试析中国特色社会主义政治发展的历史特点与现实*

高新民

中国特色社会主义政治发展始终是海内外关注的热点甚至焦点问题，也是事关当代中国前途命运的大事。研究其历史发展特点，探索既符合国情又顺应时代潮流的政治发展形式，为推进社会主义民主政治发展尽绵薄之力，是本文的主要目的。

一、中国特色社会主义政治发展的基本涵义

从现实问题出发是研究中国政治的基础。但是，中国特色社会主义“政治发展”究竟包含哪些内容？为了更好地探讨问题，需要对政治发展的内涵作简单但又必要的界定。

政治发展是政治学的基本概念之一。就这一概念的理论和政治实践指向而言，原本是政治科学中用于描述民族统一构设和国家建立的过程，特别是第二次世界大战以后摆脱殖民统治的亚洲、非洲新独立国家建立过程的一个概念。“政治发展与现代化和经济发展的概念密切相关，它现在是指第三世界国家政治变迁的过程。政治发展的观念意味着可以有意识地引导它们自身民族构设的历程，而不是服从于某种盲目的社会力量、政治演化或革命”①《布莱克维尔政治制度百科全书》，中国政法大学出版社，2011年，第482页。。当然，对政治发展的理解，从不同视角研究可以得出不同结论。如有学者认为“政治发展”可以广义地界定为政治制度本质的有机体发生变迁之过程；有学者认为政治发展包含有三要素：“第一是人口发生变化，从臣属地位转变到对社会有贡献的公民。随之而来的是大众参与之扩张，对平等原则逐渐增加敏感性，及对普遍法律的接受。第二是政治系统之能力增强，政令能贯彻深入地方层级，控制人民的争端，应付及满足人民之需求。第三是政体组织结构的分化，功能愈趋专业化，及各种制度和组织之间的整合。”亨廷顿则把政治发展与现代化联系起来，认为一个发展的政治体系，其政治制度化和政治参与的程度高，就能够达到平衡状态。白鲁恂把政治发展的各种观点概括为具有代表性的十家①参见陈鸿瑜：《政治发展理论》，吉林出版集团有限责任公司，2009年，第22—26页。。

但是，用上述概念描述当代中国政治时，就显现出一定的局限性。中国既不同于早已完成现代化的西方发达国家，也不同于其他发展中国家。今天的中国是从半殖民地半封建社会走过来的，经历了新民主主义革命、社会主义改造、社会主义建设、改革开放等不同阶段。中国政治发展面临的问题，有的与其他国家相比具有共性，但更多的是由中国历史与现状而带来的复杂性和特殊性。因此，国内学者普遍注意到这一问题，提出中国特色社会主义政治发展这一反映中国实际的概念，其理论涉及政治发展的价值取向、目标、内容、路径、方式、外部环境等方面。至于政治发展的内涵，国内学者虽有不同的解释，但基本内容并无实质性区别。因此，笔者认为，从理论界诸种界定来看，不妨作如下理解：政治发展指特定政治系统的成长、演化过程，其基本内容包含有政治制度的发展、公民政治参与、政治结构的专业分化与整合、意识形态等多项指数。政治发展的目标与社会多方面变迁相适应，其内在动力来源于经济社会的变迁。政治发展的路径和方式依不同民族国家而有所不同。

中国特色社会主义政治发展，实质上是社会主义民主政治问题。邓小平始终把民主作为社会主义现代化建设的目标和内容之一。这里的关键在于：如何理解民主。在同一词汇之下，可以涌动着有巨大分歧的观念。如果我们把民主理解为“人民的统治”，那么，中国共产党的性质与宗旨决定了中国政治发展的大方向只能是社会主义民主政治。把民主政治明确与“政治发展”联系起来，是党的十六大的贡献。党的十六大报告指出：“发展社会主义政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”；“中国共产党和中国人民对自己选择的政治发展道路充满信心，将坚定不移地把中国特色社会主义政治建设推向前进”。②《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2005年，第24、29页。这里，在中共中央的文献中，第一次明确地使用了学术界、理论界常用的术语：“政治发展”。

中国特色社会主义民主政治，称其为“社会主义”，是因为中国的基本政治制度和居于统治地位的意识形态属于社会主义、马克思主义类型。称其为“中国特色”，一是因为当代中国政治生活赖以运转的经济社会基础既不同于改革开放前高度集中的计划经济和单一社会主义公有制，也不同于西方或其他国家，这是政治体制需要变革但又不能照搬其他国家模式的基础性条件。二是国土幅员辽阔、人口众多、民族多样，属于巨大政治共同体。在人类社会到目前为止所能探索并付诸实践的国家管理形式中，中国只能、甚至可以说是不得不采取以中央自上而下的管理与自下而上的参与相结合、基层群众自治的政治管理形式，并以这种管理形式体现政治统治意志。三是中国有文字记载以来的5000多年历史中，国家虽然有过分裂割据时期，但大体上以单一制中央集权为主。这种历史文化，对今日中国政体有深刻影响。四是中华人民共和国成立之时，所能借鉴的政治体制形式只有苏联模式，因此，在党政关系、党与社会控制等方面曾与苏联相似。改革开放以后，中共一直在进行改革，呈现出不同于苏联等国家的执政特色，但还不能说已经改革到位。

鉴于上述原因，中国特色社会主义政治发展，理应是在坚持基本政治制度基础上，顺应经济结构、社会结构变化和人民群众政治参与意识的提高，从政治体制、机制、程序、规范、权力运转等多方面进行改革与发展。其发展方向是民主政治，但表现形式因历史与现实条件的不同而具有独特性。当下中国民主政治的核心是实现党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。

二、中国特色社会主义政治发展的历史进程与改革特点

中国特色社会主义政治发展历程，以党的十一届三中全会为界，经历了两大历史阶段。

（一）新中国成立后至十一届三中全会之前

中国共产党执政后，建立了人民代表大会制度这一根本政治制度，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度，奠定了社会主义公有制为基础的经济制度。这些基本政治和经济制度既是对新民主主义革命历史的发展，又是今天中国赖以进行改革开放并取得成功的政治基础和社会基础。认识不到这一点，就无从理解中国特色社会主义政治发展道路的出发点和特殊性。

与此同时，在国家政治格局中，形成了以中国共产党的领导为核心和特色的政治体制。在组织形式上，党在人大、政协、“一府两院”设有党组，以决定政治方向；在干部选拔任用上党管干部，任命制占据主导地位；在工作机制上党政企不分，对企业、学校等社会领域的领导与党对政府的领导方式基本类同。这种体制有其历史合理性，对于一个刚从战争年代走过来、带着旧社会一盘散沙的历史痕迹的国家来说，对于迅速恢复生产、以粗放式、大规模集中实行计划经济的需要来说，几乎是历史的必然，并在事实上也迅速恢复了国民经济生产，使国家综合实力较之过去大大增强。工人农民等社会阶层在经济和政治上显著地提高了社会地位。但在这一过程中我们也付出沉重代价，就是从20世纪50年代后期到改革开放前，“左”倾错误逐渐占据主导地位，几次涉及体制类的改革都未能进行下去，最终严重影响到国民经济的发展。用邓小平的话来讲，就是丧失了从1957年到1976年近20年的宝贵时间。

上述历史背景使我们看到当时政治体制、机制等方面具有几个鲜明特点：

第一，权力过分集中。这里所说的权力过分集中有特定内涵，从横向来讲，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329页。从纵向来讲，就是地方的权力层层往上集中。客观地看，任何体制都犹如一枚硬币有正反两面，集中、分权都有各自的优劣，关键在于要适度。早在“文化大革命”之前，中国共产党老一辈政治家对政治体制的优势和弱点已有深刻认识。1956年7月，周恩来在上海讲话中指出；“权力过分集中时就会有偏向。特别是因为我们搞社会主义，为最大多数人民谋最大利益，集中最大权力，做最大的好事，人民比较满意，在这样的情况下做错了一点事情，容易为人民谅解，这就使我们很容易忽视发扬民主而犯官僚主义和主观主义的错误”②《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年，第209—210页。。党的八大期间周恩来会见匈牙利劳动人民党代表团时再次指出：我们的制度是优越的，但也有缺点，如太集中……这本身就包含着它的阴暗面。当然，我们的制度是好的，光明的一面是主要的，但也不能忘记它的缺点。因此，我们要自觉地扩大民主，在民主的基础上集中，才能是可靠的③参见石仲泉等主编：《中共八大史》，人民出版社，1998年，第306页。。多年后，邓小平曾评价这种体制的优势是：“如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵涉。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”④《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第220页。但邓小平也多次把过分集中的缺陷，称之为“我们所特有的官僚主义的一个总病根”⑤《邓小平文选》第2卷，第328页。。

第二，没有及时建立起社会主义法制体系，没有把民主制度化法制化。民主与法制建设本应是社会主义民主政治的题中之意，但新中国成立后在政治建设中过多地依赖政治运动，把群众运动等同于群众路线、等同于民主，忽略了有序的民主与法制建设，导致出现一系列严重问题。在被称为改革开放转折点的十一届三中全会上，党反思过去的历史经验教训，提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”⑥《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社，1982年，第11页。。1986年，中共中央总结历史经验，高度概括地指出新中国成立后最大的经验教训一是社会主义改造完成后没有及时把工作重心转移到经济建设上来，二是没有健全社会主义法制。这种背景使党和国家不得不把希望寄托于少数领导人的素质、作风和注意力是否转移上。邓小平曾多次提到这对于一个国家和一个政党来说是危险的。这也是改革开放后邓小平提出制度建设的历史原因。

第三，形成强政党弱政府的格局。在权力过于集中的体制下，形成了政府较弱的格局。1958年6月8日，毛泽东对中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿的修改中，指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”①《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社，1992年，第268—269页。在这一思路之下，党的系统逐渐形成了一套与国务院系统几乎对应的管理机构，分兵把口，包办了一些管不好、也管不了的事情。党做决定、政府执行成为事实上的规则。以党代政、党政不分、党政企不分，是当时真实的写照。1962年10月中共中央组织部召开工作会议，针对政党不分的情况指出：“如果包办代替了政权组织和群众组织的工作，就势必把党的组织降低到非党组织的水平，削弱党的领导。”会议提出党要管党，“要切实改变由于党委书记过多而分兵把口、包办代替国家机关工作的做法，使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设”。②《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，1997年，第108页。但这些思想在实践中并没有推行下去。这是20世纪80年代党中央提出党政分开的历史渊源。

第四，形成执政党和政府为主体、以行政权力为主要方式的社会管理体制。改革开放前，政府管理社会一切，党政又不分，因此党对社会的领导，党对群众的领导，形成以下特点：一是党直接干预社会。这与当时的经济体制、政治体制紧密相关。社会主义所有制改造完成后，所有的人都被划分在各个不同单位。党通过对单位的直接领导和管理来实现对社会群众的管理。比如，在农村，人民公社既是社会组织、经济组织，也是政权组织。“人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”；“它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织”③《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社，1997年，第615页。。在城市企事业单位，企业办社会是当时特有的体制现象，对单位人员的管理起到了社会管理的作用。此外城市还有街道办事处和居委会，党的各级组织直接管理社会基层事务。单位员工甚至连结婚、离婚等私生活也先要组织批准，再拿着单位介绍信到政府民政部门登记。二是方式单一，主要以行政权力为主。这与当时的计划经济是紧密联系在一起的，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有关”④《邓小平文选》第2卷，第328页。。三是社会过度政治化。政治社会化是政党的重要功能之一，也是实现党的纲领、目标的重要条件。但是，改革开放前，党对社会的领导、对大量非党群众的领导过于政治化，如50年代后期“大跃进”、人民公社化运动中在群众中“拔白旗、插红旗”，60年代在农民中批判“资本主义自发倾向”，“文化大革命”中党内外均大搞“斗私批修”，等等。

上述历史特点，是党的十一届三中全会后政治体制改革的历史起点。

（二）十一届三中全会之后

这一时期中国政治发展无论从思想理论层面还是从实践层面来看，都有实质性进展。

1.在思想理论上明确民主政治为中国特色社会主义政治发展的主要方向和核心

邓小平在改革开放初期就明确指出“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各项制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”①《邓小平文选》第2卷，第322—323页。换言之，没有民主政治的发展，就没有社会主义的优越性，至少是不健全、不合格的社会主义。中国特色社会主义能否经得起来自世界经济、政治、意识形态等各方面的考验，中国共产党执政的合法性基础，不仅取决于经济现代化程度，还取决于政治发展的结果以及意识形态的吸引力、影响力。

在中国特色社会主义政治发展过程中，理论上具有重要意义的环节，是“三个代表”重要思想提出后，中共中央提出社会主义“政治文明”的理念，提出借鉴人类政治文明共同成果，从而拓展了对中国政治发展的认识。科学发展观提出后，“以人为本”成为贯穿政治发展的思想理论基础。这一时期，中共中央对政治发展的道路问题也有了更深刻的认识。胡锦涛在中共十七届二中全会上更为明确而集中阐释了中国政治发展道路问题，指出：“中国特色社会主义政治发展道路是我国发展社会主义民主政治的正确道路……发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，但选择什么样的发展道路和体制模式，必须从我国国情出发，充分考虑我国的社会历史背景、经济发展水平、文化发展水平等重要因素。只有这样，我们才能在政治发展道路上作出正确选择。”②《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年，第236页。2011年胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话对社会主义基本政治制度、法律体系、基本经济制度做了完整的概述，指出：“我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。”③胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，人民出版社，2011年，第8页。这些文献反映出中国共产党在政治发展道路上的最新认识水平：一是中国特色社会主义政治发展是以坚持完善社会主义基本政治制度为前提的发展道路。二是中国特色社会主义政治发展的核心、要害问题是如何发展中国特色社会主义民主政治。三是社会主义民主政治的发展道路、体制模式，是由多方面因素决定的。中国的民主政治要符合社会发展规律和基本国情，尊重人民群众的意志，因此保持中国自己的选择是十分重要的。明确政治发展与社会主义民主政治的关系，对于在实践中推动、在理论上发展中国特色社会主义政治发展道路有指导意义。

2.政治体制改革是中国政治发展的重要内容，并确定了相应的发展战略目标

中国特色社会主义政治发展道路，焦点问题就是如何进行政治体制改革。在坚持社会主义基本制度前提下，1987年中共十三大曾对政治发展的战略目标、改革步骤和思路作出清晰描述：改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的。改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。④参见《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第35页。

近期目标所包含的具体事项：一是实行党政分开。政治体制改革的关键首先是党政分开。二是进一步下放权力。三是改革政府工作机构（下决心对政府工作机构自上而下地进行改革）。四是改革干部人事制度，建立公务员制度。五是建立社会协商对话制度。六是完善社会主义民主政治的若干制度。提出要继续依法坚持差额选举制度，改进候选人的提名方式，完善候选人的介绍办法，基层民主生活制度化。七是加强社会主义法制建设。这些近期目标经过20多年的实践后，胡锦涛在2011年庆祝中国共产党成立90周年大会上作了回应，对政治体制改革作了总结和概括。这一回应显示出改革和发展的连续性。

3.扩大群众政治参与度，把基层群众自治制度上升为国家基本制度

扩大基层群众民主权利是中国共产党执政以来一直力图搞好、但在实践中出现过曲折的事情。改革开放以后，中国共产党不遗余力地从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。以村民自治、农村“海选”村委会为典型标志，形成了自下而上发展民主的趋势。村务公开、厂务公开、财务公开已经在基层推开。在20多年的实践基础上，基层群众自治与共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治并列为国家基本政治制度。这是政治制度的发展。

群众政治参与还体现在国家立法及其他事项方面。全国人大“开门立法”，一些重要立法如物权法、劳动法、个税起征点等法规，均向全民征求意见，契合了公民参与公共事务决策的诉求。在干部人事制度改革方面，以扩大民主、扩大群众参与、公开透明为方向进行改革，建立了国家公务员队伍，形成考试录用、奖惩、退休等系列制度。在党和国家选举方面，20世纪80年代就提出差额选举、改进选举方式和提名方式，现在逐步扩大差额选举范围、基层试行公推直选。在选人用人方面，在任命制或聘任制干部中引入了民主推荐、竞聘上岗、任前公示、责任追究等民主元素。尽管实践中仍然存在各种有争议的问题，比如，权力运行机制的方向总体上还是自上而下；某些地方或单位在选人用人中以合法的程序体现少数人意志；选举中存在形式主义现象；选举类、任命类职务的分类有待科学化；方方面面的利益关系在选人用人中起到一定干扰作用，等等。但是，社会主义民主政治的步伐一旦迈开，就会以历史的惯性继续发展，干部人事制度改革的大方向将会继续下去。

4.改革重心适时、适度调整，显示出改革是阶段性与连续性的统一

随着时代条件的发展变化，20世纪80年代设定的体制改革目标、步骤，也发生一定调整。一是在实践中，政治体制改革的重心已经从80年代的党政分开，转变为改革党的领导方式和执政方式。党发挥总揽全局、协调各方作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平已成为改革重心。同时，推动政府职能转变，向公开透明、民主、法制、有效、服务转型。二是改进党对社会领导方式，建立社会协商对话机制成为当下社会急迫的改革重心。中国政治体系的控制能力向来较强。改革开放前，党和政府对社会的控制、矛盾调处，基本上以强制性控制为主要模式。改革开放后，从人民公社解体到国企改革，实际上是把部分领域放给市场、社会而逐步独立的过程，国家与社会出现明显分野。在这种大背景下，原有的控制、管理模式部分地失去了存在基础，传统上党对政府和社会的一体化领导方式受到很大冲击。1987年中共中央曾把社会协商对话制度作为政治改革的近期目标，指出：“首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同层次上展开。”①《十三大以来重要文献选编》（上），第43—44页。但在当时，社会分化、各种矛盾尚未呈现出明显而深刻的利益博弈状态，所以急迫性不像今天这样突出。近些年来，群体性事件频繁出现，使人们痛感社会协商对话的重要性。目前，微观层面的对话协商机制，在某些社区、村庄已经初步建立起来，各级领导干部的下访、接访也带有对话协商的意义。但是，作为社会群体与群体之间的对话协商制度，除劳资协商制度外，尚未建立起来。公权力与民众之间的对话协商机制也需要建立。这种机制的建立，本质上是党的领导方式和执政方式的变化。

5.党内民主是推动政治体制改革、带动人民民主的切入点

党内民主是中国政治体制中的重要问题。早在20世纪80年代中共中央就指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”②《十三大以来重要文献选编》（上），第50—51页。这也是改革开放以来历届中央领导集体都坚持的基本原则。在实践中，党内民主得到一定发展，如废除领导干部职务终身制，确立集体交接班格局；坚持集体领导原则；建立了中共中央政治局定期向中央委员会汇报工作、地方党委常委定期向委员会汇报工作制度；适当增加全委会每年开会次数；制定地方党委工作条例（暂行）；制定党员权利保障条例；试行党代表任期制，进行党代会常任制试点；坚持和扩大差额选举；在县级试行党务公开，等等。但从长远来说，无论从民主决策、党内选举来看，还是从党内权力运行来看，都距离时代的要求和党员的期盼有一定差距，需要进一步扩大党内民主。

（三）中国特色社会主义政治发展的若干历史特点

党的十一届三中全会以来，中国共产党领导的政治发展或说政治体制改革，具有几个鲜明特点：

第一，秉持解放思想、实事求是、与时俱进原则。30多年来，党根据中国国情和改革开放的形势，既坚持中国基本政治制度，又坚持借鉴吸收人类政治文明共同成果；既坚持马克思主义指导思想，又反对把某些工具性问题泛意识形态化。可以说，没有思想解放，就不可能进行政治体制改革；没有实事求是，改革就会偏离中国实际。

第二，始终围绕党的工作重心——以经济建设为中心——进行政治体制改革。这是汲取了党的历史经验教训而坚持的原则之一，也是保持社会稳定、使政治发展不引起大的动荡的重要条件，需长期坚持不动摇。

第三，坚持渐进式改革的原则。渐进式改革的含义：首先，指不以激进、一步到位的方式改革；其次，尽管时间延续较长，改革力度有时大些有时小些，速度有时快些有时缓些，但终归是按照特定方向前进而不是倒退；再次，改革的重心在不同形势下虽有所变化，但基本顺序排列大致符合实际；最后，改革从风险最小化的事项逐步做起，保证改革意图的稳妥实现。

第四，始终坚持政治体制的改革路径以党内民主为切入点。发展党内民主，因党组织内部成员政治理念基本一致、组织力较强、整体政治素养相对较高等缘故，比之社会基层民主的发展更具有利条件，理应成为中国政治发展的推动力；又因执政党在国家政治体制中的独特作用，党内民主发育到一定程度无疑能够直接推动政治体制发展。从党的十三大直至今天，以党内民主推动社会主义民主政治发展，这一观点至今没变。

第五，连续性特点突出。政治发展是一个长期过程，每一阶段因客观条件的变化和形势的发展，急需处理的问题不同，影响到政治发展的中心略有不同。但坚守改革开放的大政策不变，坚守基本制度基本原则，是保障改革连续性的基础。这得益于中国共产党长期执政的优势。

上述特点并非全部特点，但至少是几个不可忽略的特点。

三、对当前若干热点问题的思考

胡锦涛在党的十七届二中全会第二次全体会议上曾指出：“核心的问题不是政治体制要不要改，而是朝着什么方向改。”①《十七大以来重要文献选编》（上），第238页。在这一问题上，党内外的基本共识是：第一，改革是社会主义制度的自我完善和发展；第二，中国需要的是有序推进改革；第三，改革的关键是党的领导、人民当家做主和依法治国三者的统一。

从上述共识出发，需要探讨改革和完善党的执政方式的若干问题。

（一）解放思想，从改革的整体性高度推进政治体制改革

改革和完善党的执政方式，需要进一步解放思想、与时俱进，推进体制性改革。没有体制层面的建设，就只能依靠领导者的个人智慧和素质支撑执政水平。因此需要从体制层面明确改革的不同阶段的大致的重要战略目标、步骤。在此基础上积极稳妥推进政治体制改革，真正做到科学执政、民主执政、依法执政，保证党领导人民有效治理国家。

（二）关于权力过分集中问题

由于权力过分集中，决定了政治体制改革的核心内容是解决权力由此带来的问题，这属于政治资源配置问题。一方面，中共中央强调不搞西方的“三权分立”，另一方面提出党政职能分开、下放权力、实行自上而下的责任制、发展基层人民群众的民主权利等，来逐步解决权力过分集中问题。邓小平甚至说：“把权力下放给基层和人民……这就是最大的民主。”②《邓小平文选》第3卷，第252页。党的十四大、十五大、十六大都提出权力制约问题，党的十七大更加清晰地提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这一目标构想具有鲜明的中国风格：“相互制约”并非中国特色，是人类政治文明的共同成果，但“相互协调”是传统中国“和而不同”价值趋向之下的制度设计理念。尽管我们还没有形成健全的权力制约机制，但向着这个方向努力就是进步。

具体地讲，对权力的制约，一般说来至少有三种途径：一是以权力制约权力，本质上是权力配置问题，即在现行体制下权力体系的构成要素各自功能如何搭配才能更加合理的问题，是科学性问题。从这一点出发，需要进一步强化监督机构的监督制约作用，增强其防错纠错功能。二是以权利制约权力。即党内以党员的基本权利、社会层面以民众法定的基本权利来遏制滥用权力。比如，选举权的实现，就是对各级权力行使者的遏制，迫使权力行使者必须向人民负责。再如，社会知情权的实现，可以有效地遏制暗箱操作，减少暗箱操作的空间。又如，党员、民众的意见表达权利、参与决策权利的实现，可以使不同利益群体的意见都有相应的表达机会，使决策机构公正地听取社情民意，防止决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现，直接有利于反腐败。改革开放以来，有关机构立案的腐败案件，70％以上来自群众举报，显示了社会的力量。三是以道德制约权力。道德是一只看不见的手，制约权力运作的水平。道德制约涉及两个层面的道德：个体层面的道德水准、价值追求，社会层面的道德水准、价值观。任何国家，如果总体道德水准很低，就不可能有较高水平的政治运作。当然，如果单独从任一制约权力的途径来看，其功能都是有限的。把各种途径的权力制约整合在一起，才能最大限度地既防止滥用权力，又充分体现权力应有的功能。

（三）理顺党政关系

如前所述，改革的重心已经从党政分开转变为科学执政、民主执政、依法执政。但是，执政方式是受到政治体制强烈制约的。换言之，有什么样的体制就易于产生什么样的执政方式。党政关系的科学性直接影响到权力运作方式。比如，政治生活的“潜规则”是党作决定、政府执行，但是集体决策一旦失误如何承担责任？这一问题的实质是执政党的权力边界问题。再如，同级党政机构中，无论是人大对政府的监督制约，还是党内同级监督，都很难体现出其应有的作用。这些问题都与权力配置有关，不能不影响到领导方式、执政方式的改革和转变。

为此，需要进一步改革和完善政治体制，理顺党与人大、政府、政协等的关系。在这一问题上，需要坚持几个原则：一是合力原则，即任何改革、改进，都是为了完成共同的执政使命和目标。二是分层级改革原则。各级党政机关管辖事务、可运用资源不一样，中央、地方、基层需有所区分。三是权力与责任对应原则。四是依法监督原则。

在上述原则指导下，具体地讲，要依据权责对应原则，尽可能明晰党的权力与人大、政府决策的权力边界，分类、分层级探讨党的领导的实现形式。在党与人大关系方面，党支持人大依法履行职责，党的主张通过法定程序转变为国家意志，解决好党管干部、党推荐重要干部与人大依法行使人事权的关系，坚守20世纪80年代确立的党不改变人大选举结果的底线。在党与政协关系方面，支持人民政协围绕团结、民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，把政治协商纳入决策程序，使之成为决策过程的结构性要素，不因领导人素质和注意力的转移而改变。这一问题上，中央层面重大决策征求政协意见基本程序化，而某些地方层面并没有成为制度化的程序。在党与政府关系方面，需从人员配置、机构设置上减少党委和政府在工作上相互交叉、掣肘的现象；“三重一大”党委集体讨论，经常性工作政府各部门按职责权限负责；加大、加快政府职能的转变。政府职能的转变，一是牵涉到政府对社会的服务范围，二是牵涉到中央与地方关系（分权与集权关系），三是政府各部门之间的关系。说到底，政府职能转变牵涉到的最大难点是利益关系的调整。其实，政府服务职能真正转变到位，党与政府的关系反而易于协调。

在党政关系上，还必须强调，党的领导作用可通过坚持党的优良传统，在国家机关工作的共产党员发挥先锋模范作用而体现出来。

（四）坚持依法执政

依法执政是实现国家和社会生活稳定、政治运转有序的基本保障，是社会主义民主政治的基本要求。近年来，一些新情况新问题需要引起重视：一是要坚持科学立法、民主立法的原则，但在利益多元、社会矛盾增多的情况下，科学的主张与民众以利益为出发点的主张有时并不完全一致，两者在立法中的关系需引起重视、慎重处理；二是要真正做到有法必依，法律面前人人平等；三是保证公民法定的个体权利不能随意侵犯，尤其要杜绝以所谓“公共利益”的名义侵犯公民个体权利的现象；四是全面落实党的十七大提出的“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”①《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第24页。的要求，建立健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体系。

（五）发展党内民主

发展党内民主，有一些重要问题需要进一步探索。一是关于民主集中制问题。民主属于政治范畴，民主集中制属于组织范畴。换言之，民主反映的是政治统治状态、政治统治规律，而民主集中制反映的是政治管理规律。邓小平1992年7月在审阅党的十四大报告稿时说：“民主集中制我们讲得太少。这个制度是最便利的制度，最合理的制度，是我们的根本制度。……我们总有一天要找机会把这个问题表述清楚。”②《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社，2004年，第1351页。邓小平讲的“机会”属于宏观大局、时机的把握问题，这里不作探讨。所谓“便利”、“合理”，应理解为政治管理的意义。党章对于民主集中制作了六条规定，大多属于组织范畴，但也反映了政治生活状态，说明两个不同范畴在实践中有交叉之处。但更重要的是，党章关于民主集中制的规定，在执行中往往呈现出一定的弹性，一般依赖于各层级“一把手”的素质和自觉性。“一把手”民主素质高，领导班子整体民主氛围就浓，反之，民主氛围就比较差。各地情况不一，软弱涣散者有之，个人独断专行者亦有之。但归根结底，还是由于权力过于集中，导致民主集中制的实施效果依领导者的素质而定。因此，民主集中制的执行，还需要从党内领导体制方面着手解决，真正发挥党的代表大会作为各级权力机关的作用，并使这种作用常态化、制度化。二是关于党内民主决策问题。在党员社会身份复杂化的时代，参与民主决策，对于调动党员积极性，增强党员主体感，具有重要作用。因此，需要继承和发展列宁的思想，重要的战略目标由全体党员自愿参与讨论，党的代表大会表决通过。常规性工作类决策和突发事件相关决策，党委会决定。提倡借鉴人大“开门立法”和政府听证咨询等形式，扩大党员对党内决策和党内事务的参与度。三是关于党内选举制度。20世纪80年代以来，党内选举的改革始终围绕着差额、提名方式、投票程序展开。这些改革都是必要的。但是，如果单纯强调差额比例，竞争力度不强，那么，即使是扩大差额比例，也能够通过各种“潜规则”使之流于形式。真正的民主选举不在于差额多少，而在于能否让真正具有竞争实力的优秀人才介入到竞争过程中来。党组织可以通过候选人资格界定、选举规则科学公正公开、监管到位，来保证真正优秀的人才能够成为候选人，又可使竞争规范有序。充满活力的用人机制，是靠竞争和能上能下等制度促成的。同时需要指出的是，目前党内选举作为一种制度体系尚未健全，与选举配套的党内职务任期、质询、罢免等制度，只有少数地方在进行探索，还需要有相应的宏观制度环境作支撑。四是关于鼓励地方和基层进行党内民主制度创新问题。对于确有推广价值的经验予以及时总结、提炼、推广，把自下而上的实践创新与自上而下的指导结合起来，共同促成良好的党内民主环境。