影响区域职业教育政策的经济与政治因素

董仁忠

影响区域职业教育政策的经济与政治因素

董仁忠

区域职业教育政策是特定环境的产物，深受经济因素、政府制度、社会结构、国际环境以及文化传统等外在环境因素的影响。以经济因素为例，经济发展的区域差异与地方政府财力要求实行分类管理的区域职业教育政策对职业教育的投入力度，影响区域职业教育政策扶持区域职业教育发展的力度；行业企业的发展水平与职业教育责任意识关系到区域职业教育政策的实效性。以政府制度为例，职业教育利益相关者之间的协调与监督机制是影响区域职业教育政策的机制因素；中央与地方的关系以及地方政府的职能定位是影响区域职业教育政策的体制因素；区域政策管理机构与职业教育政策管理机构是影响区域职业教育政策的组织因素。

区域职业教育政策；经济因素；政府制度

当前，职业教育区域发展呈现严重不均衡，欠发达地区职业教育发展极为薄弱。这不仅无助于教育公平，而且对职业教育整体水平的提升构成重大挑战。制定、实施区域职业教育政策则是缩小区域间职业教育发展差距、促进区域职业教育均衡发展的重要举措。

所谓区域职业教育政策是指由公权力机关(指各级党委、人大和政府行政机关)制定的，旨在解决区域职业教育问题、推动区域职业教育发展的一系列政策。它是职业教育政策体系不可或缺的重要组成部分，既包括中央层面的区域职业教育政策，又包括地方层面的区域职业教育政策，比如“中等职业教育资源整合与东西合作推进计划”（教育部），“宁波市职业教育校企合作促进条例”，“天津市人民政府、教育部关于共建国家职业教育改革试验区的意见”。可以把区域职业教育政策的总体目标概括为提高效率和追求公平。提高职业教育效率，就是以提高职业教育效率为导向，通过在各个地区之间配置职业教育资源，促进区域职业教育发展；追求职业教育公平，就是通过经济或行政手段尽量减少区域之间的职业教育发展差距，实现区域之间职业教育的相对均衡发展。

公共政策与其环境之间相互影响、相互作用。公共政策是环境的产物，政策环境决定和制约政策系统，并起主导作用；政策系统反过来有助于改善和塑造政策环境，具有反作用。本研究中，主要探讨经济因素、政府制度对区域职业教育政策系统的影响，并提出营造良好经济和政治环境的设想。

一、经济因素与区域职业教育政策

职业教育是与经济结合最为紧密的一种教育类型。区域职业教育政策同样深受经济环境的影响。从某种程度上说，区域职业教育政策是特定经济环境的产物；满足区域经济发展对技能型人才需求的程度是衡量区域职业教育政策成功与否的重要标准。其中，经济发展的区域差异与地方政府财力对职业教育的投入力度，行业企业的发展水平与职业教育责任意识，是影响区域职业教育政策的重要经济因素。

（一）经济发展的区域差异与地方政府财力要求实行分类管理的区域职业教育政策

区域与特定的地理空间范围相联系，区域意味着差异的存在。区域经济的发展由于区位、资源、制度等因素的影响而层次性比较明显，又因贫困、萧条、膨胀等问题的存在，构成当今中国经济在空间层面的显著特点。[1]由于经济发展的区域差异，导致包括职业教育在内的社会其他方面发展的区域差异，并要求实行不同的区域政策。根据不同区域的特点，当前国家按照西部，东北地区等老工业基地，中部，东部，革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区五大区域进行划分，并实施不同的区域政策。[2]在区域经济发展与区域职业教育政策关系上，经济发展的区域差异与地方政府财力是影响区域职业教育政策的重要因素，要求实行分类管理的区域职业教育政策。中央层面的区域职业教育政策要重点加大对中西部和东北地区职业教育的援助力度，并且要按照“同等优先”原则，优先扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区职业教育的发展；中央对经济实力和地方政府财力较强的东部地区以实施带有发展规划指导性质的鼓励性区域职业教育政策为主，鼓励东部地区省级政府制定、实施区域职业教育政策，所需资金主要依靠省级政府解决。

（二）对职业教育的投入力度影响区域职业教育政策扶持区域职业教育发展的力度

充足的职业教育投入是实施区域职业教育政策的重要保证。对职业教育的投入力度影响甚至决定区域职业教育政策对区域职业教育发展的扶持力度。然而，一直以来，国家不仅对教育投入的总量过低，而且对职业教育存在偏见和歧视。这是实行区域职业教育政策的动机弱化、区域职业教育政策不力的重要原因。据统计，2010年，全国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例为3.66%（2009年为3.59%）[3]，还未达到20世纪80年代发展中国家平均水平。以中职为例，根据《中国教育经费统计年鉴2010》[4]①和《中国教育统计年鉴2009》[5]②统计，2009年，普通高中(学历教育)生均国家财政性教育经费约计4557元，而中等职业学校（普通中专、职业高中和技工学校，指学历教育）生均国家财政性教育经费只有约计3761元。由此可见，中等职业学校生均国家财政性教育经费远比普通高中低。这使得各级政府没有足够的财力实行区域职业教育政策，扶持区域职业教育发展。考虑到职业教育是一种高成本教育，而且职业院校的办学基础普遍很差，只有加大对职业教育的投入力度，才有可能通过制定区域职业教育政策而加大对区域职业教育发展的支持力度。国务院总理温家宝在2012年的《政府工作报告》中指出，中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。如果各级政府以此为契机，加大对职业教育的投入，这将是制定、实施区域职业教育政策的重要契机。

（三）行业企业的发展水平与职业教育责任意识关系到区域职业教育政策的实效性

行业是指按照生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济活动类别。作为一种盈利性的经济组织，企业从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算、依法设立；行业协会则是指代表本行业全体企业共同利益的社会中介组织，是联系政府与企业的桥梁和纽带，向政府传达企业的共同要求，同时，协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。行业企业与职业教育存在天然的联系，是影响区域职业教育政策不可或缺的经济因素。行业企业的发展水平与职业教育责任意识关系到区域职业教育政策的实效性。职业教育的根本价值体现在于培养满足行业企业需求的技能型人才，而行业企业最了解劳动力市场需求和技能型人才成长规律。因此，在行业企业与区域职业教育政策关系上，只有行业企业的发展水平较高，职业教育责任意识才较强，只有行业企业真正成为区域职业教育政策主体，才能提高区域职业教育政策方案的可行性，才能更好地达成区域职业教育政策目标。而在现实中，行业企业发展的水平总体不高，行业企业的职业教育责任意识普遍不强，尤其在中西部欠发达地区。这已成为制约区域职业教育政策的障碍。为提高区域职业教育政策方案的实效性，就要求建立和完善行业企业参与区域职业教育政策过程的机制，吸纳一大批先进的、职业教育责任意识强的行业企业参与到区域职业教育政策活动之中。

经济因素对区域职业教育政策的影响并不限于如上三个方面，而是多种经济因素综合作用的结果。其他如经济总量、产业结构、经济体制、财税体制、政府财政收支状况、家庭收入等，同样是影响区域职业教育政策的重要经济因素。不仅如此，这种影响还体现在区域职业教育政策的决策、制定、实施和监督和评价等各个环节中。

二、政府制度与区域职业教育政策

区域职业教育政策是一项旨在协调职业教育公共利益的政治决策，是一系列程序化的政治行为。政府制度是指由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导机制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形式。政府制度直接影响到区域职业教育政策。其中，职业教育利益相关者之间的协调与监督机制，中央与地方的关系和地方政府职能定位，区域政策管理机构与职业教育政策管理机构，依法行政(治教)的政府行政环境，尤其与区域职业教育政策紧密相关。在某种程度上说，区域职业教育政策系统是政府系统的重要组成。

（一）职业教育利益相关者之间的协调与监督机制是影响区域职业教育政策的机制因素

在区域职业教育政策问题上，职业教育利益相关者之间存在着各种利益冲突，集中表现在中央与地方之间、地方与地方之间以及政府与企业之间。而区域职业教育政策则是多方利益博弈的结果。因此，职业教育利益相关者之间的协调与监督机制是影响区域职业教育政策的机制因素；职业教育利益相关者之间的协调与监督机制完善与否直接决定着区域职业教育政策目标的达成度。然而长期以来，由于未能形成完善的职业教育利益相关者之间的协调与监督机制，各个利益相关者在利益表达上的话语权不平等，往往是由中央政府强势主导区域职业教育政策，发达地区地方政府具有争取区域职业教育政策资源的先天优势，而欠发达地区地方政府和相关的行业企业却无法充分、公平地表达其利益诉求。同时，地方政府和行业企业在区域职业教育政策问题上未被赋予监督制约的权限。这是长期以来区域职业教育政策绩效不彰的重要原因。因此，为真正达成区域职业教育政策的目标，就要建立和完善职业教育利益相关者之间的协调与监督机制，搭建中央与地方之间、地方与地方之间以及政府与企业之间平等对话的平台，真正确立起地方政府和相关行业企业的利益主体地位，使得各个利益相关者得以合理、平等地表达各自的利益诉求，同时，完善相关法律法规，形成各个利益相关者之间有效监督的机制。

（二）中央与地方的关系以及地方政府的职能定位是影响区域职业教育政策的体制因素

区域职业教育发展离不开中央政府和地方政府的管理与合作。不管是中央政府还是地方政府，在区域职业教育政策过程中的作用都不可或缺。其中，中央与地方的关系和地方政府的职能定位与区域职业教育政策直接相关，它是影响区域职业教育政策的体制因素。长期以来，中央政府对地方政府的强势主导，经济建设为中心的政府职能导向，地方政府的职业教育事权与财权不匹配，一直是推行区域职业教育政策不力的体制障碍。在高度集权的计划经济体制时期，中央政府强势主导地方政府，地方政府的绝大多数发展资源由中央政府提供或配给，地方政府职能则完全体现或反映中央政府的意愿。改革开放以来，由于受到经济发展水平的制约，地方政府长期偏重推动经济发展，视推动经济发展为其重要职责，经济增长成为考核地方领导干部的主要绩效指标，从而忽略包括职业教育在内的公共产品供给。正因为如此，在区域发展问题上，各级政府高度重视区域经济发展，而相对忽略区域职业教育发展，区域职业教育政策不受重视。不仅如此，在职业教育事权与财权问题上，地方政府的职业教育事权与职业教育财权并不匹配。这同样成为制约区域职业教育政策的重要体制因素。根据相关法律规定，从事权的角度看，发展高等职业教育的责任主要在省、市两级政府，发展中等职业教育的责任主要在市、县两级政府；从财权的角度看，权力主要集中在中央和省级政府，中央和省级政府主要通过财政转移支付的方式支持地方中等职业教育发展。然而，自从实行分税制改革以来，由于中央财政占全国财政收入的比例大幅增加，地方财政相对紧张，地方政府无力支撑包括职业教育在内的公共产品供给，尤其在欠发达地区。如上都是长期以来制约区域职业教育政策的体制因素。而伴随着经济持续的高速增长，物质基础的很大改善，政府职能正在从全能型向服务型转变，因此，推行区域职业教育政策的体制条件日趋成熟。促进区域职业教育发展，推行区域职业教育政策，要求不仅要理顺中央与地方的关系，尽快实现政府职能从全能型向服务型转变，而且要赋予地方政府更多的财权，并加大中央财政对区域尤其是欠发达地区职业教育发展的转移支付力度。

（三）区域政策管理机构与职业教育政策管理机构是影响区域职业教育政策的组织因素

中央高度重视区域经济发展问题，并为此专门设置国务院扶贫办、国务院西部办、国家民委经济发展司、国家发改委西部开发司等机构。这正是区域经济政策卓有成效的重要原因。同样的道理，在区域职业教育政策问题上，是否有专门的机构和人员负责区域职业教育政策工作体现中央对推动区域职业教育发展的重视程度，区域政策管理机构与职业教育政策管理机构是影响区域职业教育政策的组织因素，是区域职业教育政策功能有效发挥的组织保证。然而，总体来说，中央对职业教育、区域职业教育发展重视不够，不仅缺乏专门的职业教育政策管理机构，而且已有的区域职业教育政策存在程序不合理、设计不科学、效果不明显等突出问题。国家现有的区域政策管理机构主要承载区域经济政策管理职能，还未能充分地顾及包括职业教育在内的社会发展领域；没有专门的职业教育政策管理机构，承担区域职业教育政策管理职能的主要是职业教育与成人教育司。考虑到区域职业教育政策在推动区域职业教育与经济社会发展中的高度重要性，可以考虑依托教育部职业教育与成人教育司，成立一个直属于教育部领导、跨部门（比如国务院扶贫办、国务院西部办等）的区域职业教育发展领导小组办公室，同时，吸纳地方政府、职业教育专家、行业企业等参与，专责区域职业教育政策管理等事务。

不仅如此，作为政府制度的重要构成，依法行政与依法治教是影响区域职业教育的法治因素，是实行区域职业教育政策的法治保证，有助于克服主观随意性，规范政府与其他相关者的行为。尽管《中华人民共和国职业教育法》明确提出“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”[6]，但是这一规定过于抽象，既不全面，也不具体，更没有区域职业教育政策主体行为的规定。伴随着社会主义市场经济体制的日益完善，市场机制同样深刻影响到经济社会发展的各个领域，包括区域职业教育发展，而市场经济是法治经济，要求通过立法为包括区域职业教育发展在内的经济社会发展营造依法行政的政府行政环境。

就总体而言，区域职业教育均衡发展问题还未能引起党中央和国务院的高度关注，区域职业教育政策仍处于低层次发展阶段。在这一阶段，经济因素和政府制度是影响区域职业教育政策极为重要的环境因素，但是从长远角度看，制定、实施区域职业教育政策还需要综合考察社会结构、国际环境、文化传统等其他因素的影响，这是增强区域职业教育政策科学性、提高区域职业教育政策实效性的基本条件。以社会结构为例，社会结构呈现明显的区域差异特点，尤其人口结构、就业结构、阶层结构和城乡结构等[7]，是影响区域职业教育政策的不可或缺因素，也是制定区域职业教育政策的重要依据。实行区域职业教育政策，推动区域职业教育发展，既是发展区域经济的现实需要，又是调整社会关系的重要举措，亟需我们进一步的研究和关注。注释：

①据统计，2009年普通高中国家财政性教育经费为11093407万元，中等职业学校(普通中专、职业高中和技工学校)国家财政性教育经费为7651350.6万元。

②据统计，2009年普通高中学历教育在校生数量为2434.2783万人，中等职业学校(普通中专、职业高中和技工学校)学历教育在校生数量为2034.1721万人。

[1]汪碧瀛.当代中国区域经济政策研究[M].西安:西北工业大学出版社,2008:1.

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/14164290. html,2011-03-17.

[3]袁贵仁.关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》工作情况的报告[EB/OL].http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/ 201112/128730.html,2011-12-28.

[4]教育部财务司.国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴2010[M].北京:中国统计出版社，2011:4.

[5]教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2009[M].北京:人民教育出版社，2010:3.

[6]中华人民共和国职业教育法[EB/OL].http://www.gov. cn/banshi/2005-05/25/content_928.htm,2005-05-25.

[7]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京:社会科学文献出版社，2010:11.

Abstract:Development and implement of the regional vocational education policy is an important measure to narrowthe gap between vocational education developments in different region and to promote the balanced development of regional vocational education. Regional vocational education policy is the specific product of a particular environment, influenced by external environmental factors such as economic factors, government system, social structure, international environment and cultural tradition and so on. Take the economic factors as an example, regional differences of economic development and local government finances require the implement of the classified management of regional vocational education policy; the investment in vocational education affects the way the regional vocational education policy supports the regional development of vocational education; the level of development of industries and enterprises and sense of responsibility of vocational education relate to the effectiveness of vocational education policy. Take the government system for example; the mechanism of coordination and supervision between the stakeholders of vocational education is the mechanism factors of regional vocational education policy; the relationship between central and local governments and the orientation of governmental function are institutional factors of regional vocational education policy; regional policy management agencies and vocational education policymanagement agencies are the organizational factors of the regional vocational education policy.

Keywords:regional vocational education policy; economic factors; systemof governmentvernment

[责任编辑 曹稳]

Analysis on Economic Factors and System of Government about theRegional Vocational Education Policy

DongRen-zhong

教育部人文社会科学研究规划基金一般项目“现代高职院校制度研究——基于高职院校与政府、社会关系的重构”（项目编号：10YJA880026）；江苏省哲学社会科学基金重点课题“建设现代高职院校制度研究”（项目编号：11JYA001）

董仁忠，男，苗族，江苏省职业技术教育科学研究中心副研究员，博士，主要研究方向为职业教育政策与管理，高职院校制度。

G710

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1674－7747（2012）19－0001-05