新型城市化需要差异化的区域政策

□ 文/沈锋

2006年，浙江在全国率先提出实施新型城市化战略。2011年，浙江城市化水平达到62.3%，居各省区前列，但也存在着诸如发展不平衡、结构不合理、要素不均衡、环境不理想等一系列城市化过程中的问题。站在科学发展的新起点，浙江如何推进新型城市化，成为摆在面前亟待破解的科学方程式。

差异化的区域政策是国家推进主体功能区战略的主要手段，指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发（细化为农产品主产区、重点生态功能区和生态经济地区）和禁止开发四类，实施差异化的区域政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。根据这一思路，依托主体功能区规划方案，实施差异化的财政、投资、产业、土地、人口、环境开发政策，可为浙江新型城市化发展提供新的推进模式。

——实施差异化的财政政策，提高城市化发展质量。鉴于浙江县市之间经济发展水平差异较大，基本公共服务不均的问题较为严重，尤其是浙江限制开发区域中的部分山区县落后较为明显，影响城市化整体发展质量。实施差异化的财政政策目的在于通过加大对禁止开发区域、限制开发区域的转移支付力度和优惠税收政策，解决限制开发和禁止开发区域的基本公共服务水平较为落后、部分经济活动的负外部性和生态补偿等问题，增强这些区域实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力，达到全省基本公共服务均等化，从而提升城市化的发展质量。

——实施差异化投资与产业政策，形成城市化发展新动力。投资与产业政策实施的目的，在于解决投资与产业市场导向功能不足和空间失衡问题，引导社会资本合理流动，解决区域产业选择和资源禀赋不协调、产业转移与结构优化升级政策滞后等问题。通过差异化投资与产业政策的实施，促使各个区域根据资源禀赋，在投资和产业方向上有所侧重。其中，优化开发区域优先发展先进装备制造业、高技术产业和现代服务业，转移占地多、产出低、消耗高的产业，使现代服务业成为其城市化动力；重点开发区域加快发展战略性新兴产业，重点发展装备制造业等优势产业，使新型工业化成为其城市化动力；限制开发区域加快高效生态农业发展，适当发展与功能定位相适应的特色产业和适宜产业，使特色生态型产业化发展成为其城市化动力。

——实施差异化土地政策，提升城市集约化发展水平。城市化不仅是农村人口与劳动力转化为城市人口与非农业劳动力的人口城市化过程，同时也是农业用地、农村用地转化为非农业用地、城市用地的土地城市化过程。在这一过程中，通过适度控制优化开发区域工业用地规模，优化建设用地结构，优先保障现代服务业、高技术产业用地，并提高土地利用的空间效率和质量；适当扩大重点开发区域建设用地规模，适度缩小耕地规模；适度限制限制开发区域的建设用地增量，加大耕地规模和基本农田保护面积；严格控制禁止开发区域建设用地规模，实现土地资源科学有序集约利用，从而提升城市集约化发展水平。

——实施差异化人口政策，优化城市化人口空间布局。人口管理政策实施的目的在于能够有效引导人口有序流动，实现人口在国土空间内合理分布，人口与资金等生产要素同向流动，逐步实现空间布局的优化。基于目前人口分布特征，新型城市化可通过差异化人口政策，即优化开发区域实施有选择的人口迁入政策，放宽科技、教育、管理等方面紧缺人才和高技能人员的落户条件；重点开发区域实施积极的人口迁入政策，降低人口迁入的门槛，破除人口迁入的制度障碍；限制开发区域和禁止开发区域实施有效的人口内聚外迁政策，鼓励区域内人口到优化开发和重点开发区域就业并定居，从而优化城市化人口和空间布局。

——实施差异化环境政策，防止城市化进程中的生态破坏。当前城市化进程飞速发展带来的环境污染和生态破坏问题日趋严重，已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。在新型城市化过程中，可以结合正在实施的污染物减排任务，并考虑通过实施差异化的污染物排放政策：优化开发区域承担较多的主要污染物减排任务；重点开发区域在明确区域环境容量的同时，合理控制排污许可证许可的污染物排放总量；限制开发区域严格控制污染物总量，并逐年降低可排量；禁止开发区域不发放排污许可证，从而避免出现过去城市化进程中的环境污染和生态破坏问题。