清代食盐流通体制中“引岸制”之分析

尚 琤

(首都经济贸易大学法学院，北京市100070)

责任编辑:林英泽

中国历史上对于重要商品资源诸如盐、铁、酒、茶等一直存在着民营还是官营的争论。自春秋时代管仲提出“官山海”的主张后，历代官府无不对这些重要的商品特别是盐铁资源采取不同程度的垄断和专卖，也称“莞榷”或“禁榷”制度。具体措施是由国家完全垄断或者部分垄断重要商品和自然资源的生产、收购、运输、销售环节，从中获得高额利润，以解决朝廷的财政需要。但明清时期的盐政以“引岸制”为主要经营模式。本文就以清代食盐管理中的“引岸制”作为一个窗口来分析清代食盐流通体制中的弊端。

一、清代食盐流通体制中的“引岸制”

《清史稿》称:“其行盐法有七:曰官督商销，曰官运商销，曰商运商销，曰商运民销，曰民运民销，曰官督民销，惟官督商销行之为广且久”。[1]这里称七种盐法，但只列举了六种，实际上漏举了“官运官销”一种盐法。但综观清朝的盐政，起主要作用的是官督商销的运营模式，如《清史稿》著者所指出的“惟官督商销行之为广且久”。这一模式被称为“引岸制度”或“纲运制”，就是国家采用类似承包的方式，将运输和销售完全承包给大盐商，官府只是通过控制在册大盐商保持着对盐业生产和流通的垄断权力。编订在册的大盐商事实上成为食盐流通的垄断经营者，册上无名者，没有领取盐引的资格，不准染指盐业的运销。

其具体办法就是所谓的“滚总成纲”。康熙十六年(1677年)十月，两淮巡盐御史郝浴奏言:“臣受事后，传集众商，用滚纲旧法，公取资重引多之人，佥二十四名，尽以散商分隶其下，一切纳课杜私，皆按名责成”。[2]即用“纲”的形式将盐商组织起来，“散商”要将自己的花名引数附在“总商”之后，由总商将花名引数送盐政衙门备案，按所领引数销售盐货并交纳盐税。盐政部门将一纲盐引交给“总商”，由总商负责向散商征收盐税，然后交给盐政部门。总商具有包税人的性质，向政府直接申请盐引并向盐户收购食盐，在全国范围内，各产盐区都有专门的销售地区，称为“引岸”或“引地”，盐商各自垄断独占销售地点，行销食盐。

在这种体制下，商人要取得经营食盐的资格，必须有“引窝”，“引窝”就是盐商取得盐引的凭证。在清早期，拥有“引窝”的盐业“窝商”(纲商)和凭“引窝”来运销食盐的商人是一致的。此时窝商即运商。但是，随着时间的推移，一些盐商因各种原因无力经营或者被禁止经营，盐政部门必须将其革退，另招新商。新旧盐商交接的过程，其处理办法据记载为:“引窝者，商人初认某处引地，所费不赀，子孙承为世业。遇有消乏退革，新商必交旧商窝价，方准接充。其价之多寡，以地之畅滞为衡。各省引商皆然”。[3]可见，新商要承接旧商，必须向旧商交纳窝价，由此“引窝”成为一种有价商品，可以买卖或租赁。因此，到了康熙九年，已经出现了“窝商”和“运商”的区别。“窝商”是“引窝”的占有者，而“运商”是租买“引窝”从事食盐运输和贩卖的经营者。但是，“窝商”把其从国家手中购买来的盐业垄断经营权租赁给其他商人，自己退出盐货的直接流通过程，成为寄生性商人，而后来租赁的盐商不仅要向国家交纳盐税，承担官僚机构的各种税费，还要向“窝商”交纳租金，导致盐业成本进一步增加。因此可以说，从事租赁的“窝商”是清代盐业流通过程中的毒瘤。

盐商领引之后，持之到“公垣”向灶户买盐。所谓“公垣”是顺治十七年在各盐场设立的支盐场所。“凡灶户煎盐，均令堆储垣中，与商交易。如藏私室及垣外者，即以私盐论。商人引赴场亦在垣中买筑，场官验明放行。倘有私贩夹带等弊，该场官役，一并重处”。[4]即盐户们须在公垣贮盐，并与盐商交易，有盐务官吏管理监督，并对违反者处以重罚。而食盐生产者即灶户由于必须卖给有特许权的盐商，在收购价格上没有什么竞争，他们只能听任盐商以其所制定的超低的垄断价格收购。

清政府按行政区划，以产盐所在省为主兼及相邻省区来规定食盐销区。引地即销售口岸，各个销售地区都被划分给专门的盐商，销量多少、销往何处均有严格的规定。如需变动，地方主管盐务的部门在报请朝廷批准后方可实行。盐商支取食盐后，将其运往销售地区，在运盐过程中要经过不少关口，由盐务官吏稽查。

二、“引岸制”与食盐流通不畅之弊

清政府食盐“引岸制”是政府监督控制下的食盐民制、商收、商运、商销的制度。清政府经过总结历史经验教训，继承了明代的盐政，采取了国家的垄断占有权与垄断经营权相分离的政策，国家放弃盐业的直接经营权，不再独占食盐生产、运输和销售环节，而是引进商人从事运输和销售，赋予其垄断地位，再通过控制在册大盐商保持着对盐业生产和流通的监督和指导。这一体制导致以下几个后果。

1.盐商和政府相互依存谋取巨大利益

“引岸制”使得盐商基本垄断了全国的食盐销售(他们通过压低买价、抬高卖价，从而获取暴利)，成就了当时富甲天下的晋商和徽商。特别是在康、雍、乾时期，山西、陕西和安徽盐商都凭此垄断地位获取了大量的财富。据《永宪录》记载，乾隆初年业盐长芦的西商王太来“家产现银一千七百万有奇，他物称是”。这样的晋、陕巨商当时大约不下16家。[5]道光时李澄的《淮鹾备要》亦记载:“闻父老言，数十年前，淮商资本之充实者，以千万计，其次亦以数百万计”。[6]

这也成为清政府重要的财政来源。清代的盐课收入在财政收入中占有重要地位，分场课、引课、杂项三大类。场课是对食盐生产者的课税，引课是对食盐销售者的课税，杂项则是各种名目的杂款累积，是一种附加税。杂项是官府以各种名义征收的费用，一般不计入国家的正式税收。在清王朝统治初期，盐课收入就已成为军费的重要来源。有记载称:“皇朝受命，戎衣初定。滇黔闽粤，未尽削平，所需兵饷，半资盐课”。[7]清嘉庆皇帝谈到盐斤加价时说:“朕思盐斤一项，虽亦出之于民，而与加赋稍异，盖所加无多，计每口食盐之费，岁只仅二分，于闾阎生计不致大碍”。[8]清代前期，盐课岁入仅次于田赋收入，盐斤因公加价实行后，收入顿增。《清史稿》记载:“加价之法兴，于是盐税所入与田赋国税相埒”。[9]

2.加大了食盐成本，导致盐价高涨，严重阻碍了食盐流通的发展

食盐成本巨大的原因前文已经提出了两点，其一是脱离生产和流通领域、带有寄生性质的窝商的存在，其二是清政府沉重的盐课。另外还有以下几个因素:

(1)清代陋规浮费巨大。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，一是销盐口岸。在淮盐产地杂项开支很大，而且一般不计入国家岁收，以各种名目征收，盐区也不相同。道光时期盐政改革家陶澍在谈到两淮杂项时说:“两淮杂费，有外支、办贡、办公等款，在科则内带征，为文武衙门公费并一切善举、辛工、役食、杂费等用”。[10]商人暗里支出的费用几乎相当于成本的一半。雍正皇帝曾裁撤陋规浮费，并把很多陋规确定下来，禁止官员暗箱操作。两淮盐区规定，盐商每年要以“公务”的名义送给盐政8万两白银，以“薪水”的名义送给盐运司4万两白银。乾隆以后浮费的勒索又趋严重。商人运盐的每一道手续、每一个关口，都充斥着官吏胥役的盘剥，清代席特纳、徐旭龄联合上疏指出两淮积弊相沿有六大苦:“一，输纳之苦，一，过桥之苦，一，过所之苦，一，开江之苦，一，关津之苦，一，口岸之苦”。[11]清政府庞大的盐务机构中的承办官吏都将盐差视为肥差，利用手中的权力向盐商勒索，“视商家为可啖之物，强索硬要，不厌不休。”这些官僚机构的存在，无疑极大地增加了盐货流通的成本，盐商只有通过提高盐价来获取利益。

(2)盐商的报效。盐商的垄断权是官府所赐予的，所以盐商的命运与官府紧紧地联系在一起。盐商将很大一部分精力放在疏通官府上，纷纷向官府输纳报效。据统计，盐商报效大致分为五种:一是“军需报效”；二是“水利报效”；三是“备公报效”，就是为皇室出资捐纳，比如皇帝寿辰、南巡等等；四是“赈济报效”，即帮助国家救灾救荒；五是“杂项报效”，即捐助政府缉私或办理新政的费用。其中主要集中在乾隆和嘉庆朝，商人报效最多。[12]仅在1738～1804年，两淮盐商就向政府捐献(报效)白银3630万两，这还不包括他们为乾隆南游所花费的467万两白银以及向皇帝进献的古玩、字画等，也不包括为盐官们捐献的许多小额款项。盐商的报效带来一些副作用，比如导致课税积欠。正如陶澍所指出的:“报效一款，原系因公抒诚，得沾议叙，自应各出己资。乃先由运库垫解，分年带缴，积欠累累。是库存正款徒为商人骗取议叙之用，而商捐之名实足为消耗之目而已”。[13]在得到盐商的报效捐纳后，清政府也采取一些措施如加金、加价、豁免、缓征等来回报盐商，但实际效果是两淮盐区的运销成本在逐步增加，即使在昌盛时期，一些地方的盐引也出现滞销的局面。

(3)僵化的盐销区和运输路线。事实上盐销区的划分往往不尽合理，造成边远地区盐价昂贵，又不允许从临近盐区贩运销售，而是舍近求远，造成运价上涨。乾隆时期大学士朱轼曾描述了这一现象:“查商人行盐，各有地方，州县销引，原有定额，是以旧例不许越界买卖。但犬牙相错之地，有此县庄村插入彼县地界者，就近买食官盐，即为犯禁，查拿拘系，往往不免。而本县所设盐店，或远在数十里之外，小民食盐无几，欲其舍邻近易买之盐，而远求於数十里之外，此必不可得之数也”。[14]

虽然所划盐销区不合理，清政府从上到下对此也有所认识，但因为考虑到税收、缉私和怕引起引界争端等非经济因素，往往抱着得过且过、维持现状的态度，致使问题始终得不到解决。

综上所述，引岸制实施的最终结果造成食盐销售价格昂贵。据清代史料记载:两淮的盐引“归商人十数家承办，中盐有期，销引有地，谓之纲盐。以每引三百七十斤计之，场价斤止十文，加课银三厘有奇，不过七文，而转运至汉口以上，需价五六十不等”。[15]其垄断价格高出三四倍，消费者只能接受他们制定的价格，否则或者不吃盐，或者购买私盐。清代法律规定:“凡买食私盐者，杖一百”。[16]当然，当盐价过高、消费者承受不了时，会激起民怨，引起地方骚动，于是清政府也会出台限价法规限制盐价。如雍正元年规定:食盐“于价贱时，每包以一钱一分九厘为率；于价贵时，每包不得过一钱二分四厘”。[17]当然，政府限定盐价最终要靠官吏来监督，靠盐商来执行。上有政策，下有对策，自古有之。吏治腐败，盐商运营成本巨大，也使盐商千方百计抬高盐价。如乾隆初年，在汉口，“奸商故将盐船延压，倡言盐缺不敷分卖，而贪利奸徒遂各纷纷争买，希图窝囤转售，以获重价”。[18]盐价的失控，必然导致官府的盐货滞销，而地下私盐贩卖活跃。

3.造成私盐泛滥，破坏了法制

由于食盐的垄断，导致盐价脱离正常的价格，居高不下，而商品经济的发展要求市场自由流通，这导致清代私盐泛滥。日本学者佐伯富认为:“私盐比官盐基本上便宜一半，而且无论何时何处，都能买到需购的数量，于是人民大部分依赖于私盐”。[19]包世臣也说:“两淮纲食引地，无论城市、村庄，食私者什七八”。[20]其走私的方式有多种，如灶私或场私，即食盐生产地各盐场的走私；有军私或兵私，即军队官兵的走私；有官私，即官吏的走私和缉私官役的走私；有邻私，即各区引岸的交界之处，邻区之盐违规越界销售；有船私，如运输船只私自夹带私盐；甚至还有盐商自己走私贩运；后来还出现了枭私即武装走私。[21]虽然清政府制定了很多严厉的禁私令，采取了很多具体的条例和措施，但贪污横行，奖励机制并不到位，官兵缉私缺乏积极性，最为关键的是其食盐机制存在问题，这就无法从根本上遏制私盐的盛行。这一点清人孙玉庭在其《盐法隅说》中直指“盐法不得其理”，他说:“严缉私之法以疏官引，而私贩终不为止者，抑又何哉？盖场灶产盐，得利而售者，情也。官买例有定价，售私则价重于官，场灶必卖私者，此其一。官商之盐有课，私贩之盐无课，无课则价轻，小民愿食私盐者，此其二。场灶必卖，小民愿食，私贩从中射利，而欲以法令禁之，此必不能，所由枭徒盛而拒捕多也。夫拒捕杀人，罪在必诛，因而亡命，何事不为？陆路之巨匪，海洋之群盗，此类实多。是盐法不得其理，私枭为害之外，又有强盗之患，岂但民食不充，国课之不裕已哉”。[22]

贩卖私盐有其经济上的必然性，但毕竟是法律所禁止的，而法律并不能有效地制止这一现象，造成了清政府法制不彰和社会秩序混乱。

三、“引岸制”的改革和局限

1.清末盐业体制的变革

这种食盐流通体制在清初尚有其存在的空间，因为政府的财政得到支持，盐商的利益得到保护，民众对于盐价尚能承受。但是这一食盐体制发展到道光元年便无法维持下去了。据陶澍称:“自道光元年辛巳纲起，至十年庚寅纲止，十纲之中，淮南商办课运止有五纲七分”，两淮壅积引数几至半数。[23]至道光十年(1830年)，两淮积欠银更达6300万两，商人资本周转不灵，人民无法承受盐价，而获益方则是贪官污吏和不法贩私集团。在这种情形下，清代食盐体制——引岸制面临瓦解，改革势在必行。

道光十二年(1832年)，朝廷任用陶澍为两江总督进行改革，在淮北废除了引盐制，采用了票盐制。即取消总商，打破垄断，允许民贩在试行州县自行贩运，只要缴纳盐课，就给予官票允许贩运。同时裁撤浮费，减轻课税以减低盐价，改变运盐道路，减少运盐手续，加速流通，加强缉私。陶澍的改革取得成功，盐价大降，商贩争运，增加了朝廷收入。道光三十年(1850年)，两江总督陆建瀛又将此法推行于淮南。但随后太平天国运动爆发，废引改票也随之搁置，以后虽然复行票盐法，但已非往日之规。如同治五年两江总督李鸿章改行“循环票法”于淮南，规定所有领票商贩，每票捐银400两，“凡捐过工费者，为旧商，从此，按年准其循环转运，更不许新商孱入”。同治八年(1869年)，淮北票商捐银30万两，也准其“循环转运”。[24]可以看出，此时的票盐法已经背离了原来的改革思路，捐输票本，不许新商进入，又造成了新的垄断，“虽名为票盐，实与引商无异。一经认定，世世得擅其利”。[25]清政府的食盐流通体制又走上了专商垄断的老路。

2.结论

综上所述，清政府所采取的“引岸制”食盐运销体制，仍旧是长久以来国家食盐专卖制度的延续。国家以一些特殊条件将食盐的经营权即运销权转给商人，但这绝不是什么完全放权，而是通过赋予一些商人食盐垄断权使其获得暴利，国家只对盐商进行管理和征税，从而使财政得到保证，进而形成官商相互勾结共分盐利的局面，虽然在最初满足了国家财政和商人逐利的目的，但其最终的结果是造成食盐成本巨增，国家政治进一步衰败，法制进一步瓦解。

由此得出两点结论:其一，垄断排除了竞争者，使市场上的交易者无法公平竞争，效率低下，所出的产品必然成本增加。而且无论由谁来垄断，都会使产品本身的经营权成为一种可供出售的商品，从而提高商品的成本，最终阻碍商品的生产和流通。比如，“窝商”把从国家手中购买来的盐业垄断经营权又租赁给其他商人，自己成为寄生性商人，从而使后来租赁的盐商不仅要向国家交纳盐税，承担官僚机构的各种税费，还要向“窝商”交纳租金，进一步造成盐业成本增加，阻碍食盐的流通。其二，在专制体制下，官吏本身掌握了巨大权力，必然会出现腐败和勒索的现象，而作为商家无力对抗，甚至还会主动贿赂官员，参与分利。引岸制虽然在早期有充裕国课的作用，但专商垄断一经永久确立，其必然的结果是流弊丛生，价格高涨，从而导致生产和流通领域的萧条。因此，约束政府手中的权力，打破垄断，并且建立法制保障，这一点对于今天的中国经济和政府的关系具有某种警示意义。只有认真汲取历史的经验教训，才能使悲剧性的结果不再发生。

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