论民法精神对公安立法工作的影响

陈永峰

(河南警察学院 法律系，河南 郑州 450000)

放眼世界，凡现代法治国家的民法都尤为发达。正如梅因所述:“一个国家文化的高低，看它的民法和刑法的比例就知道。大凡落后的国家，民法少而刑法多;进步的国家，民法多而刑法少。”随着我国经济社会建设的不断发展，社会关系的复杂性、多元性以及柔性化的趋势更加明显，公安立法工作也正在发生深刻的变化，民法对公安立法工作的影响也日益显现。民法是“万法之母”，是市场经济的基本法，以民法精神审视和指导当前的公安立法工作，有利于促进公安立法的公平正义，有利于构建和谐警民关系，有利于经济社会的建设发展。

一、公安立法工作的特殊性

新中国的公安立法工作在改革开放以来才取得了巨大进步。到目前，一个以人民警察法为主体，涉及公安工作的法律、法规、部门规章、地方性法规、规章组成的公安法规体系已基本形成，这一体系又以公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规等为主要门类。公安工作的主要方面已经实现了有法可依、有章可循。但是，大量社会新问题会带来法律新问题，这就给公安机关在新时期实现严格、公正、文明执法带来新的挑战，给公安立法工作提出了新课题、高要求。

(一)公安立法工作关系到政权安全

公安立法是指在法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章、民族自治条例及单行条例中，规定公安机关及其人民警察职责，并由公安机关及其人民警察具体实施的法律规范总称。［1］一直以来，作为国家专政工具的公安机关是政权的重要组成部分。只有在公安立法工作中，充分保障公安机关的权力，才能确保政权的安全。立法法实施以来，作为政府立法工作的公安立法工作取得了巨大发展，立法法对法律、法规、规章等不同的法律规范的立法权限、立法程序等内容法定化，也同时自然明确了公安立法工作的权限及程序，公安立法活动实现了有法可依。作为国家机器重要组成部分的公安机关在行政执法和刑事司法领域的警察权都有了明确授权和法律保障，继而可以充分保障共产党的执政地位、国家的长治久安以及我国政权架构的稳定和政权组织的安全。

(二)公安立法工作关系到社会稳定

稳定是发展的前提，是和谐的基础。没有社会稳定，就没有社会经济发展，就妄谈社会和谐。没有稳定的环境，我们将一事无成。所以，确保社会稳定是公安机关的第一责任。公安机关作为人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量、承担保障人民安居乐业的社会责任。周恩来总理曾经指出:“天下安危，公安系于一半”，可见公安工作对于社会稳定的重要影响。公安立法工作做为公安工作的首要一环，首当其冲地要在立法精神上体现民意、确保大局，切实维护人民群众的基本权利，为社会稳定在立法层面打下坚实的屏障。

(三)公安立法工作关系到经济社会的发展

经济社会建设迫切需要公安立法作保障。我国现行刑事立法、行政立法和违法标准等问题由于立法时所处的历史条件、历史环境的限制和影响，缺乏必要的前瞻性，无法预见到经济社会建设过程中产生的各类新型违法犯罪问题:如我国刑法中没有买卖人体器官构成犯罪的条款，目前对于此类行为虽进行打击，但却是打击不力，因为此类行为被纳入非法经营罪的范筹，显然缺乏针对性。同时，社会在变化发展，公安立法中的一些内容在现实生活中已经不合时宜，如管制作为主刑极少被使用，可操作性也较差;劳动教养也面临质疑和诟病。另外，经济社会的建设发展，必然会产生一些新型的生产经营主体，如何通过公安立法来规范市场经营秩序，确认和保障这些新型生产经营主体的法律地位，是公安立法工作的又一项重要内容。

(四)公安法规体系庞大、内容复杂，调整面广，涉及国计民生

作为社会主义法律体系的重要内容的公安法规体系庞大、内容复杂，调整面广。在纵向方面，公安法规体系可以按照法律的位阶分为法律、法规和规章;在横向方面，一方面，公安机关承担行政执法职能，涉及治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等诸多方面;另一方面，公安机关还承担刑事司法职能。这种同一机关既行使行政权又行使司法权的现象并不多见。可见，公安机关的权力所涉及的范围较大，且关系国计民生。大到国家政权社会安全稳定，小到关乎每一社会个体的基本权利。可谓民生百计、无所不包。在这种情况下，公安立法工作的成败优劣就关系到国家命脉和百姓民生，所以公安立法工作很容易牵动民众的神经，影响到每一社会个体的生活。这就要求公安立法工作要从广大人民群众最关心的问题出发，急群众之所急，想群众之所想，把人民群众答应不答应、接受不接受、满意不满意作为检验公安立法工作的标准。

二、公安立法工作中民法精神的缺失

公安机关是通过预防、制止和惩罚违法犯罪活动来实现公安工作的宗旨，即为人民服务的宗旨。其重要内容不仅是保障公共利益，而且要保障人民的权利，包括基本民事权利。既然如此，立、改、存、废等公安立法工作就无法避免地要受到民法精神的影响。适用民法精神来考量公安法规是否公平、公正、公开，立法工作是否高效及时，程序是否正当，立法宗旨是否为民、利民、惠民等。但现实是，在公安立法过程中，对于民法精神的认识还存在诸多误区，公安立法工作中呈现出民法精神的缺失状态。

(一)公安立法工作深受公法文化影响，强调管理权、忽视为个体权利主体服务

中国传统公法文化是阻碍民法理念渗透普及的最主要原因。长期以来，中国传统公法文化不但根深蒂固于普通公民的心里，引领着人们的各项行为，而且还深深影响公安工作。在公安立法工作中表现为更多地强调公安机关的管理权力，而忽视为行政相对人即个体权利主体的服务职能。比如《居民身份法》只强调了公安机关对于居民身份证的管理权力，却忽视了身份证申领或换领工作中公安机关应该履行的服务职能，为了申领居民身份证，需要在工作时间至少请假二次才能办毕申领事务，而且还可能遭遇“门难进、脸难看、话难听”的场面，群众谈到公安机关办理居民身份证的工作都会有一些微词。这些表现反映了公安立法工作中还缺乏为民、利民、便民等人本思想和服务意识，同时也是民法精神缺失的表现。

(二)公安立法工作中公安机关的权力过于集中，缺乏有效的监督管理与制约

以权利制约权力是现代法治的呼唤，也是尊重民法精神的体现。公安机关是通过预防、制止和惩罚违法犯罪活动来实现公安工作的宗旨的。一方面，公安机关承担大量的行政执法职能，涉及治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等诸多方面;另一方面，公安机关还承担刑事司法职能。这种同一机关既行使行政权又行使司法权的现象并不多见。可见，公安机关是公权力高度集中的一个部门，公安机关的权力所涉及的范围较大，且关系国计民生。这种情况一方面方便了公安工作的开展，但另一方面也因为权力过于集中容易失去监督，使权力容易异化为强权、滥权。如劳动教养等行政管理处罚措施的决定权集中在公安机关。虽存在内部监督，但因为缺乏有效的外部监督管理和制约，而广受诟病。

(三)公安立法工作应该公开透明、问计于民、广纳民意，重视私权利主体的意思表示

当前，许多省市尝试进行警务机制改革，改革中往往出台了一系列的改革举措。这其中自然涉及公安立法的问题。比如创设“警务联勤制”①“警务区联勤制是以派出所辖区相邻的3至4个责任区组成一个联勤片，由责任区民警轮流担任轮值长，实行警务联片联勤的工作运行机制。轮值长由联勤片内责任区民警在一年内轮流担任。、“撤销公安分局”②2010年年初，河南省公安厅决定进行警务机制改革。其中一项重要内容为:撤销分局，警力向派出所一线倾斜。等试点。这些重大的治安改革举措的初衷是好的，希望通过改革，给市民创造一个更加安全、宁静的工作和生活环境。问题是推出这些举措，老百姓会怎么想，能不能接受?有些立法工作过于急切地过渡到实验甚至实践阶段，无法深入到社区问计于民、广纳民意，忽视私权利主体的意思表示，缺乏民意表达的通道，有些立法内容更没有事前向社会公开征集意见、论证研讨，只是凭着创新的勇气和为民的初衷就开始由立法构思变成了影响一方民众的公安法律规范。这一做法首先在程序上是仓促的、有欠缺的。这样的公安立法工作也难以取得广大群众的热情拥护。如某省搞得轰轰烈烈的警务机制改革，更多地停留在理论的创新，新闻媒体的赞扬和各级工作报告中捷报频传的层面，没有给私权利主体充分表达意思表示的途径，其改革的结果自然是得不到市民的认可，失去了民意基础，达不到改革的初衷。

(四)公安立法工作忽视与民事法律的衔接，缺少民法精神的适用，缺乏民法精神支持下的创新思维

公安立法工作虽然属于公法范畴，但并非与民事法律泾渭分明。公安立法工作中需要借鉴民事法律，与民事法律衔接，而且一些公安法规需要适用民法的精神来进行立法思维，对公安立法工作进行改革。具体说来，民法精神对公安立法工作的影响可以分为四种情况:一是公安立法与民事法律相衔接，直接适用民事法律;二是公安立法间接适用民事法律;三是公安立法适用民法精神来开展立法工作，从而来补充完善自身;四是适用民法精神来转变立法意识、创新立法思维，对公安立法进行创新改革。目前第一种、第二种情况虽然已经开展但却被忽视;第三、第四种情况还很少被提及。公安立法工作迫切需要在民法精神的指导之下首先做梳理、审视、考量的工作，然后再谋求改革、完善与创新的工作。

(五)忽视对于公安民警自身权利的保障

公安队伍建设中，我们强调勇敢、奉献、牺牲，公安民警缺少对自身民事权益的关注和保护，更不会强调自身权利优先。我们在表彰这种精神的同时，应该在立法工作中考虑如何设计保障人民警察自身权利的法律内容，在立法层面真正尊重警察自身的权利。另一方面，我们也可以考虑不同的工作岗位是否有不同的待遇，比如警衔优先晋升、工资优先提升等待遇，真正体现“有付出有回报”的契约精神，不能让我们的公安民警流汗流血又流泪。同时，一些公安工作内容可以尝试引入民事法律中的契约机制进行管理改革，大胆采用承包、招标等方式，使得能者上、庸者下，使公安工作保持活力与创新。

三、民法精神的价值分析及其与公安立法工作的契合

(一)民法精神的价值分析

与所有法律一样，民法在其发展的过程中会表现出其特有的精神，如诚实信用、平等公平等。另外因为民法与市民生活紧密联系，民法精神的产生不仅来自于市民生活，同时民法精神又会对市民生活产生重要影响，可谓从市民生活中来，到市民生活中去。民法精神的这一特性反映了一个事实:民法精神与其它法律精神相比更加关注人、重视人、保障人，也更易于影响人的行为和观念。［2］

耶林曾经有过一段精彩表述:“罗马帝国曾三次征服世界，第一次以武力，第二次以宗教，第三次以法律。武力因罗马帝国的灭亡而消失，宗教随着人民思想觉悟的提高、科学的发展而缩小了影响，唯有法律征服世界是最为持久的征服。”［3］耶林所指的“法律”就是作为民法起源的市民法。［3］由此可见民法的生命力经久不衰，其不衰的秘密就在于对于人的关怀与重视。今天，我们的经济社会建设是对原有的经济体制的一种彻底背离，是对原有的经济基础的彻底割裂，而且是对我们社会几千年人文精神的重新塑造。［4］所以，当前我国民法精神的价值追求比任何时期都更需要面对一个事实:当今时代，通过关注人、重视人，保障人，从而去影响人的行为和观念比任何一个时期都更为迫切。

(二)社会安全符合民法的价值追求

民法作为个人权利法，往往被人们作为纯粹的私法来认识。但是，法治文明发展到今天，公法与私法相互交融，私法已经呈现出公法化的趋势。民法作为私法自然也会受到法治发展趋势的影响呈现出公法化的趋势，呈现公法的功能，如此，民法也自然兼具社会安全保障的功能。如果从社会安全保障的视角来审视民法的功能，民法不仅具有社会安全保障功能，而且可以理解为是以构造个人利益目的与权利价值的形式为根本的社会安全法。［5］人构成了社会，但却没有先期觉察到:人在构成社会的同时，也同时让渡了自己的部分利益，因为社会需要自己独立的利益，因为社会具有公共性，“这种公共性表明，社会虽然是由个人构成的，但又不是个人的简单相加，而是人的有机结合。”［6］154于是公共利益就应运而生。公共利益正是因为具有公共性，从而又天然地超越了个人利益。公共利益是个人利益的有机结合，不是简单地累加，无法从公共利益中拆分某一社会个体的利益，但却又关乎到每一社会个体的利益。所以说民法不是只关注个人利益，还同时关注如何在社会中实现个人利益，即关注社会中个人利益实现的公共条件建设，这个公共条件就是社会安全。没有社会安全保障，个人利益也就无从存在和实现。社会安全是个人利益的标准与限度，符合民法的价值追求，即为个人利益实现提供一个符合社会安全的合理空间，在不违背社会安全的条件下，个人可以获得实现自身利益的权利和自由。［5］

(三)公安立法工作与民法精神的契合

公安工作的根本宗旨是为人民服务，这句话只阐明强调了公安工作的服务对象，却没有明确公安工作的服务内容。那么公安工作服务的内容应该是什么呢?应该是保障人民的生命财产安全，这里的“生命安全”是人的人身利益，这里的“财产安全”是人的财产利益，即我们可以把公安工作的服务内容概括为:为人民的利益服务。而人民的利益又可以具体表现为每一个人的人身权与财产权。每一个人的人身权又可以分为人格权与身份权，每一个人的财产权又可以分为财产的所有权安全与财产的交易流转的自由，而人身权与财产权均属于民法中的基本民事权利，均适用和体现民法精神，由此可见，公安工作的服务内容与民法中的民事权利的内容是一致的，公安工作与民法精神就有了天然有机的契合。公安机关既然明确了为人民服务是其根本宗旨，就应该把对人民与个人的民事权利的保障作为其服务的内容，这就要求公安工作的各个环节，即立法、执法、司法和教育科研以及公安民警自身权益等方面都应该充分尊重民法精神、体现民法精神。至此，民法精神势必对公安立法工作产生影响。

同时，民法具有社会安全控制功能的特质，决定着民法精神并不仅意味着对公权进行限制，也会强调为了维护社会安全的需要在一定范围内对个人权利作出限制。所以从民法的社会安全控制功能角度来看，公安立法工作与民法精神就有了共同的价值追求，即在社会安全第一位、公共利益优先的前提下，不仅不排斥个人权利的张扬，反而更加推崇关注人、重视人，保障人的价值取向。所以，分析民法精神对公安立法工作的影响，不需要过多分析考虑两者是否矛盾的问题，不需要过多分析公安立法是否具有人文关怀的问题，也不需要过多分析民法是否具有社会安全调控功能的问题，而是两者在怎样的一个空间和前提下可以产生契合的问题。归结到一点就是对个人权利自由进行限制的必要性问题和对个人权利自由限制程度的问题。如果片面过度地强调公共利益及社会安全而由此对个人权利和自由作出过度地限制和否定，首先违背了民法的精神。因为不尊重个人权利自由的价值，就是不尊重民法的本质;不尊重民法的本质，就是不尊重民法精神。其次从公法的角度来说，过度夸大公权力的意志，同时否定了个人权利自由的可能性和有效性，这并不是成熟的公安立法所追求的终极价值。

成熟的公安立法追求三个方面的利益:一是保障公共利益，但不要求公共利益的最大化，要求公共秩序的有序可控。比如虽然公安机关以维护社会安全为己任，但却无法要求大家夜晚闭门不出，每年每个辖区零发案率等等。二是保障私人利益，而且追求私人利益的尽可能最大化。公安立法工作对于价值及其制度设计虽然必须是基于公共利益考虑，但绝不是无视和否定个人权利与自由。三是保障在公共利益与私人利益出现对立矛盾时实现平衡与和谐。如此，公安立法与民法精神在本质上并没有什么本质的不同，只存在对象本位的不同，公安立法以公共权力为对象，而民法精神则强调以个人权利自由为本位，但是都无法回避在对立统一条件下如何平衡私人利益与公共利益的问题。［5］

公安立法工作中只要关注人、重视人，保障人，就不可避免地要受到民法精神的影响。民法精神的影响决定着公安立法不必简单地大量采用义务性规范，虽然义务性规范并不需要完全否定，但至少应该与权利对等，两者不可偏废，义务性规范不应该在公安立法工作被强化。民法精神的影响决定着公安立法工作应当能够最大限度地保障人的权利，以权利特别是民事权利保障为立法工作的基本出发点，为权利的行使和实现创造条件。最后，在民事权利被侵害时，民法精神的影响决定着公安立法工作不仅要考虑对于侵权行为的处罚，考虑如何建立有效的权利救济机制，也要考虑尊重当事人的意愿，在一定的范围内实现意思自治。总之，有了民法精神的影响，公安立法自然会散发出关注人、重视人，保障人的人性光辉，体现出民法精神给予社会个体的关心与温暖。

四、民法精神影响公安立法工作的可行性分析

既然公安立法工作与民法精神存在天然有机的契合，公安立法工作就应当从立法宗旨、立法形式、立法程序等方面进行梳理和检视，不断提高立法水平、改变立法意识，保证公安立法质量。民法精神影响公安立法工作的可行性可以从以下几个方面展开分析:

(一)保障并服务于人的基本权利是公安立法工作必须坚持的基本原则

民法所调整的内容分为两大部分，即人身权和财产权，这些都是作为人的基本权利，由此可见民法强调保障人的基本权利，作为民法根本宗旨的民法精神，当然也以调整保障人的基本权利为己首要任务。同时，在社会主义法治时期，任何法律也都以保障人的基本权利作为基本原则。公安立法工作作为法治工作的一个环节，自然要把保障并服务于人的基本权利作为立法的出发点，确认基本权利的内容，保障基本权利的安全，立法工作中不仅重视打击手段带来的积极效果，而且还要强调服务基本权利可以带来的积极社会效果。这样又使得公安立法工作找到了颇具人性关怀的宁静归属。这就要求公安立法工作中不能满足于“有法可依”，还要尊重民法所倡导的精神原则，去适用民法精神、体现民法精神、弘扬民法精神，真正使公安机关的根本宗旨在立法领域得以实现。

公安立法工作坚持保障并服务于人的基本权利这一基本原则，需要从二个方面来检视:一是有关社会个体基本权利的人身权、财产权安全是否得到保障，如若权利遭受侵犯是否有确定的救济途径。例如作为公民基本民事权利的隐私权的保障还存在诸多空白，目前仅有个人信息作为隐私权的部分内容被公安立法所关注。又如公民的迁徙自由权目前仍然无法在公安立法层面得到保障。再如目前公安机关大量采用义务性规范来获得公民的个人指纹信息，而对于相应的救济途径却未见提及。二是公安机关的执法程序、司法程序中是否确定能够保障公民基本权利、是否有侵犯公民基本权利的环节，如若权利遭致侵害是否有确定的救济途径。如问讯中律师不能在场，案件当事人是否会因为对法律认知的错误而做出错误表述，是否会受到诱供等。当前一些地方公安机关已经尝试律师提前介入、全程介入的试验改革。①从2005年开始，中国政法大学诉讼法学研究中心选定了北京海淀区公安分局、甘肃白银市公安局、河南焦作市公安局解放分局3个基层公安机关作为刑事诉讼改革试点，试验的主要课题是:犯罪嫌疑人在公安侦查阶段，律师的全程介入、录音、录像问题。具体为讯问过程律师在场、讯问过程录音、讯问过程录像。犯罪嫌疑人可在三项中选择一项，作为对讯问过程的证明，一方面保护嫌疑人的权益，一方面也给警方是否在讯问过程中刑讯逼供提供了证据。又如修正后的刑诉法规定律师在侦查阶段可以接受犯罪嫌疑人的委托为其提供法律咨询、代理申诉、控告，希望籍此打破“侦查禁区”、“侦查秘密”等法律神话，削弱公安机关在侦查活动中不合理的绝对优势地位。然而，在具体的操作过程中，因程序问题不详尽或缺失，导致律师在侦查阶段提前介入成为奢侈的盆景，还需要公安立法本着保障并服务于人的基本权利去继续完善这一良法。

(二)以公民基本权利制约公安机关的公权力，加强警察权的监督是公安立法改革的方向

公安立法工作在赋予公安机关执法权及司法权的同时，也要以保障和服务于公民的基本权利为出发点。过去，公安立法工作片面强调对于公安机关的专政权力建设，而忽视公民私权利的保护，甚至把公安机关的权力认为是秘密专政武器，这些在公安立法改革中都应该予以摒弃。公安立法工作首先要赋予公安机关相应的公权，确保公安机关拥有权力。但是我们也要警惕，权力不受监督必然会被滥用。公安立法工作坚持以公民基本权利制约公安机关的公权力，加强警察权的监督这一改革方向，需要从三个方面来检视:

一是在立法赋予公安机关警察权的同时，要明确不能与民法规定的公民基本权利相冲突，公民私权利的让渡并不是无条件的、无限制的，只有在公共利益需要的前提下才能使公民的私权克减，也非无视或忽视公民的私权。如公安机关在录像取证时就应当注意对当事人的肖像、隐私的保护，不能无视当事人的基本民事权利而对于录像资料广而告之进行宣传。

二是公安立法工作中应尽量减少语焉不详的权力真空地带，一旦权力真空地带存在，就会给滥用权力、超越权力的行为提供机会，从而侵害到公民的私权利;如公安民警在使用手铐时，相应的公安法规并没有明确使用的条件和环境，《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条只规定了可以使用手铐的三种情形，而且第三条还属于兜底条款，看似详尽，其实语焉不详。至于限制性的条款也只有一条，那就是强调只要没有故意造成人身伤害即可以使用②《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条规定:人民警察依法执行下列任务，遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械:(一)抓获违法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人的;(二)执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的;(三)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。人民警察依照前款规定使用警械，不得故意造成人身伤害。。显然这样的公安法规不够明确详尽，给使用警械留下了权力的真空地带，也就为某些公安民警滥用权力留下了机会。从而导致部分警察认为只要工作需要就可以使用警械，只要没有因为使用警械造成人身伤害就没有任何问题。这样的公安法规显然容易忽视并侵害到公民的私权。

三是公安立法工作中要注意作为执法司法主体的公安机关及公安民警的法律责任的规定，使滥用权力和超越职权的行为人预先知悉自己行为会导致的后果，同时也为权利受到侵害的一方提供了救济途径。如若此，所有警察都会意识到使用手铐的底线是不得触犯侵害到公民的民事基本权利，不能牺牲当事人的健康权、肖像权、隐私权等基本权利，否则至少要承担相应的民事责任。那么类似河南省信阳市工区路警察使用手铐执法的事件就不会引起轩然大波。①据信阳网的报道:2012年6月12日上午，在信阳市工区路交警一大队门前，两名身穿制服的警察将一名试图逃脱的男子制伏，然后，警察将男子的一只手铐住，手铐另一端铐在隔离栏上。男子上身赤裸，上衣挂在身边的隔离栏上，在太阳的暴晒下，男子十分痛苦。该男子因违法驾驶助力车被交警扣留。追其根源是公安法规授权的不详尽和公安民警法律责任规定的缺失所导致的。

(三)公安立法工作应当与民事法律灵活衔接，并采用民事法律作为补充，贯彻为民、便民、惠民的执法理念，重视私权利主体的意思表示

公安立法中大量的公安法规属于行政法规的内容，但是在公安立法工作中可以适时地与民事法律相衔接，并采用民事法律作为补充，来完善公安法规体系，同时凸显对民法精神的尊重，贯彻为民、便民、惠民的执法理念。具体说来表现为以下三个方面:

一是做好公安行政法规与民事法律的衔接工作，使得公安法规体系完善，实现公安工作宗旨。例如，我国居民身份证法规定居民身份证在有效期内合法有效，但是我们却又要求公民在原本持有有效的一代身份证的同时，强制更换二代身份证。这样不仅伤害到了政府的公信力和公民的意思自治的权利，而且还给公民带来相应的经济损失，对于这些情况的出现，公安机关在立法时就应该考虑到尊重公民自己的意愿，选择是否办理二代证，而不是简单地划出办理二代证的起始时间就万事大吉，这是典型“懒政”、“惰政”②“懒政”，“惰政”，顾名思义，与“勤政”相对，是指政府工作人员或政府部门对处理相关问题时采取的一种做法过于简单、作风粗糙的行为。的表现，严重忽视公民基本民事权利的表现。对于这样的公安法规完全可以通过与民事法律的衔接来实现完善。比如规定原一代身份证在有效期内继续有效，但是对于自愿换领二代证的居民，公安机关将给出相应的奖励:比如免费办理，上门办理等。对于居民因办理二代证造成的经济损失理应得到补偿。因为权利需要救济并不是仅仅存在于民法范畴，同样存在于公法。公安立法不能仅仅片面强调公安机关可以“罚”，也要规定公安机关可以成为“赔”的主体，这既体现了民法“有损害即要有赔偿”的基本精神，也符合当前公法、私法相互融合的历史趋势，凸显当前公法呈现私法化的立法特点。

二是注意民事法律对公安行政法规的补充作用，使得公安法规未明确规范的内容，仍然有法可依，那就是依据民事法律来避免权力真空地带的出现。如当前公安立法工作中就不需要详尽表述何为公民的隐私权这一问题，因为公法不能泛化到私法领域，代替私法的立法工作。至于公安机关在行使警察权时如何保护公民的隐私权，公安立法只需要明确授权和规定侵害隐私权的法律责任即可，至于隐私权的内容和范畴可以直接采用民事法律中隐私权的规定来作为补充。这样就实现了采用民事法律作为公安立法补充的要求。

三是公安立法要贯彻为民、便民、惠民的执法理念，为实现私权创设宽松的、经济的、必要的条件，重视私权主体的意思表示。公安立法工作在以保障公民基本民事权利作为出发点的同时，也要努力使公安法规中的行政法规与刑事法规与相关的民事法律衔接，避免法律的空白地带，使公法的规定落到实处，使私法的规定因为公法的规定而变得简便易行，做到公法与私法相互融合，从而实现对公民基本民事权利的保障与对公共秩序的调整。如我国禁止重婚、近亲结婚，然而婚姻登记部门却不能在登记时判断一位适龄公民是否已经结婚以及一对适龄公民是否是近亲，因为公民所持的身份证明无法反映这些相关信息。这就要求公安立法工作中要关注这一空白点，通过立法规定公安机关在进行身份证件登记制作时，增设公民的婚姻状况以及祖父母、外祖父母信息等栏目，这样婚姻登记机关仅凭居民身份证就可以很容易在进行婚姻登记时判断一方是否重婚以及双方是否是近亲等问题，这就能从制度上有力杜绝违法行为。再如美国等国家的警察机关在制订交通法规时就明确:在公民申请办理驾驶证时就必须在背面注明血型、是否愿意捐献器官等内容，一旦出现交通意外，即可以实现快速处理，又可以充分尊重当事人的意愿。这一做法也值得我国的公安立法进行借鉴。

(四)公安立法工作应当适时引入民法机制，适用民法精神转变立法意识、创新立法思维

公安立法工作需要引入民法机制，并非这一工作尚未开展，而是开展不足，尤其是适用民法精神转变立法意识、创新立法思维方面。前文谈到民法精神对公安立法工作的影响可以分为四种情况:一是公安立法与民事法律相衔接，直接适用民事法律;二是公安立法间接适用民事法律;三是公安立法适用民法精神来开展立法工作，从而来补充完善自身;四是适用民法精神来转变立法意识、创新立法思维，对公安立法进行创新改革。目前第一种、第二种情况虽然已经开展但却被忽视;第三种、第四种情况还很少被提及。公安立法工作应当适时引入民法机制，适用民法精神转变立法意识、创新立法思维指的就是第三种、尤其是第四种情况。当前公安立法工作已经开始做梳理、审视、考量的工作，下一步需要重视的是谋求改革、完善与创新的工作。这项工作中离不开民法机制的借鉴、引用，更离不开民法精神的适用。如公安立法工作正是在民法精神的影响下，依据民法的契约机制，在尊重契约精神的前提下创设了行政契约机制。

“契约”一词来源于拉丁文，原义为交易。契约精神是西方文明社会的主流精神，其本质是一种契约自由的理念，而由此又可以派生出自由、平等、守信的精神。契约精神作为重要的民法精神内容已经在当今社会衍生出丰富的制度，我们称之为契约机制。公安立法工作适时借鉴民法的契约机制，这虽然与公安立法的传统上采用义务性规范来管理公共事务的方法不符，但却可以为当前的公共事物管理提供新思路、解决新问题。比如在治安管理工作中，通过立法借鉴民法的契约机制，可以创设出适用特殊领域的公安行政合同。公安行政合同是公安机关为实现行政目标，通过与有关法人、自然人等平等主体双方意思达成一致，并且互负权利、义务的协议。公安机关通过立法创设这种行政合同，可以充分调动有关法人、自然人的积极性和创造性，比起行政命令的收效往往会更好一些。［7］如在治安管理立法中可以设置治安承包制度①“治安承包制度”分为治安管理承包和治安防范承包，治安管理承包的发包人只能是公安机关，治安防范承包的发包人既可以是公安机关，也可以是公安机关之外的单位或组织。如由街道派出所牵头，请保安公司在各村巡逻。如果村里发生偷盗等刑事或治安案件，保安公司将会被扣款。如果在一年之内，治安良好、巡逻尽责，保安公司除可以拿到承包费外，还可以拿到奖金。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一。，命案侦破中可以尝试命案招标制度②“命案招标”举措是公安机关在刑侦工作中引入市场竞争机制，目的是敦促民警高效破案，解决破案经费严重不足问题。他们在寻求行政权力的市场化运作过程中，是以有合法授权和行政职责的主体为招标对象的，因而并不存在违法越权问题。相反，这种破案竞标促进了行政权力资源的优化配置，更能发挥权力主体的自主能动性，有利于形成让有能力的刑警脱颖而出的机制，增强公安机关的行政效率。公安机关“命案招标”的推出，是一个大胆的尝试。等等。总之，公安立法工作适时引入民法的契约机制，将会赋予公安立法工作创新思维，促进公安立法工作的改革，使公安立法工作焕发生机和活力。

(五)公共利益需要公安立法工作贯彻权利义务相统一的民法精神

公共利益，即公共的利益，一直以来都是国家公权力存在的正当性理由，同时也是界定政府行为必要性的主要界限。公共利益与私人利益之间一般表现为此消彼长的关系，公安立法工作为了保障公共利益的实现，只能以减损私人利益作为代价，或者说以限制或者消减公民权利作为代价。因此，只有通过立法的方式来界定何为公共利益，何时为了公共利益的需要才能克减个人的私人利益。公安机关作为公安法制的实施主体，只能贯彻权利义务相统一的精神，通过公安立法工作，限制公民的私人权利，增设相应的义务，从而保障社会公共利益。而权利义务相统一的要求也是民法精神的基本要求。

公安立法工作贯彻权利义务相统一的民法精神，需要认识到没有绝对的义务，也没有绝对的权利。权利和义务相伴而生，辩证统一。［8］公安机关在通过立法工作克减社会个体的私权利、为其增设义务规范的同时，公安机关自身也要通过立法工作认识到自身所承担的义务职责，保障全体社会个体的权利即公共利益得到实现。

(六)平等原则等民法精神要求公安立法工作重视公安民警自身的权利保障

民法精神的外延非常广，其中平等原则、等价有偿原则、契约神圣原则等内容无不展示着民法精神关怀人性的光辉。这些民法精神的内容保障社会中的每一个体的利益。这其中当然也应当包括作为社会个体的公安民警。虽然公安民警因其职业的特殊性，需要面临复杂、艰苦甚至危险的工作内容，但不能因此而忽视公安民警作为社会个体的基本权利，尤其是基本民事权利。如公安民警常年得不到休养生息导致身体健康权受损的现象普遍存在，又如公安民警随时可能要向上级汇报自己的行踪，手机会被采取卫星定位等现象导致隐私权受到侵犯等。再如公安民警常年超负荷劳动，却没有获得超负荷的报酬，也有违背“有付出有回报”的契约精神之嫌。对此，我们不能仅仅给予精神的褒奖，还应该通过公安立法工作，适用民法精神，从报酬、晋升、保险、救助等方面给予公安民警自身权利以充分保障。

公安立法工作与民法精神不仅存在契合，而且以民法精神影响公安立法工作也具有可行性和创新性。把握好民法精神的价值追求及内容，可以使公安立法工作从立法的宗旨、形式、价值等方面产生新思维、新角度。讨论如何把民法精神贯彻到公安立法工作中去，本身就是对公安立法工作的反思及全新认识，只有这样，公安机关才能真正领悟公安立法工作的使命，公安工作也才能承担起全心全意为人民服务的根本任务。［8］

［1］周云．完善公安立法之浅 ［J］．行政法学研究，1996，(3)．

［2］周红格．民法精神及其民主意义［J］．内蒙古师大学报，2001，(5)．

［3］李锡鹤．论民法精神［J］．法学，1996，(7)．

［4］孙静．民法精神与市场经济［J］．甘肃政法成人教育学院学报，2000，(4)．

［5］王利民．民法的精神构造［M］．北京:法律出版社，2010．

［6］陈兴良．刑法的价值构造 ［M］．北京:中国人民大学出版社，2006．

［7］徐武生．民法与公安法制若干问题探讨 ［J］．中国人民公安大学学报，1998，(5)．

［8］李忠信．公安立法工作若干问题初探 ［J］．公安研究，2004，(5)．