我国新闻业信用制度规范体系的内容及其建设*

文/邹迎九

新闻媒介是各类公共信息的主要提供者和传播者，是受众赖以获取各种信息的重要途径。受众消费和使用新闻媒介的基本动机是媒介的信用，即“媒介机构必须对社会和公众承担和履行一定的责任和义务；媒介的新闻报道和信息传播应该符合真实性、正确性、客观性、公正性等专业标准；媒介必须在现存法律和制度的范围内进行自我约束”。[1]也就是说，新闻媒介及其从业人员必须要有职业良知、有社会责任、有职业操守，必须要讲信用、守信用，才能够赢得公众的信任，才能实现自身的传播价值。制定、完善和实施严格的信用制度规范，将有利于遏止当前部分新闻媒介及新闻从业人员信用缺失行为的发生，促进我国新闻业健康发展。

一、我国新闻业信用规范体系的内涵

新闻信用体系通过把与新闻信用建设有关的各种力量有机整合起来，通过鼓励守信行为，制约和惩罚失信行为，使新闻媒介和新闻从业人员自觉自愿地从失信向守信转变，改变其行为的价值取向，以共同提升新闻业信用水平，从而促进新闻业的正常运行和健康发展。道德和制度规范体系是新闻业信用体系的重要组成部分，其主要是对新闻媒介和新闻从业人员的信用行为做出相应的规定，明确哪些行为合范，哪些行为失范，并通过实施一定的惩罚机制，以督促或限制其具体的信用行为。

1.新闻业道德规范体系

信用是道德的信用。信用问题首先表现为道德问题，信用关系的维系需要依靠道德力量。道德信用规范是“一套非正式的、不具强制力的、用于调节主体之间信用关系的习俗、约定或行为准则，并对信用主体行为的权益、责任、义务等做出规定，引导主体在进行交往或交易时应当‘以诚相待，信守诺言，履行诺言’”。[2]根据职业伦理学者贝里斯（Michael D.Bayles）的研究，我们可以将新闻业道德规范体系看成是由规定品德的准则（Standards）、表示责任的原则（Principles）和规定职责的规则（Rules）[3]三个递进的层次构成的。其中，准则是新闻从业人员的品德特征，原则是总体的责任，而规则是具体的职责。道德规范体系的建立，有利于塑造新闻从业人员诚实守信、信誉为本的崭新人格，对于整个新闻业的和谐运行和健康发展是至关重要的。

2.新闻业信用制度规范体系

信用根植于一定的制度土壤之中，是一定制度的产物。信用是由制度规范出来的，信用的高低与制度的发育和完善程度有密切的关系。邓小平说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]美国著名学者、新制度经济学的开创者之一道格拉斯·诺斯认为，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[5]所谓新闻业信用制度规范体系，就是指在新闻传播相关法规体系的框架下，带有一定行政性的、可供具体操作的规范制度。新闻业通过建立并执行完善的信用制度规范体系，可以有效地指导新闻媒介及其从业人员按照既定的程序、方法、标准行事，使其有章可循，以保证新闻传播活动规范运作。同时，能有效地约束和协调新闻媒介及其从业人员的职业行为，惩戒失信行为，鼓励积极守信行为，使新闻业更讲信用。

二、我国新闻业信用制度规范体系的内容

作为工具性制度的我国新闻业信用制度规范体系主要由联合征信制度、信用评估制度、信用监管制度和违信惩罚制度构成。

1.联合征信制度

联合征信制度是指通过制定有关规则，由第三方独立征信机构将分散于社会各个方面的有关新闻媒介和新闻从业人员的信用和信誉信息汇集起来，进行加工和储存，建立相对完善的新闻从业人员个人信用和新闻媒介组织信用档案数据库，形成区域性、行业性，甚至是全国性的资信登记咨询系统，为社会有关需求者提供相关的信用信息服务。联合征信制度的建立，是防止新闻业信用缺失现象发生、促进新闻业健康发展的基础，构成了新闻业信用体系建设的基石。

根据我国现行的新闻出版和广告管理体制，新闻媒介与新闻从业人员的信用和信誉信息分散于新闻出版行政部门、广播电视行政部门、党的宣传部门、信息产业部门、新闻行业组织或机构、工商行政管理部门等多种部门或组织。通过联合征信，可以将这些分散的信用及信誉信息收集起来，再进行加工和储存，建立涵盖新闻媒介及其从业人员的新闻业信用档案数据库，从而形成一个信用信息共享平台。这样一来，既能够增强新闻媒介及其从业人员信用信息的透明度，有利于实现信用信息共享，有利于建立信用的记录、监督和约束机制，也有助于为新闻媒介和管理部门信用管理决策提供有价值的信息和评估支持，提高监管效率,并起到一种无形的导向作用。

2.信用评估制度

新闻业信用评估，是指通过制定统一的信用评价标准、方法、模型和等级，运用定量分析和定性分析相结合的方法，对新闻媒介或其从业人员的信用行为进行客观、科学、公正的分析研究之后，就其信用水准进行等级评价并做出结论，用特定的等级符号标定其信用等级，以作为其参与新闻传播活动的资格和条件，并成为社会与受众决定与之开展交往的重要依据。

信用评估可以昭示受评新闻媒介和新闻从业人员在新闻业界及社会的资信地位。资信级别的高低不同，将直接反映并影响新闻媒介、新闻从业人员在社会上的形象、生存与发展的机会，是新闻媒介、新闻从业人员在新闻传播活动中的身份证。同时，借助信用评估，对于弘扬新闻业诚信之风，褒扬先进、揭示落后，惩戒新闻失信行为，净化新闻传播环境，形成和光大诚信风气，也都具有十分有效的作用。正因如此，新闻业信用评估必须坚持客观性、公正性、独立性和咨询性原则，要按照国家有关管理规范的要求，结合信用评级的行业惯例，制定严谨有效的评级业务质量控制制度，如评级报告质量控制制度、实地调查制度等，确保出具的信用评级报告和信用等级符合真实性、一致性、独立性、客观性和审慎性等要求，保证有关资信信息的权威性与公正性。

3.信用监管制度

新闻信用监管是指新闻信用监管机构依据相关法规，对新闻媒介及其从业人员的行为和信用关系运行进行监督、规范、控制和调节等一系列活动的总称。我国当前新闻信用监督管理主要包括新闻业主管机关的行政监督、新闻及相关行业协会和组织的行业监督、新闻评议会等的社会监督。我国新闻业的行政监管目前呈现出多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的监督管理特点。新闻出版行政部门负责对新闻报刊的设立、出版活动、出版物内容和质量等的管理，广播电台和电视台的设立、播出活动、播出内容和质量、互联网视听节目传播等的管理由广播电视行政部门负责，信息产业部门协助监管互联网信息传播，工商行政管理部门负责监管广告，新闻媒介的宣传内容和舆论导向则由党的宣传部门负责监管。同时，新闻行业组织或协会，类似新闻评议会的社会组织或个人，以及新闻媒介内部也对新闻媒介及新闻从业人员进行信用监管。

在当前我国新闻信用法律法规不健全、社会诚信环境有待于发展的情况下，为维护新闻信用市场的正常秩序，建立和健全新闻信用监管制度是非常有必要的。通过建立征集数据环境、订立信用管理从业人员的职业道德和操守规则、构建信用监管法规体系等措施加强新闻信用监管，将有利于防范新闻信用风险、规范新闻媒介及其从业人员的信用行为、健全新闻信用制度，促进新闻信用的发展。

4.违信惩罚制度

违信惩罚制度是通过制定相应的规则，并利用法律、经济、社会、职业和道德等多种手段，惩罚新闻传播活动中的失信者，将有严重新闻失信行为的媒介和个人从新闻行业的主流中剔除出去。通过对失信的新闻媒介或新闻业从业人员实施实质性打击，加大其失信成本，提高其行业准入的壁垒，使新闻媒介及其从业人员不敢对受众与社会“违约”和失信，让不讲信用的新闻媒介失去大面积的市场份额，让不讲信用的新闻业从业人员失去其赖以生存的工作岗位和发展空间。

对失信行为的惩戒，可以通过直接惩戒和间接惩戒的共同作用来实现。直接惩戒主要来自于政府职能部门和行业协会，包括政府相关部门作出的行政性惩戒和监管机构作出的监管性惩戒。间接惩戒主要包括市场性惩戒和社会性惩戒。市场性惩戒可以为信用良好的媒介及其从业人员提供优惠便利，使信用记录不好的媒介及其从业人员受到严格限制；社会性惩戒是让失信者的失信转化为对全社会的失信，使失信者一处失信，处处受制约。

三、我国新闻业信用制度规范体系的现状与不足

1.新闻信用管理体制尚未理顺

受多种因素的制约，我国目前的新闻信用管理尚处于多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的状态。比如，尽管我国广告的信用监管主要由工商管理部门负责，但实际上新闻媒介的广告信用监管涉及中共中央宣传部、国务院新闻办公室、公安部、监察部、国务院纠风办、工业和信息化部、卫生部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家食品药品监管局、国家中医药管理局等10多个部门。这种管理体制使得我国新闻信用信息处于相当分散的状态，完整的新闻从业人员、新闻媒介资信所需的数据和信息分散于新闻出版行政部门、广播电视行政部门、党的宣传部门、信息产业部门、新闻行业组织或机构、工商行政管理部门等多个部门或组织，各部门或组织之间的信用信息共享共建的长效机制还没有确立，仍处于各自为政的格局，这就严重制约了我国新闻信用制度规范体系的建立。加上又没有明确的信用信息法律法规规定如何利用这些分散于各处的信用信息，自然造成了新闻信用信息部门的事实分割。

2.征信规范管理制度亟待完善

我国征信业从20世纪80年代起步以来，其在国家经济和社会发展中的作用日益显现。然而，我国现有法律体系中还没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据。尽管为加强对我国征信业的引导、扶持和管理，以及完善征信法制体系建设，国务院法制办于2009年10月12日公布了《征信管理条例（征求意见稿）》，但由于其只是一个征求意见稿，并不具备真正的法律效力。因此，可以说我国目前还没有真正意义上的征信相关法律法规，而专门针对新闻业征信的法律法规更是无从谈起。相关法律法规的不完善使得我国新闻业征信机构在信息收集、信息披露等关键环节上无法可依，影响了我国新闻业征信工作的开展。比如，由于个人征信数据涉及许多个人隐私，而个人征信数据开放的范围、开放的方式和保密程度都没有法律依据，所以信息提供者和个人信用征信机构都存在法律风险。而对如何防止有关部门及征信机构提供失真的个人信用信息，也缺乏法律法规的约束。同时，我国现行征信业务的操作也存在不规范、不统一的现象。征信机构自成体系，缺乏统一的业务技术标准，操作也缺乏统一规范。政府相关部门对征信机构也缺乏统一的管理。

3.缺乏有效行业信用评价制度

新闻业信用评价是其信用制度规范体系建设的一项重要工作。目前我国新闻业信用评价尚处于起步阶段，许多新闻媒介和新闻从业人员对新闻业信用的认识尚不到位，更没有认识到新闻信用等级评价工作的重要性，因此，目前新闻媒介和新闻从业人员中积极、主动参与信用评价的比例非常小。同时，由于我国新闻业联合征信系统尚未建立，导致有关新闻媒介和新闻从业人员的信用信息采集渠道不畅通。我国新闻业相关管理部门尽管已经有了一些信用等级评价指标，但还不是很完整，指标的权重分布没有充分体现新闻业特点，没有突出信用评价因素，可操作性也不是很强。这就难以保证信用评价的科学性和准确性。同时，部分评价标准的主观性较强，每个指标的变动区间没有很好地对应准确的评分标准，自由裁量权过大，也势必影响到评价结果的客观性。因此，有必要进一步完善新闻业信用等级评价指标及其标准。

4.新闻信用信息共享存在困难

目前，我国新闻业有关行政管理部门或组织为加强新闻信用建设，建设了纵向归集的信用信息系统，用于本部门的信用分类监管，在部门内部上下之间的信息比较畅通。但是，部门之间缺乏信息共享机制，没有形成覆盖广泛、开放共享的信用信息网络，信用信息系统相互分割、封闭，形成了一个个信息孤岛。少数部门已经将部分信息数据向社会开放，但开放的数据不完整，信息量也非常有限，社会公众和单位难以获得全面、完整的信用信息。比如，新闻出版总署在中国记者网上就“全国新闻记者管理及记者证核验网络系统 ”明确提示“本系统不向社会公众开放，如果您准备使用记者证公众查询功能，请退出本系统，重新由本网首页进入公众查询窗口。本系统专供新闻单位（包括新闻管理机构及各级报送单位）使用。您必须使用专用加密终端才能进入本系统”。社会公众与新闻单位之外的单位通过该系统所能查询到的信息，就只有不完整的被查询记者的记者证上的“单位”、“姓名”、“性别”、记者证“统一编号”与记者本人照片廖廖几项信息。而“违规违纪新闻单位记录”只列有不到十家违规违纪新闻单位，“违规违纪新闻记者名录”中只有27位记者相关违规违纪记录，均远远低于实际数量。另外，在中国记者网上目前也没有看到向外界公布的“全国新闻采编人员不良从业行为记录查询系统”，以供社会公众查询新闻采编人员的不良从业行为记录。

5.新闻业失信惩戒机制待加强

对新闻失信行为进行有效的惩戒，属于制度化的新闻信用体系中的重要内容。目前，尽管我国新闻业行政管理部门和行业组织制定颁布了一些涉及新闻信用的法规、文件、通知等，其中规定了对新闻失信应采取一定的处罚和惩戒。但这些制度的规定不全面、不系统，所采取的处罚和惩戒力度也有所欠缺，不足以震慑失信者，失信者为失信所付出的经济、职业、社会、政治、法律等成本过低，加上相关制度规范的配套执行措施不健全，可操作性不是很强。特别是由于主客观因素的影响，除了一些造成重大社会影响的新闻业失信行为外，多数失信行为都难以受到管理部门或行业组织的惩戒，或者是采取“大事化小，小事化了”式的处理，失信者只是受到轻描淡写的不痛不痒的处罚。像国家工商管理管理总局针对严重违法违规广告的处理，目前就只是发布现象描述性公告，而在公告中并没有明示对这些严重违法违规广告是如何处理的。这样的惩戒处罚，不但没有解决新闻业所存在的新闻失信问题，反而还助长了少数新闻媒介、新闻从业人员不讲信用的歪风，使他们觉得失信了也无所谓。事实上，惩戒不力是我国新闻失信久治不愈的症结所在。

四、我国新闻业信用制度规范体系的建设思路

1.建立健全有关法律法规

法律具有道德不可替代的强制性规范和约束作用。在我国新闻业信用制度规范体系的建设过程中，必须建立健全相关法律法规。要加快制定新闻信用制度规范体系的基础法律法规，进一步规范和完善征信的制度建设，为征信机构开展新闻媒介和新闻业从业人员信用信息的采集、保存、评级、使用、公开、共享等提供基本的法律依据。比如，以法律的形式规范信用评级的范围、对象和用途，明确信用评级机构的主管部门及管理权限，明确评级机构的准入、退出和评级方法、流程以及应该承担的法律责任，明确评级目的及用途等，对征信数据的采集、加工和传播过程做全面规范，使新闻信用评级有法可依。当立法条件尚未成熟时，也必须出台相关的法规或部门规章进行信用规范。特别是要建立和完善新闻失信惩罚机制，明确在新闻传播活动中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将给予何种制裁，保证在信用违约的规制上不出现法律漏洞和空白。通过这种失信惩罚机制的设立，加大新闻媒介或新闻从业人员失信的成本，迫使其守信。当然，在制定有关新闻信用法律法规时，也必须保证数据采集、公布应充分考虑对新闻媒介和新闻从业人员合法权益的保护。

2.不断完善联合征信制度

首先，确定新闻业信用信息征信范围和征集程序，建立新闻业信用信息数据供应网。这些数据主要包括党和政府相关管理机构（如新闻出版行政部门、广播电视行政部门等）、司法部门和其他社会管理机构采集到的依法可以公开的有关新闻媒介、新闻从业人员的信用信息数据。其次，组建联合征信机构。联合征信机构属于第三方征信中介机构，是联合征信的主要载体。其主要职责是采集新闻媒介与新闻从业人员的各种依法可以公开的信用信息，按一定的标准进行加工、存储，建立信用信息数据库，为新闻业、社会其他需求部门和社会公众提供信用报告等服务。对征信机构的设立条件、营业范围、征信机构工作人员的从业资格要求等要加以明确。在组建联合征集机构的同时，还有必要通过制定和执行有关监督和管理制度，以加强其内部治理。最后，建立一套符合新闻传播实际的信用评价指标体系，确定评级标准和评估方式。为了做到评级结果能科学、客观、公正、全面、准确地反映受评新闻媒介或新闻从业人员的实际信用情况，全面提升信用评价质量，在设置信用评价指标体系时，应遵守整体性、可比性、科学性和实用性等原则，可以采用定性研究与定量分析相结合，以及动态性与静态性相配合的方法。

3.加强信用服务体系建设

建立符合我国新闻业实际的信用服务体系，是解决当前我国新闻业信用缺失问题、提高我国新闻业信用水平的重要内容。一方面，要构建完备的、全国性的新闻信用基础数据库。应当尽快建立所有新闻媒介及新闻从业人员的信用档案，完善资信登记系统。为了确保数据库的完备性、真实性、可参考性，鉴于我国的实际情况，目前应主要依靠政府和行业组织，特别是政府的力量来建设新闻业信用基础数据库。要建立新闻信用信息共享制度，必须加强各有关部门和单位之间的合作与协调，使各有关部门的信用信息实现共享。要建立公开、便捷的征信查询平台和机制，依法向社会公众开放可以公开的新闻媒介与新闻从业人员的有关信用数据。同时，要保证所有信息的有效性。既需要动态更新新闻业信用数据库中的信用信息，又应该让信用信息有一个合理的保存期（可以考虑以5～7年为限）。另一方面，必须完善新闻信用服务监管体系。要按照统一领导、综合监管的原则，切实做好日常监管，落实监管责任。

4.建构制度化的监管体系

首先，要加强和完善新闻业主管部门的行政监督。中宣部、国务院新闻办、新闻出版行政部门、广播电视行政管理部门，以及工商行政管理部门等各新闻信用监管部门，必须建立健全监管执法工作协调联动机制，进一步加大对新闻媒介及其从业人员的监管力度，严格依法行政，继续加大对新闻媒介及其从业人员失信行为的处理力度。一方面，要加强制度建设。通过制定和修改规章制度，不断完善管理内容和措施，切实提高行政监管的意识和能力。比如，要不断完善从业人员准入退出制度、新闻采编制度，广告刊载制度，健全新闻媒介内部监督机制、审查审核管理制度、责任追究制度和信用通报制度等。另一方面，要加大监管力度。首先，通过加大行政执法力度，强化行政监管的严肃性和权威性。对失信的新闻媒体和新闻从业人员一律进行严肃处理，公开曝光，绝不姑息。实施动态监督，要做到事前、事中和事后的全方位监督。其次，强化行业监督制度。中华全国新闻工作者协会、中国广告协会、中国商业联合会媒体购物专业委员会等各行业组织要不断健全自身监督管理制度，提高制度的可操作性，并切实对新闻媒介和新闻从业人员进行有效的监督和管理。最后，进一步完善社会监督机制。通过成立类似新闻评议会的社会监督组织，借助社会和受众的监督来提升新闻媒介和新闻从业人员的信用水平。

5.严格新闻失信惩戒制度

对新闻失信行为，只有进行适当制裁才能加大其失信成本、减少其失信收益、降低其失信欲望。因此，必须建立健全严格、公正、合理、合法的新闻失信惩戒制度，并切实执行。第一，建立经济惩罚制度。增大新闻失信者的经济成本，使其丧失经济利益。由于新闻失信主要源自新闻媒介或新闻从业人员对经济利益的追求，因此加大经济惩罚，使失信者经营、工作或生活环境恶化，是对失信者最有效的惩罚。对新闻失信行为，可课以罚款处理。第二，建立文化惩罚制度。通过建立“黑名单”公布制度，使新闻失信者在强大的社会舆论批评的压力下，在全国范围内都失去行业与职业生存和发展的空间。第三，建立政治惩罚制度。增大新闻失信者的政治成本，使其丧失社会利益。要追究严重失信新闻媒介的领导、新闻从业人员的责任，除进行经济处罚外，还要在一定期限内，或者终身，禁止其继续担任领导职务或得到政治提升。第四，建立行业、职业惩罚制度。根据失信的不同程度，对新闻失信者可采取责令赔礼道歉、通报批评、责令辞职辞退，甚至停业整顿或吊销记者证，不予通过年检等处理。进一步完善新闻媒介市场退出机制，对严重失信或经整改后仍无改观的媒介，实行市场退出制度。对严重失信的新闻从业人员，必须毫不留情予以“一票否决”，吊销记者证，取消其新闻从业资格，坚决清除出新闻队伍，终身不得从事新闻职业。第五，加大新闻失信者的法律成本。对造成恶劣社会影响和严重后果并已触犯法律的的严重新闻失信者，要依法追究其法律责任。一旦因新闻失信而被追究法律责任者，终身不得再从事新闻职业。

注释：

[1]郭庆光.传播学教程[M].北京：中国人民大学出版社，2011：143

[2]谢名家.信用: 现代化的生命线[M].北京：人民出版社，2002：347

[3]Michael D Bayles.Professional Ethics, Second edition, Belmont,California: Wadsworth,Inc，1989：25-29

[4]邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//邓小平文选（ 2卷）.北京：人民出版社，1993：333

[5]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海：格致出版社，2008 ：3