我国检察权监督制约机制特点简析

单 民 (最高人民检察院检察理论研究所副所长、教授 北京 100041)

薛伟宏 (国家检察官学院图书馆副馆长 北京 100041) ■文

我国检察权监督制约机制特点简析

单 民 (最高人民检察院检察理论研究所副所长、教授 北京 100041)

薛伟宏 (国家检察官学院图书馆副馆长 北京 100041) ■文

一、立法特点

目前，我国已形成以宪法为根基，以基本法律 (如《检察院组织法》和《刑事诉讼法》)为脊梁，以专门监督法律(如《各级人民代表大会常务委员会监督法监督法》)为筋骨，以其他法律(《监狱法》、《检察官法》)、行政法规 (如《看守所条例》)、司法解释特别是其中的检察解释 (如《关于加强检察机关内部监督工作的意见》)以及中共中央政策(如中央政法委员会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》)为补充的针对检察权监督制约机制的法律体系。同时，不仅有监督制约检察诉讼监督权的法律，也有监督制约检察非诉讼监督权的法律。因此，一方面，针对本机制的立法形态具有多样和位阶性特点。另一方面，立法所针对的检察权监督制约对象——检察权，也是多方面的。例如，仅以针对本机制的司法解释为例：

第一，既有诸如《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》等官方监督制约的，也有诸如《最高人民检察院与各民主党派中央全国工商联和无党派人士联络工作办法》等非官方监督制约的;既有诸如《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 (试行)》等以权力监督制约检察权的，也有诸如《关于最高人民检察院聘请特约检察员的通知》等以权利监督制约检察权的;既有诸如《关于加强检察机关内部监督工作的意见》等针对内部监督制约的，也有诸如《关于进一步加强与各级人民代表大会代表联系的通知》等外部监督制约的;既有诸如《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定 (试行)》等监督制约检察诉讼监督权的，也有诸如《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》等监督制约检察非诉讼监督权的。

第二，既有诸如《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》、《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定 (试行)》等监督制约检察刑事诉讼监督权的，也有诸如《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见 (试行)》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》等监督制约检察民事行政诉讼监督权的。

第三，既有完善自侦案件线索管理 (如《关于要案线索备案、初查的规定》)的，也有加强对自侦案件立案监督(如《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定 (试行)》)的;既有规范自侦案件办案程序 (如《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》)的，也有完善省级以下检察院办理职务犯罪案件的备案、批准制度 (如《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定 (试行)》)的;既有改革完善检察机关办理职务犯罪案件的审查逮捕程序 (如《〈关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定 (试行)〉的补充规定》)的，也有自觉接受侦查、审判等机关制约 (如《关于规范量刑程序若干问题的意见 (试行)》)的;既有自觉接受人民监督员监督 (如《关于实行人民监督员制度的规定》)的，也有完善检务公开制度 (如《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》)的，还有完善检察人员违纪违法行为惩处和预防机制 (如《检察人员纪律处分条例》)的。

二、司法特点

党的十六大以来，在党中央的领导和全国人大及其常委会的监督下，检察机关深入实践“强化法律监督，维护公平正义”的主题，在加大法律监督力度的同时，注重加强对自身执法活动的监督，努力提高执法水平和办案质量。

第一，拓宽自觉接受监督制约途径。一是自觉接受人大监督。主动向人大及其常委会报告工作，积极配合人大常委会组织的专题调研和执法检查，严格执行接受人大监督的各项制度。二是自觉接受民主监督和社会监督。坚持和完善特约检察员、专家咨询委员制度;确立并推行人民监督员、检务公开制度和依法接受律师以及侦查、审判机关的监督制约机制。

第二，建立健全多样化的外部监督制约方式。主要包括：党的领导和监督，人大及其常委会监督，行政机关的监督制约，侦查、羁押、审判、执行和监管方的监督制约①其中，侦查方对检方的监督制约，主要表现在对检方逮捕、不起诉决定的复议、复核权上;审判方对检察权的监督制约表现为审判方对检方公诉、公诉变更、公诉撤回的审查，对不起诉决定权、抗诉权和刑事赔偿权的监督制约，以及公诉转自诉的直接受理、案件退查、庭上管理权。，以及当事人、辩护人、代理人及其他诉讼参与人的监督，人民监督员、政协、民主党派等社会团体、社会公众和舆论等监督。

第三，“基于对理论界‘谁来监督监督者’质疑的重视，检察机关不但积极开门接受检察系统之外的监督，还日益重视系统内部的自我监督制约机制构建，多年来陆续出台了一系列以实现内部监督制约为目的的规范性文件，以期通过严密的内部监督制约机制实现规范检察权行使的目的。同时，也是以具体行动回应对检察权的理论质疑，努力提升检察活动的公信力”②朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第512页。。一是依法赋予控告申诉、侦查监督、公诉、职务犯罪侦查 (含反贪污贿赂、反渎职侵权)、监所检察、民行检察、财务管理、纪检监察等职能部门相应的内部监督制约权，从而形成了针对扣押冻结款物、职务犯罪案件侦查、保证案件质量、规范执法行为等行使检察权具体事项的内部监督制约体系③该体系的特点包括：一是职务犯罪的查处工作在不同的阶段分别由举报中心、反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、侦查监督部门、公诉部门、控申部门和财务部门等不同内设机构分别承办，并由上级检察院审查批准等机制;二是实行侦查权与审查决定权相分离，凡侦查工作中需要对犯罪嫌疑人作出程序性处理的，都要由侦查部门以外的其他部门进行审查;三是建立了侦查工作的集体决策机制;四是建立多环节的监督制约链条，等等。。二是依法建立健全检方系统内部、上级对下级的内部纵向监督制约机制。表现为：上级对下级院工作进行宏观领导，下级必须执行;下级定期向上级院报告工作思路、计划要点、工作 (履职)进展、遇到问题、采取对策、工作总结等情况，并接受其监督和评议;下级方对于大要案线索、立案侦查的大要案，作出决定不逮捕、不起诉、撤销案件等要求备案审查决定的，应及时将备案材料报送上级院。三是建立健全检方单位，内设部门之间的内部横向监督制约。表现为：以查处违法违纪人员为中心与以职能为中心的监督制约机制。四是建立健全检方内设纪检监察、检务督察部门对检察活动的内部监督制约机制。五是以加强对不立案、撤案、不批捕、不起诉的监督为重点，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，建立前后相连、环环相扣的办案流程，严格各环节办案责任和审批手续。上一环节工作没有完成或质量不达标，就不能进入下一环节;下一环节的办案人员要对上一环节办案情况进行监督，应该发现问题而未发现的要承担连带责任。六是健全上级对下级检察院工作的监督机制，主要采取了职务犯罪案件“双报批、双报备”制度，建立健全办案考评制度，规范和完善上级对下级检察院的监督制度等措施。七是开展对检察机关执法活动的专项监督。例如，开展逮捕工作、公诉案件质量、对扣押冻结款物的专项清理、刑事赔偿和涉检信访案件的专项监督。八是强化对检察队伍的监督。例如，健全对领导干部、对执法办案人员的监督机制，推行检务督察制度，健全执法责任制和责任追究制度。

第四，确立了广泛的检察权监督制约范围和内容。既包括检察诉讼监督权的具体形式及其运作领域，也包括检察非诉讼监督权的具体形式及其运作领域，还包括对案件线索查处、立案、审查决定逮捕、强制措施适用、冻结扣押赃款赃物管理、羁押期限管理、审查逮捕与起诉、不起诉决定、错案责任追究、刑事赔偿等等情形的监督制约。哪里有检察权行使，哪里就有检察权监督制约机制出没。

第五，坚持以领导干部和执法办案一线人员为重点，严格教育，严格管理，严格监督，大力加强检察队伍建设，提高整体和综合素质，增强法律监督和自觉接受监督制约意识、能力建设。一是坚持把思想政治建设放在首位，树立强化检察权监督制约机制与强化法律监督同等重要理念;二是突出抓好领导班子建设;三是推进队伍专业化建设;四是狠抓纪律作风建设和自身反腐倡廉建设，强化责任分解、责任考核、责任追究，努力做到自身正、自身硬、自身净。

第六，最高人民检察院为了落实中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》明确提出，要完善对检察机关的监督制约机制，保障检察权的正确行使。一要进一步深化人民监督员试点工作，总结试点工作经验，规范人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式、监督程序及监督效力。探索扩大人民监督员监督案件的范围，推动人民监督员制度的法律化、规范化，充分发挥其作用。二要建立上级检察机关对下级检察机关直接受理立案侦查案件的备案、批准制度。地方各级检察机关对直接受理立案侦查的案件决定立案侦查或逮捕犯罪嫌疑人的，应当报送上一级检察机关备案;对直接受理立案侦查的案件拟作撤案或不起诉决定的，应当报上一级检察机关批准。三要全面实行当事人权利义务告知制度，完善律师会见犯罪嫌疑人以及在侦查、审查逮捕、审查起诉过程中听取当事人及其委托律师意见的程序，依法保障当事人及其委托的人的诉讼权利。四要建立和完善对检察机关违法办案行为的投诉查处机制和署名举报回复制度，实行犯罪嫌疑人约见检察官控告违法行为的制度，依法保障公民对检察机关办案活动中的违法行为进行投诉和控告的权利，完善相应的查处机制。

第七，2012年2月召开的全国检察改革推进会暨经验交流会披露：“根据中央的司法体制改革精神，最高人民检察院分别于2000年和2005年制定了两个检察改革的三年实施意见。2008年底，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。2009年2月，最高人民检察院制定下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》及工作方案。经过各级检察机关的共同努力，检察体制和工作机制改革呈现重点突破、整体推进、扎实有序、成效明显的良好局面，强化法律监督职能的改革取得重大进展，对自身执法活动的监督制约机制逐步完善，贯彻落实宽严相济刑事政策工作机制更加健全，检察机关组织体系和干部管理制度改革正在深入推进，检察经费保障体制改革取得重大突破。截至目前，中央确定的司法改革任务中，由最高人民检察院牵头的七项改革任务已基本完成，最高人民检察院协办的改革任务和《检察改革规划》确定的各项改革任务大部分已完成”。其中，就包括直接或间接涉及建立健全检察权监督制约机制事宜。

总之，我国目前除权力方监督制约外，其余检察权监督制约类型之成效可分为四种：一是有效也应肯定的检察权监督制约，包括：同级侦查方、羁押方、审判方、执行方和监管方对检察权的监督制约，以及内部监督制约机制。二是有效但需加大健全完善力度的检察权监督制约，包括：特定的群众、人民监督员、律师和舆论的监督。三是有效但体制不顺的检察权监督制约，包括：党的监督和行政性监督、上级对下级院监督。四是难以发挥监督制约作用的检察权监督制约，包括：政协民主监督和泛义的群众监督。

(责任编辑 赵海鸥)