日韩农协与中国供销合作社

文/白志刚

(作者系山东省政协常委、山东省供销合作社理事会原主任)

借鉴日韩农协基本经验解决我国“三农”问题需要一个系统性的综合服务组织

若干年来，我国研究“三农”的专家学者、政府的涉农机构直至包括中央领导在内的党政领导，都对日韩两国的农民协会（简称“农协”）给予关注，而且都在思考和探讨日韩农协的可借鉴之处。其动因很清楚：日韩的农户与我国的农户非常相似，都是占有土地资源很少的小农，都需要系列化、综合性的服务，农户和为农户服务的组织都需要更多地依靠政府的力量。正是由日本和韩国政府全力支持并赋予诸多权利的农协这一综合服务组织，对组织服务农户、实现农业现代化乃至农村现代化施加了最大的影响，发挥了最关键的作用，成为20世纪全世界范围内促进经济社会发展的典范。进入上世纪八九十年代之后，日韩农协相继出现了衰退的趋势，职能逐步弱化，作用越来越小，直至经过几次经济危机而陷入困境。对日韩农协在新的历史时期出现的转折的经验教训值得总结研究，而且对作为存在了大半个世纪、覆盖了全国农村的综合服务组织，如何伴随农民、农业和农村的转变与发展实现自身的转变与拓展，很有必要去探讨。而目前，首先需要我们对照和借鉴的是，在实现农业和农村现代化过程中，日韩农协曾肩负的历史使命和承担的历史任务。

在上世纪后期，日韩两国呈现出的农业生产力水平、投入水平、市场化商品化程度、农村经济结构、农业资源和环境及农村社会发展状况，是经过几十年努力推进现代化建设的结果，而制度的变迁则是其成功的基本原因和基本条件。日韩两国的土地资源贫乏，直至两个国家基本实现农业现代化的七八十年代，户均耕地只有一公顷左右，而且农村正常劳动力的老龄化趋势日益加剧。至今日韩两国彻底放弃耕地的农户仍很少，大多作为兼业户存在于或往来于城市与农村之间，户均耕地也只有20亩左右。正是由政府支持的农协对分散弱小的农户所实施的全面和系列化的服务，实现了对东亚地区最具普遍性的农户的有效组织，在相当于我国一个村或几个村组成的社区范围内，家庭经营的农户实现了生产经营和公共生活行为的统一。也正是由于统一农户思想和生产生活行为的社区合作机制的形成，使生产经营大户、公司、技术推广机构等各类经营服务主体摆脱了交易成本对其进入农村的阻碍，在农协职能弱化的同时，以社区农户合作为基础，由各类经营服务主体共同构建起具有东亚地区特色的社会化服务体系。

解决中国的“三农”问题是否也需要一个综合性的服务组织？总结30多年来政府和各类经营服务主体所进行的探索，特别是分析其组织服务农民所遇到的阻碍和问题，应不难得出结论：一般的农产品加工经营企业与现阶段分散经营的弱小农户属于两类不同的经济体，因此无法突破交易成本的障碍，加工经营企业是这样，金融企业也是如此，产业化经营遇到了屏障。农民专业合作社注册登记的速度很快，统计的数目很大，但其生命力一直为公众所忧虑，能发挥一定作用的专业合作社一般由农村能人领办，但仅凭一两个人拥有的资源和要素，面对需要提供系列化服务的社员，无法解决从生产到市场终端整个过程中的诸多问题，合作社也需要一个综合服务组织。在农村可以寻找到一种成功的案例，即由身处农民之中，有资本、有经营能力、有产业发展思路，又有服务意识、有号召力，同时又担任支部书记的人致力于服务体系建设取得了成功，但像这样将若干身份和若干因素集于一人的情况比较罕见，不具有普遍性，而且其作为也只能局限在有血缘、地缘关系的村庄或小的社区内。设在乡镇的“七站八所”几经调整，但基层的同志都明白，即使有“皇粮”供给，也只能靠喇叭喊、靠“明白纸”指导；在市场经济条件下，政府已不可能直接过问微观经济活动，在缺失经营服务载体的情况下，即使花费巨大的组织成本将各涉农部门整合在一起搞“大合唱”，也无法收到实效。

对照日韩的经验，分析我国农村改革面对的矛盾和遇到的问题，不仅可以感受到对一个新型服务组织的迫切需求，而且可以比较清晰地描述出建设社会化服务体系所必需的服务组织应承担的基本任务和应具有的组织特征。其基本任务是：在围绕农民生产生活建设新型经营服务体系的过程中，树立农民的合作意识，统一农民的生产和公共生活行为，建立起农民的社区合作机制和专业合作机制，形成推进农业现代化和新农村建设的制度基础。其应具有的组织特征是：首先它应是经济组织；其次它应是综合服务组织，这一方面是出于分散弱小的农民对系列化服务的需求，同时是为农服务的经济组织建设产业链以形成持续发展力的需要，而仅把农民作为一般客户采购农产品、销售工业品，而不参与到农民生活生产之中并提供综合服务的经营主体，不可能成为有成长性的经营服务组织；再次，它应是“顶天立地”的系统组织，一方面它必须拥有融入农民之中的基层组织，打下牢固的根基，同时又需要从中央到地方设置相应的组织层次，以接受政府的指导和支持，承接委托的职能和各类资源，运筹支撑基层组织和整个系统的运营。总之，解决中国的“三农”问题，需要一个由政府指导和支持、具有综合服务功能的系统经济组织。

多年来，对组建新型服务组织的必要性及其基本任务、组织特征无太多疑义，问题在于可能性。若干年前，研究“三农”的一些专家学者就提出并分析了产生这样一个组织的途径，一是重建，对此学者和供销合作社在改革前期就作了各种试验，但没有成功的实践，从理论上分析，则有违于“路径依赖”；二是改造，对此大家不约而同地想到供销合作社，但鉴于当时其基层组织所处的困境和各级联社的思想状况，各方面又很难认同。2009年国务院发布的《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发【2009】40号），为新时期的供销合作社确定了“加快构建运转高效、功能完备、城乡并举、工贸并重的农村现代经营服务新体系”的基本任务，由此为供销合作社确立了建设系统性综合服务组织的改革方向。之所以对供销合作社如此定位，寄予这样的希望，一是出于需要。解决粮食和食品安全等重要现实问题，实施农业现代化和新农村建设等重大历史任务，对一个具有整合转换资源功能的连接城乡的载体的需求更加迫切。二是供销合作社具有基本条件。供销合作社尽管在经济转轨期遭受重创，伤痕累累，但是作为长期植根于农村的系统经济组织所具有的特质极具价值，特别是存在于农民身边的基层组织，集中体现了集新农村建设者和利益相关者为一身的宝贵的组织特性。三是已呈现出一批具有普适性的案例。长期从事农村工作的同志在基层调研后认为，在有的地方，供销合作社为农服务已做到了“全方位、全覆盖、全家福”。

吸取日韩农协经验教训为新时期供销合作社找好定位

国务院40号文件为供销合作社改革发展指明了发展方向，设置了空间，但是朝着大目标真正从整体上推进实施，还要拭目以待。事实上，各地的党委政府认可需要时间，各有关部门和方面可能也对供销合作社的状况存在质疑，农民更要在发生在身边的事实面前才能相信。外部对供销合作社的认识和看法，只是基于经济转轨对一般经营主体所造成的影响和冲击，而最为根本的是供销合作社自己有没有实现历史转折的信心，信心取决于定位，确立新时期的定位是供销合作社面对的基本问题。而较普遍存在的现象却显示了情势的严峻：其一，在很多地方对启动基层供销合作社改革表现出无奈甚至采取了回避的态度，而供销合作社系统的人都知道，身处农民之中的基层组织是供销合作社的根，由此从根本上动摇了信心，失去了底气；其二，历经经济转轨、企业改制尚存下来的供销合作社各级联社的一些公司企业，与“三农”没有利益与合作关系，而是一方面设法享受政策扶持，获取公共资源，一方面以资本的力量并购基层企业，这种联合发展，不管其意图如何，其结局很可能是对供销合作社釜底抽薪；其三，各级联社的工作往往不能摆脱“两张皮”的困惑，如何将联社与基层连成一体，如何将市场运作与服务“三农”集为一身，在很多地方尚未破题。制定评价和奖励标准，主要依据统计的指标，很难产生正确的导向和激励。往往不能正视存在的问题，对一系列现象和做法未能作出实质性的分辨，推进工作的举措陈旧而形式化。

存在的上述现象和问题集中地反映出，尚未真正树立起建设一个为“三农”服务的综合性服务组织的目标，或者说对其缺乏信心。存在这些现象和问题的原因，有历史的沉淀，也有现实的环境和条件，而攻坚破围实现彻底的转变，供销合作社确实面对种种阻力和诸多的困惑。但是供销合作社的前途和命运最终取决于自己的选择和态度，而日本韩国农协经历的衰退，已经为我们提供了一面明镜：日韩农协拥有政府赋予的职能，享有特殊的权力，在增强其服务功能、发挥保护农民利益和保证农产品供应作用的同时，也助长了其对行政和政策的依赖性，造成了其体制的僵化，淡化了其为农服务观念，阻碍了其经营管理的进步。在由工业化带动的经济高速增长期和由房地产等因素促成的泡沫经济形成期，农协禁不住诱惑，忽视农业农村，疏远了与农户的关系，将追逐自身效益放在首位，其结果是两头失利。上世纪90年代日本经济泡沫破裂，农协的信用社仅在房地产行业的损失即达6.4万亿日元。2009年，在与韩国农协中央总部和各道支部的负责人交谈时，深切感受到其痛苦和无奈，他们非常内疚地道出了实情：在最近的一次全球金融危机中，农协尚有的信贷资金，很大一部分葬送在我国威海、青岛等沿海一带的韩资企业中，为此，韩国政府将1961年并入农协的农业金融组织剥离出去，农协的最后一根支柱夭折了。

上世纪后期，日韩农协的外部环境确实发生了巨大变化，伴随工业化和城市化的进程，农业比重下降，农业人口减少；面临商品化市场化程度加剧，尤其是全球经济一体化的蔓延，政府迫于国内外压力，消减支农政策，开放国内农产品农资市场，放松农产品贸易保护。这些历史的必然必会对庞大的农协组织产生深刻影响，造成直接而巨大的冲击。但是由东亚地区的经济社会发展条件所决定，工业化和城市化并没有使农户离开土地，面对大部分以兼业户形式存在的农户，如果农协同时坚持市场运作和为农服务宗旨，实施经营和组织创新，将农户凝聚在自己周围，应有可能伴随农村和农户的转变与发展进入新的产业，形成新的优势，开拓出新的空间。但是惯性主导了农协，使其未能摆脱历史的局限，确立新时期的定位，开辟出新的发展道路。各国的经济史都清晰地记载并表明，市场中的企业生生死死，百年老店和世界级的公司都往往躲不过经济周期，而离开了生存的土壤，动摇了根基，体制机制并不占优势的农协及其公司企业，其走向衰退应是注定的。

上世纪90年代中后期，中国供销合作社同样经历了外部环境的急剧变化和命运的急转直下。在放开搞活、经济转轨加速的新情况下，获得经营自主权的农民需要一个建立在家庭经营基础之上的新型经营服务体系，“三农”的发展需要建立新的经济社会运行秩序，但是，失去重要农产品和农业生产资料专营权的供销合作社，起初对旧体制眷恋，对放开市场抱怨，对恢复专营存有幻想，而随后在市场经济大潮的冲击下又走向另一个极端：基层供销合作社选择了分散经营，与个体经营户一样陷入无序竞争，供销合作社的公司则混同于市场经济中的一般企业，疏离了农民，失去了本质属性和特殊价值。其结果是公司和基层组织或被市场淘汰，或被改为民营，各级联社陷入困惑。

中国供销合作社和日韩农协的遭遇非常相似，教训同样深刻，但与日韩农协相比，当今供销合作社生存发展的土壤要深厚得多，空间要广阔得多，更面临着难得的机遇。日韩两国粮食等很多农产品自给率不足50%，而这对于拥有十几亿人口的中国永远不可思议，中国有能源问题、汇率问题，但最严峻的而又决不能成为问题的问题是粮食、农业和农民问题；与日韩两国曾出现的土地集中的趋势相似，进入新世纪中国出现了资本下乡和农民之间的土地流转，但实践已经表明，它比日韩遇到的阻碍更多，已经出现了集中的土地又回流的现象，农业的家庭经营全世界概莫能外，在中国更是必须长期坚持的基本经营制度。在家庭经营基础上实现农业农村的现代化和城乡一体化，需要一个新型经营服务体系，造就一个在建设新型经营服务体系中发挥至关重要作用的系统性的综合服务组织，是时代的呼唤，是供销合作社必应作出的事关自己命运的选择。如果说日韩农协已经行使了历史使命，而新时期的中国供销合作社，则肩负着义不容辞的历史责任，面对千载难逢的历史机遇。如果说日韩农协走向衰退是因为缺乏历史经验，而中国供销合作社如不能确立起在新时期的定位，实施新的任务，则是缺失历史的自觉。

看日韩农协兴衰历史为新时期供销合作社的改革发展铺好路

在确立新时期供销合作社定位的同时，必须确定实施目标和任务的正确路径，而创新发展的路径则取决于其所处的历史条件。上世纪的日韩农协与当今的中国供销合作社处于不同的历史背景之下：日本的资本主义发展早于韩国，但远远落后于西方国家，在20世纪相当长的时期内，仍延续着封建土地制度，由佃农逐步转变为自耕农的弱小农户从事的农业生产，其商品化进程非常缓慢，社会现实决定了农协的组建发展必须依靠政府，而政府为了保障战争时期后方的稳定和供给，为了给工业发展积累资本，也需要一个控制农村农民的工具。因此，从1900年立法建立农协开始，日本政府一直将其作为执行国家经济政策的机构，正是在政府对其严密控制、强化职能、全面扶持之下，农协成为全体农户参加并与行政体系保持一致的全国性组织，日本农协的组建发展具有自上而下的显著特征。而与日本情况相似且受日本影响的韩国，在1957年颁布《农业协同组合法》，自此开始自上而下成立农协。

改革开放之前的中国供销合作社与当今的供销合作社所处的历史背景也截然不同。新中国成立初期，农业生产互助组织直接在农民身边催生了供销合作社，但随着家庭经营很快过渡到集体经营，国家全面确立起计划经济体制，供销合作社被确定为重要农产品和农业生产资料的专营机构，转向了主要按照中央政府授予的职能和制定的政策从事经营服务，在几十年的时间内，整个系统遵循自上而下的运作规则，广泛服务和参与了农民的生产生活。

进入新的历史时期，供销合作社面临经济社会发生的重大变革，各种延续、变化和新生成的因素交织在一起：全球经济一体化和贸易保护主义，分散的小规模经营与剧烈起伏的市场，带着传统小农经济烙印走向商品生产的农民，市场机制的失灵与政府角色的转换，由此促成的现阶段“三农”发展的矛盾，比之实现现代化过程中的日本和韩国要复杂得多。处于新的历史背景之下的供销合作社，要将自己改造为与“三农”共同发展的综合服务组织，从何处着手？遵循什么路径？思考的着眼点必应是解决农民渴望、政府要求而一般经营服务主体无能为力的问题。30多年农村改革的历程表明，一个能担当起组织服务农民的责任的经济组织，必要解决两个问题：一是将一般市场规则和现阶段农民的理念、习惯、行为方式结合，创新并形成有效组织服务农民的制度；二是造就靠服务“三农”而不是仅依赖资本生存发展的机制，形成服务“三农”的内生而持久的激励和动力。按照上述要求衡量，最具备条件的应是供销合作社的基层组织。国务院对供销合作社在建设社会化服务体系中发挥重要作用设置了前提，即要求供销合作社必须同时坚持“为农服务宗旨”、“社会主义市场经济改革方向”和“合作制基本原则”，必须同时推进“经营创新”、“组织创新”和“服务创新”。在现阶段能够首先同时实现“三个坚持”和“三个创新”的，也必应是基层供销合作社。作出上述判断的依据是供销合作社基层组织所具备的特质：基层供销合作社存在的必要性完全在于“三农”的需要，其生存的可能性则取决于与农民的关系，同时，基层供销合作社既在农民中间又在市场之中，即使资产和组织遭受严重挫伤的基层供销合作社，其组织服务农民的宝贵基因仍在；作出上述判断的依据还在于基层供销合作社已有的成功实践，在真正启动和推进农村现代经营服务新体系建设的地方，基层供销合作社领办了最有凝聚力和生命力的合作社，与农村中的优秀经营者和经营服务组织的合作日益密切，所建设的服务链突破了制约产业化经营的瓶颈，使供销合作社既能融入农民又能进入市场的特殊优势得以充分展示，显现出向下扎根、向上生长的强劲发展趋势，形成了其它市场主体很难具有的持续发展力，即使目前在全国这样的基层组织还不是很多，但在财力增长、资本扩张、公司林立但对解决“三农”问题遇到障碍的今天，它揭示出供销合作社基层组织所蕴藏的宝贵价值。由此可作出结论：着眼着力于基层组织的改革创新，自下而上建设综合性为农服务组织，是供销合作社必应作出的路径选择。

全面启动和推进基层供销合作社的改革发展，应正视其目前的现状，不能笼统地以好、中、差3个“1/3”来界定基层供销合作社的情况，而必须揭示和把握其面对的实质性问题。在全国范围内，除了已经解体的之外，在尚存的基层组织中靠吃租金维持生存的占了相当大的比例。在这些地方，尚有的经营项目其实都是由职工从事的与个体商户同样的分散经营，而所谓领办的专业合作社，采用的也是与涉农行政部门一样的做法，是挂靠在供销合作社名下的专业合作社，并没有实际的组织服务功能和作用。在思想上并没有把“三农”的需要作为出发点，在行为上并没有融入农民的生产生活之中，看起来是一念之差、一步之遥，其实质是未实现基层组织的根本转变，因此，在农民心中，供销合作社就是卖化肥的，顶多是开超市的。由于不能清醒地认识供销合作社基层组织的本质和价值，对待基层组织建设必然采取回避、拖延的态度；以解困的做法代替改革发展的举措；将暂时的稳定作为其基本任务；只重视资产的运作而忽视功能建设；不肯将公共资源注入到基层组织等。

既然，基层组织是供销合作社的根这是确定无疑的，而基层组织生存的严峻性是现实存在的，那么，如果当今的供销合作社人真正具有历史责任感，真正关心自己的命运，就应该展现出全面启动基层供销合作社、自下而上推进改革发展的信心和气势。

从基层供销合作社做起自下而上建设综合服务组织，并非是忽视各级联社的公司企业的发展，而恰恰是其沿着正确方向持续健康发展的根本之策。我们看到，新公司的产生及成长非常艰难，而具有一定规模的公司则越来越不像供销合作社的企业。存在这些普遍现象的原因，并不在于公司本身，而恰恰是由于基层组织建设和成长的滞后。供销合作社的公司企业，只有拥有农民这一最大的客户群体和服务对象，拥有农村这一最大的生产基地，也只有真正属于以基层组织为基础的供销合作社组织体系，才能形成真正的核心竞争力。事实上，在供销合作社扎实推进经营服务体系建设的地方，有生命力的公司企业在基层雨后春笋般涌现出来，与国有企业“上多下少”的格局不同，形成了“下多上强”的发展趋势。

基层供销合作社的改革发展必须得到党委政府的支持，必然要在党委政府领导和支持下向前推进，而党委政府必定是从农民的态度，从最基层的实效认识评价一个为农服务组织的价值。在基层组织已经有所作为的地方，党委政府给予的信任，得到的农民的拥护和各方面的理解支持，甚至超出了供销合作社的预料。改善创造供销合作社改革发展的环境，必然也要经历自下而上的过程。

面对解决“三农”问题、推进现代化建设的历史任务，面对关系自身命运的历史抉择，供销合作社必应以不断密切和深化与农民的关系为基本目标，以直接有效地组织服务农民为根本任务，将精力、资源倾注于基层组织的改革发展，朝着建设综合服务组织的方向探索前进。