010年1月1日开始社保可以全国转移，规定农民工不可以进行退保，但是这一规定引起大部分农民工的不满，纷纷向当地社保局申请咨询退保事宜。在农民工总体参保率本来就十分低的情况下，退保率却居高不下。农民工参加社会保险的最大受益人实际上应该是自己本人，但是受益者本人居然拒绝社会保险给予的保障，他们不仅仅缺乏参保的热情，甚至还积极主动提出退保，这种现象值得我们对社会保险制度本身存在的问题进行深思。

三、农民工社会保障问题的根源

（一）二元户籍制度下中国社会保障制度的结构性失衡

二元户籍制度把人口按照职业划分为农业户和非农业户，严格限制农村人口向城镇移动。由于二元户籍制度中的城市户口又与相关的社会福利保障制度联系在一起，使其变成了社会资源在农民和城市居民间的分配工具，导致农民工受到二元户籍制度等行政壁垒的阻碍无法融入城市原有的就业结构中，不得已成为几乎生存于体制之外、漂泊动荡不定的流动人口。这有碍于维护流动人口的合法权益，也有碍于城市化发展以及社会秩序稳定的维持。

（二）人们对农民工土地保障的错误意识

有些人认为，农民工是仅仅从事工人职业的拥有土地的农民，他们本来就不属于城市，如果他们在城里感觉无法继续生活或者厌烦了城市生活，还可以选择回农村，回到属于他们自己的地方，他们的保障应该是源于土地而不是城市社会保障体系。事实上，农民工已经渐渐从“农民”这种职业中分化出来，“农民”并不应该是一种不变的身份烙印，农民工已逐渐成为非农职业的工作者，当然他们与农村的生活也渐渐地产生了隔阂，绝大部分的年轻农民工是非常不愿意回到自己原来所处的农村中。同时，随着我国农村人口数量的不断增加，农村土地的社会保障功能也在逐渐削弱。

（三）农民工社会保障制度实际不具备转移性

虽然我国社会保障制度规定显示社会保障关系是具有可转移性的，但是实际操作起来还是具有一定难度，因为目前我国每个地区的社会保障标准大都不同，地区间缺乏较好的统一性，基本上是省级统一，县市级统筹，在我国社会保障制度被分割在 2000 多个统筹单位内运行，每个统筹单位的政策大都不统一，这样社会保障要实现互联互通比人存在困难。而我国农民工最大的特性就是具有较强的流动性，他们的工作地点大多不固定，今天在北京很有可能明天就在上海。很明显，我国这种在实际操作上不具有可转移性的社会保障制度基本上很难能够满足农民工因频繁流动而对转移接续社会保障关系的高度需要。

（四）农民工对国家、政府及社会的信任危机

据相关资料显示许多农民工即使已参保了，但是当发生工伤事故时，依然得不到及时的治疗和经济赔偿，处处遇到难题。若发生工伤事故，从医疗单位、劳动部门的认证到发生争议的仲裁都需要专门知识，农民工所知甚少，处于弱势，而且投诉索赔往往需要一两年、三四年时间，常常耗尽财力物力还是难以得到合理赔付。这导致近半数的农民工对用人单位和自身参保持无所谓的态度，他们更担心的是交了钱却得不到所谓的“保障”。

（五）启动和维持农民工社会保障制度资金的有限性

当前，我国的社会保障基金运行模式正由传统的现收现付模式逐渐向新兴的统账结合模式实现转变，在这个过程中，由于历史旧账需要得到偿付以至于社会保障基金来源不充分。而从企业的角度来看，大量需要农民工的企业大部分都处于产品产业链的初端，其产品所含技术量较低，主要依靠像农民工这样的廉价劳动力来降低生产成本赚取利润，这样企业自然不愿自觉增加社会保障支出；据国家统计局数据显示，截止2011年农民工平均月收入1000元以下的有10.67％，1000-1300元的有37.66％，1300-2000元的有41.61％，2000以上的有10％，从农民工的角度来看，他们除了文化水平所致的参保意识差以外，还有一个很重要的因素就是其收入低而不稳定，据调查数据显示农民工每月寄回家的支出占其收入约51.49%，剩余的48.51%收入主要用于食品以及住宿费用，以至于他们认为根本就没有多少剩余的闲暇资金可以用于与他们利益密切相关的社会保险上。

四、建立健全农民工社会保障制度的具体设想

（一）建立分类分层的农民工社会保障制度

我国农民工数量庞大 ,流动性极强的特点导致难以一时进行有效的统一管理。我们应该根据农民工的实际情况建立分层次的农民工社会保障制度。对农民工进行分类,可将其分成三大类:

1.第一类为长期在一城市工作、生活, 他们具有相对固定的职业、收入及住所，并打算在这一城市长期定居的农民工。一方面他们拥有较稳定的收入及一定的积蓄，温饱之余更关注自己的“保障问题”；另一方面，由于他们和雇主已建立了良好长久的雇佣关系，并具备了一定的技能及熟练性，所以一般来说雇主较愿意为他们偿付一定的保费。因此，可以考虑把他们归属于当地城市的社会保障体系。

2.第二类为长期在城市务工，但不具有相对固定职业、收入及住所，并暂无打算在当前工作城市长期定居的农民工。那么可以根据他们在某一城市居住的年限来划分，如在某一城市居住满一定的年限后即把他们归属于当地城市的社会保障体系，在这之前则不能享受当地全部城市社会保障，单独建立一套适合他们自己的社会保险制度将会更加妥当。

3.第三类为短期在城市务工，只是在农闲时期外出打临时工，农忙时还得回去务农的农民工。由于他们大部分的生活状态仍属于农村机制，农村的社会保障制度对他们还相对适用，应该把他们归属于户籍所在的农村社会保障体系中，与此同时，应逐步完善农村社会保障体系，最终使其与城市社会保障体系接轨。

（二）优先且重点解决农民工最迫切需要的保障项目

在建立和完善适合农民工的社会保障体系时，应“抓重点”，应按照农民工最迫切需要的工伤保险—基本医疗保险—养老保险这样的顺序逐步建立和完善相应的保障体系。

1.工伤保险

目前，对于农民工而言最迫切需要得到解决的应该是工伤保险制度。层出不穷的农民工工伤事故，数不清的农民工劳资纠纷，这些都决定了我们应当优先且重点建立完善农民工的工伤保障制度，应当把其作为农民工最基本的社会保障项目。应强制推行所有用人单位都要按我国2004年1月1日颁布的《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别，尤其保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保，同时加大监管力度。

2.基本医疗保险

虽然数据显示我国农民工主要是由男性中青年组成的，他们大多身体素质较好，但是他们为了扛起养家的重任，背井离乡来到城市以较低的收入干着最苦最累的工作，生活条件较差，工作强度较大，所以应尽快建立和完善农民工的基本医疗保障制度，使其病有所医，这样才能够更好地维持劳动力的再生产。在这一过程中应当与全国医疗卫生体系改革相结合，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，可以建立健康检查，费率一般控制在2％，农民工本人可不缴费。这样使参保农民工可以享受三年一次的基本身体健康检查，有利于疾病预防，便于早发现，早治疗，降低医疗成本，同时应尽快建立农民工的住院医疗和大额医疗互助制度。

3.养老保险

为了鼓励农民工长期保留养老保险关系，可对其进行分类指导原则，给农民工以多种选择。农民工可以根据自己的意愿来选择参保和缴费的档次，并且在其参保项目具有可自由选择接续及转移性。如果本人想要终止保险关系，可以向相关部门提出申请，申请通过后可一次性支取保险帐户中本人缴费的本息。如果据本人意愿想要再次参保时，可以重新计算参保缴费年限。在保险待遇方面，农民工除了在达到国家法定退休年龄时可领取相应养老金，及保险帐户中个人缴费的本息具有可继承性以外，同时应规定农民工如果能够累计缴费年限满15年，当他们达到国家法定退休年龄时，就可领取与城市职工一样的基本养老保险金。这样不仅方便了农民工转为城市居民后养老保险关系的接续，而且促使他们积累一笔养老金减轻国家和社会的负担，农民工以青壮年为多数，这样又可补充支援我国并不充裕的养老保险基金。

（三）建立相对应的社会救助制度

农民工背井离乡，远离亲人和朋友，据调查显示他们大多缺乏安全感、归属感，当其遇到困难时非常容易陷入绝境，在逐步建立完善适合农民工社会保障制度的同时，更应尽快建立相对应的社会救助制度。

1.建立相关对陷入绝境农民工的救助机制。对于遭遇意外、暂时生活陷入困境的农民工应建立应急救助基金，由当地民政部门给予临时性的应急援助。或者建立相关公益劳动组织，让这些暂时失业、急需工作及自愿申请的农民工加入到组织中来，并给予当地标准的最低生活所需工资或事物、生活用品，当然如果农民工找到能够获得更好待遇的工作可以随时申请结束其在组织的工作。公益劳动组织应当由政府建立并给予所需的财政支持，该组织人员主要从事清理城市环境卫生、维持交通秩序以及公益服务等工作。

2.建立相应的法律援助制度，加强维护农民工应有的合法权益。由于我国法规存在的不健全性、监管执行力度较弱、农民工自身法律意识淡薄以及无法支付运用法律手段进行诉讼的成本等原因，以至于农民工应有的合法权益屡屡被侵犯，因此建立针对农民工的相应法律援助制度刻不容缓，其中应包括开设由志愿申请加入的律师团队进行的义务法律援助热线，这样才能够及时为农民工提供其所需的法律咨询等，使他们接近法律，实现其利益保障的重要保证，同时也有利于增强他们的法律意识，规范自身的行为，消除社会的不安全隐患。

伴随着我国二元社会经济结构的解体，城市化和工业化的实现，城乡差距、工农差距将会逐步缓解以至最终消失，农民工问题将不复存在。而这一切的前提是必须建立适合农民工的社会保障制度，社会制度必须与经济发展相适应，在社会主义市场经济条件下，需要有配套的社会保障体系来为其服务，否则必将阻碍经济的发展甚至使其逆转。与此同时，我们也必须看到由于农民工“非农非城”的身份特殊性，以至于建立适合农民工的社会保障制度必将是一个极为艰巨和较为漫长的过程。在这一过程中需要众多学者在学术上积极地讨论和呼吁以便提供多种解决问题的方案，但是更需要政府和社会各界人士的关注和支持。

[1] 孙琼.由农民工问题看我国的社会保障制度[J].经济与法,2011(4):280-281.

[2] 任丽新.农民工社会保障:现状、困境与影响因素分析[J].社会科学,2009(7):79-85.

[3] 张体魄.就业歧视与农民工社会保障[J].农村经济,2010(9):67-70.

[4] 李慧.对农民工社会保险问题的几点思考[J].中国证券期货,2011(4):164.

[5] 黄建萍.我国农民工社会保障问题探析[J].福建农业科学,2012(2):71-72.

Analysis on the Social Security Problems of Farmer Workers

ZHU Xiao-fan

（Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou ,Fujian,363000,China）

With the rapid development of China's industrialization, urbanizationand modernization, a large number of ruralsurplus labor work or do business in the city. They play an irreplaceable role in China's economic construction. But farmer workers are often exposed to a variety of unjust social security benefits because of series of barriers. This article suggests how we could establish a sound social security system for farmer workers from the perspective of the favor of urbanization and modernization process, and analysis of its particularity and feasibility. Expect to be able to speed up the process of promoting China's urbanization, maintaining social stability and solving the problem of "three rural".

Farmer workers; Social security system; Social security

2012－11－20

朱晓帆（1984—），女，福建厦门人，助教，在读硕士，研究方向：财政金融。

C913.7

A

1673-1417（2012）04-0074-05

（责任编辑：季平）