国有地勘单位探矿权经营的三大困境分析

■ 张赛花

（浙江省第七地质大队， 杭州 310016 ）

资源是社会生存与发展的命脉。矿产、土地、淡水、森林、野生动植物等自然资源在世界人口已突破70亿的情况下全面显现出紧缺的趋势。对许多国家而言，资源已成为国民经济发展的瓶颈，通货膨胀的表现形式之一就是各类矿产资源价格大幅上扬。地勘单位作为探矿权的取得者之一，是矿业权市场的重要参与者，党和国家领导人多次指出要切实加强地质工作，国土资源部也提出了许多发展战略，为地质找矿工作创造了良好的宏观环境，但在微观环境上，矿业权取得及转让经营中存在的种种问题，却让地勘单位负重难行。下面分别对探矿权经营的定义、国有地勘单位探矿权经营的现状及三大困境进行粗略分析。

1 什么是探矿权经营

矿业权经营是指地勘单位根据自身的资源状况和所处的市场环境对矿业权的投入产出进行战略性规划和部署、制定远景目标和方针的战略层次活动，它涵盖了探矿权投入、取得、转让等环节。矿业权包括探矿权和采矿权。对于国有地勘队伍来说，大部分地勘队伍采矿权问题较少涉及，此处以讨论探矿权经营为主。

2 国有地勘单位探矿权经营的现状

在计划经济年代，国有地勘单位根据拨款找矿，找到矿上交国家，不存在自有探矿权的概念。属地化后，财政拨款是差额补助，二十世纪五十年代成立的地勘单位离退休人员队伍庞大，拨款列支了离退休人员费用后所剩无几，逼着地勘队伍不得不转型向市场要收入。以浙江省地勘队伍为例，为养活地勘队伍，从二十世纪九十年代初开始大部分地质队转走勘察施工的道路，只留下一小部分人继续从事地质工作。很长一个时期内地勘队伍人才青黄不接。1998年国务院颁布了《探矿权采矿权管理办法》，地质队看到了矿权经营的希望，但由于自有投入资金短缺，地质工作开展较少，地质队平均自有矿业权并不多，具备转让条件的就更少。

3 地勘单位探矿权经营中存在的三大困难

3.1 探矿权的取得难度加大

根据2003年6月11日国土资源部国土资发【2003】197号探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）第七条规定，新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予：1.国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地；2.探矿权灭失的矿产地；3.国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块；4.主管部门规定的其他情形。但现有办法中的规定不够全面和具体，在实际运作中，有些地区人为设置障碍，扩大“招、拍、挂”和有偿使用的范围和标准，甚至对空白登记区进行“招、拍、挂”等等，妨碍了地勘事业的发展，挫伤了投资探矿的积极性。采矿权与土地使用权、林权及其他相关权利相互交错，导致采矿权被各相关权力部门分割。部分地方政府热衷于对矿产资源的掌控甚至直接经营，层层设卡，以收取管理费、服务费等形式收取费用；或在企业中收取干股分成；或要求企业代为支付车辆或各类业务费等形式分享转收收益；还有相关人员人为设置在当地从事探矿、采矿的先决条件等等，严重妨碍了矿业权市场的正常经营，挫伤了矿业权投资的积极性。

在取得探矿权前后，地勘队伍进行勘查工作之时，也有许多困难。矿产勘查多在深山密林里进行，所在区域一般为乡村集体山林所在地，计划经济年代，民风淳朴时，勘查工作受到当地群众支持，花费少、进展快，那时也就是《山楂树之恋》的时代背景。随着经济发展，村民有了很强的“维权”意识，野外用工费用也急速上涨，“吃拿卡要”都不同程度地存在，各项赔偿支出开支数字惊人，而且也难以取得合法票据。许多地方人脉关系强的私营企业以较少代价取得探矿权，占用矿区面积大，占用时间长；有的探矿权人投入资金较少，长期停留在普查阶段；有的采矿权人为赚取更多利润，采富弃贫；有的只做“圈地运动”自己根本不开展工作，捂地待涨。从鼓励社会资金投资地质找矿的角度出发，在探矿权取得时，国家对申请人给予一定的政策鼓励，减少进入障碍是没错的，但是由于专业技术原因，让地勘单位作为探矿权申请人，更符合社会长远利益，因此国家对需“招、拍、挂”的项目应作更多、更明确的限定，政策上向地勘单位倾斜。建议国土资源管理部门能明确各地县市及乡镇的具体作为或不作为措施，减少探矿权取得中的障碍。

3.2 探矿权转让手续复杂，利益得不到保障

地勘单位的基本职能是为国家寻找矿藏。但不是每个地质项目都是财政全额拨款的，中央基金及省财政立项的项目承担单位往往都要配部分自有资金，自有资金的来源一般也是矿业权转让收入。差额拨款的地勘单位承担了许多公益性职能，还要兼顾维稳及发展。看个别矿业权收入利润虽高，但从一个时期投入来看，自有矿业权投入产出利润率基本在合理水平。据有关方面统计，平均19年的地质投入才能找到一个大矿。可见大部分地勘单位靠矿业权经营只能维持地勘单位的基本生存和小步发展。但地方政府和相关部门只看到单个矿业权转让的收入绝对值较高，通过各种名目瓜分利益，或要求承担费用。况且找矿风险系数高，对于按收入定额收取所得税费用的单位问题不大，对于查账征收的地勘单位下属矿业公司等企业，转让矿业权当年可能会承担较高的所得税税负，地质勘查是一个高风险的行业，大量资金投入有时得到的是在该地区无矿产价值的结论，其投入无法得到补偿。如果要鼓励地勘单位找矿，建议主管部门可批准找矿投入按实际成本乘若干倍系数的方式在所得税税前扣除的政策，以扶持地勘单位发展。

另外，虽然国家税务总局对矿业权转让有过“不属于营业税征税范围”的批复意见，但个别县市已将这项收入纳入营业税征税范围，加重了地勘单位的税务负担。

目前我国矿业权价值评估也存在一些问题，如评估受个人主观感受影响较大，弹性高，致使矿业权评估结果随意性很大。

目前浙江省对事业单位的管理非常全面和具体。《浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》第二十六条规定：涉及股权转让的，股权转让方案经主管部门审核后报同级财政部门审批。主管部门主要负责人及持股单位法定代表人要就转让股权的可靠性、合法合规性负责并作出书面承诺；参与审计和评估的中介机构要对审计、评估结果的准确性负责并作出书面承诺。而地勘单位的矿业权转让往往会以无形资产参股形式对外投资。以分享后续采矿收益，这个规定造成矿业权投资手续非常复杂和不可行，并且已投资的项目要转让也往往不能获批。交易和审计成本很高。

对于地勘单位来说，拨款经费有限，经营决策需要较大的自主性和灵活性。完全按财政措施来办，一定程度上束缚了地勘单位的发展。地勘单位的事业单位身份认定和事业单位的管理体制，以及矿业权经营市场化的需求和按照市场经济要求进行运作之间存在矛盾和不协调。

3.3 矿业权效益难以留存，奖励分配遭遇地方财政政策障碍

虽然根据国办发〔2003〕76号《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》已实行属地化管理的地质勘查单位执行国家有关事业单位离退休制度的统一规定；各省、自治区、直辖市人民政府在落实增加工资政策时，要保证地质勘查单位与其他事业单位享受同等待遇。以浙江省地勘单位为例，退休人员增加补贴的待遇财政按比例解决了一部分，但省财政没有承诺以后是否能按比例永久承担增加的生活补贴比例；另一方面在职职工的工资是差额拨款，人均只在一万元左右，在经营收入中开支的在职职工绩效工资水平却被限制，职工生产积极性被挫伤。

虽然绩效工资改革是一项好事，但是对差额拨款的地勘单位来说却是一件不尽合理的事。对于离退休负担重的地勘单位来说，如果找矿的效益全部用于离退休支出，严重影响生存。面对庞大的离退休队伍，承担的增资数字将压垮大部分地勘单位。对于效益稍好、负担较轻的地勘单位来说，为鼓励地质找矿人才要发放奖金又与绩效工资政策相矛盾。国家有规定：承担国家出资勘查项目并形成大中型矿产地的地勘单位，按照项目合同约定分享地质勘查成果的权益，并对有突出贡献的个人给予奖励。如云南省地矿局2009年出台了《地质找矿成果奖励办法》视不同情况对新发现矿产地、矿产勘查成果一次性奖励20万元-300万元不等，浙江省地勘局之前也有类似的奖励政策。但这类奖励的发放在绩效工资总量中无处开支。历史上由于地勘行业的艰苦性，野外一线技术人才流失严重，技术装备落后，地质成果质量较差。地勘单位承担了地质人才蓄水池的功能，如果不在野外津贴、绩奖工资等方面给予地勘单位单独考虑，国家的地质事业可能会面临严重的人才危机。

狄更斯在《双城记》中说道“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代”。可持续性的资源管理是全世界迫切需要研究的重大课题。不可再生资源总是有限的，消耗一部分，就减少一部分；可再生资源的再生总量是有限的，承受不了日益增长的需求。由此，资源成为经济增长的一个限制因素，时代赋于了地勘单位机会，也给予了责任，如果相关部委及省财政能给予地勘队伍更宽松的矿业权取得、转让及收益留存环境。让地勘单位轻装上阵，相信地勘单位将能 为国家寻找更多的矿藏。

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