武汉市公证工作改革探索与启示

徐 研 (湖北省武汉市司法局副巡视员、武汉市公证协会会长 湖北武汉 430015) ■文

武汉市公证工作改革探索与启示

徐 研 (湖北省武汉市司法局副巡视员、武汉市公证协会会长 湖北武汉 430015) ■文

近年来，武汉市司法局按照司法部、省司法厅的统一部署，积极稳妥推进公证改革工作。改制和机构整合四年多来的实践证明，公证工作改革使公证工作创新的源泉涌流，公证工作的活力彰显，取得了显著的社会效益。认真回顾改革历程，总结经验，对于巩固成果，进一步深化公证改革具有重要的现实意义。

一、改革的基本情况

2006年《公证法》正式实施前，武汉地区共有公证机构16个，分别隶属于省、市、区三级司法行政机关，其中省级1个，市级2个，13个城区各有1个，均为行政机构，公证员都是公务员身份。由于公证机构体制单一、机制不活，使得公证工作的发展虽较为平稳，但与全国同类城市相比，仍有相当的差距。针对这一现状，武汉市司法局在深入调研、广泛动员的基础上，集思广益，将改革的工作重点集中在转换体制和整合机构上：即将原市属2个公证处和7个中心城区公证处等9个公证机构整合为7个，并由行政机构改为自收自支的事业单位，统一设置在市一级层面。改革的整体思路清晰后，武汉市司法局制定了《关于我市公证机构改革工作实施意见》上报省厅和市委市政府，明确公证机构改革调整的指导思想、目标任务和工作要求。在改制和整合的过程中，公证改革工作呈现出以下特点。

一是领导高度重视，部门协调联动。市委、市政府对公证改革工作高度重视，市政府常务会议专门听取公证改革工作的汇报，市政府办公厅下文转发了《市司法局关于我市公证机构改革工作实施意见》，省司法厅下文批复同意了武汉市公证机构改革实施意见。市委市政府分管领导两次主持专题会议，统一协调相关城区和有关部门的工作，市政府指派一名副秘书长协调督促抓落实。市财政、编办、人事和社保等部门各司其职，积极研究制定和落实配套政策，为全市公证改革顺利推进提供了坚强的组织保障。

二是强化大局意识，凝聚改革共识。改革是公证工作的推进剂，也是对各方利益的再调整。公证工作不仅是司法行政机关的重要职能之一，历来也是司法行政机关工作经费补充的一个重要渠道。将7个中心城区公证处收编为市司法局直属机构，必定有争论，有阻力。面对躲不过、绕不开的现实问题，市司法局多次召开七个中心城区的司法局长会议，并主动分别听取各中心城区政府领导的意见。经过反复沟通协商，市、区司法局认识渐趋一致：公证处设置在市一级层面，公证队伍依然是全市法治建设的一支重要力量，是全市司法行政系统的一支基本队伍，从长远看，更有利于全市公证事业的科学发展。对区司法局提出的问题和建议，如各公证处如何配合各区的中心工作、区局相关人员的安置、改制后公证人员进社保所需经费等问题，市相关部门尽可能统一协调解决，从而较好地赢得了各区政府尤其是各区司法局的理解和支持，进一步为公证改革工作铺平了道路。

三是公证处改制与公证机构整合工作同步推进。根据《公证法》关于公证机构设置的法律规定和司法部、省司法厅关于公证改革的部署精神，结合实际，市司法局明确了公证处改制与公证机构整合工作同步推进的目标任务：将现有行政体制的符合改制条件的9个公证处整合为7个事业体制的公证处，改制后的公证处成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担民事责任、按市场规律和自律机制运行的事业法人，由市司法局统一管理;6个远城区公证处隶属关系不变，待条件成熟后再行改革。原行政体制公证处的人员，愿意回行政机关工作的，可回行政机关工作，保留公务员身份;留在公证处工作的，一律不再保留公务员身份。

四是将队伍建设与业务建设统筹结合，促进区域协调发展。改革前，原9个公证处之间存在发展不平衡问题。改制后7个公证处由市司法局直管，为在全市范围优化公证队伍骨干和业务资源配置，促进公证工作区域协调发展带来了新的契机。在选优配强公证处领导班子时，我们将政治业务素质过硬、开拓能力强的公证员骨干调整到相应公证处担任领导，不仅优化了班子结构，增强了整体功能，更为重要的是带好了队伍，促进了公证业务的大开拓、大发展，呈现出队伍建设与业务发展相互促进、协调发展的喜人局面。

五是在机构设置上实行总量控制，合理布局，凸显便民原则。武汉素有“九省通衢”的美誉，长江、汉江穿城而过，形成了汉口、汉阳和武昌三镇鼎立的城市空间布局。在公证机构布局上，我们将7个改制后的公证处分别设在7个中心城区执业，确保每个中心城区地域内有一家公证处，既遵循了总量控制、合理布局的原则，又充分考虑经济发展、人口、自然交通状况和对公证服务的需要，服务地方党委政府的中心工作和方便群众办证需求。

二、改革的主要成效

四年多来的实践证明，公证改革工作，为全市公证事业的创新发展提供了动力源泉和体制保障，改革后的公证处增强了实力，公证工作焕发出巨大的活力和竞争力。

——公证质量明显提高。改革后，各公证处牢固树立“公证质量生命线”意识，大力加强公证质量规范化建设，明确从接待受理、核查取证、审批、出证、归档等环节的岗位职责，进一步优化了工作流程，健全和完善了公证赔偿制度、公证执业保证金制度和过错追究制度，公证质量激励约束机制不断健全。由于全员风险责任意识增强，制度保障有力，改制以来，各改制公证处的错证率达到历史最低水平，公证工作的公信力得到进一步提升。

——公证行业内的不正当竞争现象得以有效遏制。改制前，公证行业不正当竞争现象较为突出，以支付回扣、介绍费、乱设办证点、随意简化程序、擅自降低收费等方式争揽业务，严重损害了行业形象。改革后，经省厅批准，我们逐步赋予各公证处都具有办理涉外公证业务的资格，改变了以往集中在市属两家公证处办理的状况;各公证处按照省厅核准的执业区域执业，严格收费标准，共同抵制压价竞争等不正当行为;管理部门加大行业监管力度，有效遏制了行业不正当竞争特别是压低收费的现象。同时，鼓励公证处相互间适度竞争，引导他们将竞争意识、行为体现在服务态度、服务效率、服务水平、服务质量上来，着力打造服务品牌。

——公证管理工作进一步深化。公证体制改革促进了司法行政机关职能转变，推动管理重心由对公证处的直接管理转向加强质量监管和为公证事业发展创造良好外部政策环境上来。市司法局制定了《全市公证机构考核标准》，建立了以公证质量控制为核心的目标管理责任制。公证投诉处理工作进一步规范，“两结合”管理体制不断健全深化，管理合力进一步增强。寓服务于管理之中，积极协调财政、人事、档案等部门，用足用活政策，解决公证人员养老、医疗和公证处档案移交管理等现实利益问题，公证管理效能显著提升。

——公证队伍建设进一步加强。改制后，原行政编制人员平稳转到事业编制，相关人员得到妥善安置，公证队伍骨干基本稳定。大力加强公证员业务培训，公证员依法执业能力和服务科学发展、服务社会和谐、参与社会管理的本领有效增强。在改革后的公证工作得到较好发展的基础上，今年4月，我们面向社会招聘7名公证员，初步改变了全市公证人才引进工作10余年来停滞的局面。在去年市人大、政协换届工作中，我市1名公证处主任当选市政协委员，2名公证处主任当选区政协委员，公证人员参政议政工作取得突破。改制后的7个公证处独立组建了新的党支部，市司法局成立了公证党委，实现党的组织和工作对公证行业的全覆盖。

——公证办证数和收费数大幅提高。改革后，各公证处和公证员紧紧围绕党委、政府的中心工作，拓展服务领域，创新服务方式，积极主动提供优质高效的公证法律服务，在服务大局工作中实现了公证办案数和收费数大幅增长，推进了全市公证事业跨越式发展。7个改制公证处的办证数量平均每年递增30%，办证收费平均年增长28%。

——公证处的办公装备水平进一步改善。改革前，除原市属2个公证处外，其余5个基本都在所属区司法局办公楼内办公，普遍场地狭小，设施陈旧，在一定程度上影响了公证处的整体形象。改制以来，公证处建立专项基金，通过资产积累，在市局的统一协调下，有6家公证处以购置、租赁等方式，改善了办公环境，每家办公面积分别在600～1500多平方米，办公环境结构严谨，布局协调，功能完备。在接待大厅，专门设立一站式服务柜台、电子公告屏、复印机、饮水机等便民、为民设施，提升了公证处的窗口形象。各公证处成为独立法人后加大投入，加强办公装备建设，添置了音像采集设备、身份识别仪、场所监控设备和车辆、电脑等，公证处整体面貌焕然一新。

三、公证改革的启示

一是公证改革要遵循规律，依法推进。《公证法》既是改革开放30余年来公证行业改革实践的重要成果，是公证行业发展规律的集中体现，又为我们进一步深化改革提供了法律依据。依法推进公证改革，要认真学习领会《公证法》，将思想认识统一到以《公证法》为核心的公证法律体系规定上来，将思想认识成果转化，谋划改革思路，确定改革措施，确保改革的合法性。要按照《公证法》关于公证机构的定位，从实际出发，推动符合条件的公证机构由行政体制转化为事业体制，建立健全公证机构依法开展业务、独立承担责任、自我约束、自我发展的良性运行机制，切实保障公证机构法人地位。按照“总量控制、合理布局”的原则，整合和优化配置现有公证资源。建立健全公证行业准入制度、公证执业监督体系、公证质量保证体系和惩戒程序，促进公证质量的提高，维护公证行业的公信力。通过改革促进公证行业改变生存方式，释放公证活力，从实际上解决制约公证工作科学发展的体制性、机制性、保障性障碍，使公证改革的过程成为贯彻落实《公证法》的过程，既符合上级机关的制度性要求，更能体现适应经济社会发展需求，不断满足人民群众日益增长的公证需求，将《公证法》的各项规定和要求转化为自觉行动，体现为实实在在的工作成果。

二是公证改革要克难攻坚，勇于创新。公证改革是时代赋予司法行政机关的历史责任。各级司法行政机关要牢固树立“一盘棋”的观念，从长远角度和全局高度，以时不我待的历史责任感和敢于担当的勇气，从有利于公证职能作用的充分发挥，有利于服务经济社会的科学发展，有利于提高公证工作的公信力，有利于规范管理和调动公证人员的积极性出发，统一思想认识，明确目标任务。在凝聚改革共识的基础上，尽量缩短和克服公证改革带来的阵痛，增强改革的自觉性和主动性，勇于破“围城”、拆“篱笆”，敢于涉“深水”、破“坚冰”，既着力解决长期积累制约公证事业科学发展的深层次结构性、体制性矛盾，又积极研究解决基层司法局、公证处和公证员的合理利益诉求，从制度性安排上使他们共享改革发展成果，充分调动各方面的积极性，共创改革多赢的工作局面。

三是公证改革要统筹规划，协同推进。公证改革政策性强，牵涉面广，是一项复杂的系统工程，必须加强顶层设计，统筹推进。要积极主动争取党委政府重视支持，加强组织领导，确保公证改革坚持正确的方向。要加强与相关部门的沟通协调，落实配套政策，着力增强改革的整体合力。坚持公证处主任负责制，健全决策、执行和监督机制，完善公证处法人治理结构。进一步理顺司法行政机关、公证员协会与公证处的关系，大力加强信息化、规范化建设，提高管理效能，增强管理合力，建立健全功能明确、运行高效、监管有力、服务到位的公证工作管理体制和运行机制。通过深化人事制度改革，探索建立一套体现科学发展观要求，反映公证特点规律，相互衔接，有机联系的公证行业综合绩效考核体系，不断提高公证员队伍素质和能力。

四是公证改革要因地制宜，积极稳妥。领会上情，摸清下情，将上级的文件精神与本地实际结合起来，切实加强对改革中矛盾和问题的研究解决，把改革的力度、发展的速度和相关机构可承受的程度统一起来，保持公证工作的连续性和稳定性，使公证改革工作既反应共性，又体现特色。公证改革，体制转化是核心，应以科学的谋划和部署，大胆探索、勇于突破，加快改革步伐，务求实效。

武汉市公证行业的改革，历经几年的发展，现在可以说正处在一个关键阶段。今年4月，党中央国务院正式下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这为我们进一步深化公证改革指明了方向，也给公证行业的发展带来新的契机。我们要切实从实际出发，认真分析面临的困难和问题，进一步探索指导公证行业不断发展的客观规律，努力把握公证改革工作的主动权，为我市公证行业的持续发展奠定坚实的基础。

(责任编辑 赵海鸥)