刍论高校应急管理机制的完善

刘丽玉，朱最新

(广东外语外贸大学，广东 广州 510420)

当今中国正处于社会转型之中，是社会矛盾多发时期。高等院校正经历着从精英教育向大众教育转型，高校改革也方兴未艾。“社会转型和高校改革交织在一起，达成同向驱动，诸多不确定因素不断增加，高校各种突发事件层出不穷”。［1］近年来，随着国家应急管理体系建设的不断完善，我国高校应急管理工作取得了长足进步，应急管理机制也在不断健全。但面对层出不穷的高校突发事件，高校应急管理机制暴露出诸多问题与不足。进一步完善高校应急管理机制无疑是高校贯彻以人为本的教育理念，构建和谐校园的客观要求。

一、高校应急管理机制的概念与特征

高校应急管理，是一种持续的制度，是管理者根据这种制度和计划对高校可能会发生的危机进行预防、处理和挽救的一套完整的应对策略或过程。［2］高校应急管理机制则是一个整体的、多层次的、有机联系的系统结构，其作用的发挥是以动态的过程实现的，是一个“活”的机体。［3］本文认为，高校突发事件应急管理机制是一项系统工程，它包括突发事件的预防与应急准备，监测与预警，应急处置与救援，应急舆论引导以及事后恢复等方面的内容，其目的是通过一个系统过程对高校可能发生的突发事件进行预防、处理和挽救。因此，高校应急管理机制的完善离不开对高校突发事件的概念及特征的剖析。

高校突发事件，是指因某种具体或者综合原因引起，在高校突然发生，造成或者可能造成高校师生员工身体健康严重损害，直至死亡，或是高校财产受到损失以及名誉受到损害的事件。高校突发事件作为公共应急管理的一个特殊领域，既有与其它领域相同的特点，如突发性、危害性等，更有其特殊性:(1)时段性。高校在非寒暑假期间人口高密度聚集，各类突发事件在高校或在高校周边发生后会对高校形成直接影响，极易伤害到学生和教职员工;而在寒暑假期间，突发事件就明显减少，其影响范围和危害性也相应较小。［4］(2)易扩散性。高校越来越受政府、公众和媒体的重视与关注，使高校突发事件更容易引起社会反响，成为公众热点，很容易波及到同一城市中的其他高校乃至全国，加之发达的媒体作用，更会迅速扩大突发事件的影响。(3)情绪性。在高校人口构成中占绝大多数的学生群体，具有年轻化的特点，其人格塑造往往尚未完全成熟，对敏感事件容易产生情绪化反应。有时因某一基础设施建设质量、某一种食品不够安全，甚或学生食堂伙食质量、份量、价格和食堂工作人员服务态度以及食堂就餐环境，都可能诱发高校突发事件。［5］(4)连带性。高校的背后往往关联着社会网络，包括家长群、校友群、校董群、友邻单位等，在高校发生的突发事件往往会在这些群体中产生巨大的反响。尤其是当高校自身成为突发事件的制造者或当事方时，在校人员通过动员这些社会网络而聚集起来的能量更加不容小觑。［4］

高校突发事件的特殊性必然带来高校应急管理机制的特殊性:(1)全面性。高校应急管理机制的全面性既包括危机管理从预警到应急处理再到事后恢复的全程性;也包括预防及应对多种危机连锁反应所产生的“全危机”效应;还包括高校应急管理部门统筹、全校师生参与的全员性。(2)公开性。高校突发事件的易扩散性要求应急管理者对危机公开处理、及时回应，以正确引导事件的舆情。(3)主动性。高校应急管理机制的主动性贯穿于学校危机管理的全过程，包括在危机前主动进行预案管理，在危机发生时主动做出应对策略，主动沟通、报告、决策，创造性地化解危机。(4)恢复性。高校突发事件势必带来或大或小的不良影响，处理不好，将引发连带影响，因此，恢复影响也应该成为高校应急管理机制需要特殊考虑的层面。

二、高校应急管理机制的现状与问题

对于高校来说，虽然突发事件不能预测，也很难计算它发生的概率，但是我们可以通过危机管理，构建科学的突发事件管理机制，来预防、减少突发事件发生;即使不可避免发生了，也可以尽可能地减少事件造成的损害。近年来，随着高校突发事件层出不穷，无论是学界、教育主管部门，还是高校本身，都开始重视高校突发事件的应急管理，而且卓有成效:(1)具有一定的危机管理意识。近年来，我国高校突发事件频频发生，这在一定程度上严重影响着高校正常的教学秩序和高校的声誉，引起了教育管理部门、学界及高校的重视，也受到公众和媒体的高度关注。可以说，当前高校在突发事件处理过程中积累了一定的经验，也提高了危机管理意识。王畅等人的调研报告指出，经常开展突发事件相关活动的高校仅占1.6%，但近90%的高校有开展相关活动。［6］(2)重视危机管理预案的制定。“预案是高校应对突发性事件的关键，关乎学校能否在最短时间内做出反映并及时控制事件，将损失降至最低”。［7］高校普遍能意识到危机管理预案的重要性，普遍开始探索在《中华人民共和国突发事件应对法》及省级教育系统突发公共事件应急预案的框架下制定学校内部的管理预案。(3)重视利用互联网等媒体引导舆论。2009年西北政法大学的“被就业”事件，2010年10月河北大学的“我爸是李刚”事件等突发事件的管理失败案例让高校开始重视互联网等媒体在危机管理中的作用。各地各高校也纷纷通过经验交流会、培训班等来增强这方面的知识。例如，2010年5月中国教育发展研究会举办了“高校突发事件应急管理与媒体应对策略”高级培训班;2010年11月，江苏省举办了首届高校新闻发言人和新闻助理培训班。

然而，我们也不难看出高校在突发事件应急管理方面依然存在诸多问题:(1)突发事件应急管理理念不科学。“以人为本”本应是高校危机管理的最重要的理念。然而，过强的危机意识让一些高校误解了高校危机管理的意义。在危机事件发生前，相关部门善于利用《危机管理预案》做文章，只要做好《预案》规定的事项就行，其他事情不做也没有责任;在危机事件发生后，校方又处于学校利益考虑，往往急于划清界限、撇开责任。另外，一些高校的领导并不懂得突发事件的管理，他们只在危机发生后才被动紧急处理事件，忽略重在预防的理念。(2)突发事件的信息监测、识别工作有待提高。由于高校及学生管理信息庞大，工作繁琐，突发事件的检测、识别工作的意义就显得格外重大。但当前高校在突发事件方面的信息检测工作仍不完善。2011年4月某某高校女学生坠楼案中，坠楼女学生在事发前一天把自己的生活用品都贴上标签，注明留给哪些亲属。而其室友们也未曾留意到;事发前该女青年从三楼寝室走到顶楼天台，这一过程也无监控设施。2011年9月，北京某高校一位大一新生在自己的宿舍阳台上吊自杀，事发前也曾与舍友探讨“生不如死”。不完善的信息检测工作最终无法避免这些惨剧的发生。(3)应急管理事后恢复机制不完善。在高校学生伤亡性突发事件中，学生的伤亡对其他与之关系密切的师生来说无疑的重大的打击，许多学生会因此而落下严重的心理疾病。这些心理严重创伤师生无疑又是新一轮的危机的隐患，因此，学校应该重视这部分学生的排查及心理干预工作。然而，一些高校在应对危机事件时，重点放在消除外界影响的工作上了，对师生心理安抚工作则显得心不在焉。

三、高校应急管理机制的制度完善

高校突发事件的层出不穷对高校应急管理机制提出的严峻挑战，以及当前高校应急管理机制面临的问题，迫切要求高校积极推进管理创新，建立、健全适应高校突发事件特殊性要求，运行良好的高校应急管理机制。

(一)转变应急管理理念

高校应急管理理念创新是高校应急管理机制创新的观念基础，它为高校应急管理机制创新提供精神动力和智力支持。研究表明，高校领导对突发事件的关注仍不够。高校突发事件管理中存在重事后动员、轻事前预防的现象。［6］［8］高校应该在突发事件应急管理上树立以下理念:(1)以人为本的理念。“以人为本”具有丰富的内涵，是科学发展观的基本价值取向，它要求在突发事件处理过程中，要最大限度地保护师生的生命安全与财产权益，将师生利益放在首位、全心全意为师生服务。［9］这也应该成为高校处理突发事件的最高原则。(2)重在预防的理念。在突发事件的防治关系上，突发事件的处理只是“治标”，突发事件的预防才是“治本”。高校应该在日常管理过程中着力发掘易引发突发事件的原因，并把它解决在萌芽状态。(3)全程管理理念。高校突发事件管理是一个包括危机前的预警、危机中的应急处理、危机后的事后恢复的系统工程。高校应在应急管理中树立全程管理的理念。

(二)构建运行有效的预警机制

预警机制是应急管理过程的第一个阶段，目的是为了有效地预防和避免突发事件的发生、升级和扩大。预警机制的建立，在突发事件的管理工作中起着至关重要的作用。高校应着力构建一套相对完备、运行有效的预警机制。在突发事件预警机制的构建上，可以从以下方面着手:

1．制定高校突发事件处理预案。为预防和减少校园突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重危害，规范校园突发事件的应对活动，高校在《中华人民共和国突发事件应对法》以及相关省级教育系统突发公共事件应急相关管理办法的框架下制定高校内部的突发事件处理预案。预案的内容可以包括校园突发事件的界定及范围，突发事件处理的组织机构，突发事件的信息报送，突发事件应急处置级相关善后工作等方面。

2．强化突发事件的危机识别工作。危机识别是危机管理的基础。高校在制定相关预案规定校园突发事件的界定后，更重要的工作是在繁杂的校园事务中检测、识别具有危机风险的事件。高校应成立相关危机风险识别与评估的部门，聘请相应的专家。同时，校园内事务是围绕着师生开展的，因而，对广大师生开展危机识别的相关教育也是非常必要的。

3．建立及时、畅通的信息沟通机制。保持信息沟通渠道畅通是预警机制有效运转的基础。危机事件的发现、识别、评估、处理过程，都应该在相关部门进行及时、畅通的沟通。高校在危机管理过程中应加强预警机制整体框架的各管理部门组织之间、院系之间、师生之间的内部信息畅通;还应该加强高校与社会、学生家长之间的外部信息沟通。及时的事前沟通，有助于切实做到早发现、早报告、早控制、早处置。畅通的事后沟通，有助于师生员工及社会准确全面地了解重大突发事件发生的情况，消除师生的猜疑、恐慌、谣言，有助于维护稳定。

(三)完善应急决策机制

一套完备、高效、快速的应急决策机制是处置学生突发事件的关键所在，适时、正确的决策将直接决定危机管理的成败。当危机检测、识别部门根据对事件的评估，认为事件具有危机风险时，应立即上报决策层。危机管理中的应急决策机制包括以下方面的内容:(1)根据事件等级决定是否启动应急预案以及在何种范围内启动应急预案;(2)及时上报事件的整体情况，具体包括事件原因、性质、程度、波及范围的初步判断和目前已经采取的应对措施等;(3)作出决策，并协调各部门开展相关的行动;(4)对其他各项应急工作进行具体、细致的部署。

(四)完善应急动员与保障机制

高校危机管理中的应急动员，有两个目的:一是维护校园稳定，避免师生恐慌;二是动员师生的参与，以积极正面的信息克服危机。高校突发事件发生后，学校应积极动员广大师生参与到维护校园稳定的工作中来，及时给他们通报真相，争取广大师生的体谅和支持。

突发事件应急处理需要人、财、物的保障。应急保障应该包括通讯信息保障、专业应急队伍保障、技术装备保障、后勤及物资保障等。高校应在每年制定财政预算时预留一定的突发事件处理经费，作为危机事件中受伤者的治疗、损伤公物的恢复、一线工作人员的补助、遇难者的善后费用及家属的资助等。高校应急队伍主要由管理人员、保卫人员、医护人员、后勤人员和大学生组成。此外，高校还应该培养危机管理方面的专业人员，如心理专家、新闻发言人等作为危机处理的人员保障。在人员到位的基础上，定期的演练、培训也是必要的，这有利于提高队伍的快速反应和协同作战能力。

(五)建立、健全应急的舆论引导机制

如何应对突发事件后不良舆论所造成的舆论压力和负面影响，是高校危机管理的一项重要任务。危机事件发生后，高校面对危机的措手不及，仓促应对，或消极回避，或强硬对抗，错过处理危机的最佳时期，对学校声誉将产生极大的不良影响。［10］高校应从以下方面构建突发事件管理的舆论引导机制。

1．信息公开机制。高校是社会公众关注的焦点之一，在校园突发事件发生后的信息公开非常关键。当危机发生时，要第一时间发挥新闻发布会和新闻发言人的作用，在分析舆情基础上迅速向媒体发布学校的官方声音，对歪曲学校的不良信息、谣言作出有力澄清和回应，对确因学校原因造成的危害要坦诚道歉，表明及时改正和全力查处的态度。

2．网络阵地机制。根据《第23次中国互联网络发展状况统计报告》，81.4%的大学生拥有自己的博客，55.5%的学生参与了论坛或者BBS，博客、论坛是大学生极为活跃的领域，其中博客在大学生用户中半年更新率达到80.3%。高校应该积极与这些媒体进行合作，及时制止影响或者损害高校形象的不法言论，引导积极向上的论坛环境和净化博客空间。［10］高校在危机管理的过程中，应注重平时在师生中培养“舆论领袖”。拉扎斯菲尔德“二级传播”理论认为:在传播过程中，常有少数人是消息和影响的重要来源，这部分人频繁接触媒体，比一般人更留心媒体信息，对有关事情有更多的了解，他们在一般网民中发表一些信息和看法，总能影响普通人，这些人就是“舆论领袖”。［11］具备高度危机意识、敏锐信息捕捉能力、迅速网络信息传播能力的“舆论领袖”往往能帮助高校化解舆论危机，为高校突发事件的处理赢得更友好的舆论环境。

(六)健全应急管理事后恢复机制

1．后事处理高效合符法规。高校突发事件的后事处理内耗成本大，在事件未了结前必须一直投入人力、物力、财力。后事处理的悬而不决将直接影响学校的正常教学、工作、生活，也将对高校造成负面的社会影响。因此，后事的迅速高效处理非常必要。然而，高校也不能片面追求效率而忽视质量与规矩。高校突发事件的后事处理必须围绕“法、理、情”展开。在学生自杀性突发事件中，高校应充分与学生家长共情，毕竟，他们失去的是抚养了20余年的子女。学校应充分体谅他们的难处，在必要的时候进行人道主义慰问、捐助等。应对无理取闹的家属，学校也应该与他们讲道理，摆实情，甚至是采取必要的法律保护措施。

2．受影响师生的心理干预。突发事件对当事人的心灵伤害，在没有专业心理工作者的帮助下，很难走出心灵的困境，势必会影响正常的工作生活。［12－14］学校可以通过心理咨询中心专业人员、辅导员、主要干部做好这项工作，如有必要，也应该让相关学生家长把情况严重的学生带回家做进一步的观察和治疗。

3．事后的总结与交流。高校突发事件的发生往往代价惨痛，特别是学生伤亡事件，它对家庭、对社会、对国家、对学校都造成较大损失。高校应该高度重视事件的总结工作，审查学校在突发事件的检测、预防、应对、善后的各个环节中存在的不足，总结好的做法，并在事件结束后召开相关部门的内部工作总结交流会。突发事件管理的专门部门应该注意案例的整理与归档。善后工作中另外一个非常重要的方面就是加强对广大学生的事后教育。辅导员应该利用事件契机向学生灌输正确的人生观、价值观和行为规范，唤起学生危机应对意识，避免类似事件的发生。

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