论行政执法的检察监督

文◎翟二闯

论行政执法的检察监督

文◎翟二闯*

*河南省郑州市金水区人民检察院［450002］

行政执法行为是代表国家行使行政权力的行政主体为维护经济与社会生活秩序、实现行政目标，按法定权限和程序实施的具体行政行为。行政执法权因其强制性、单方性、主动性、范围的广泛性、手段的灵活性等特征，决定了其对行政相对人的财产权和人身权产生重大影响及对社会公共利益强烈干预的同时，也存在着极大的权力滥用的危险。尽管各级党政部门、权力机关、政府内部、新闻部门及社会公众等力量对行政行为进行了不同方式的监督，并发挥了一定的积极作用，但其监督局限性也较为明显。检察机关是我国专门的法律监督机关，其立足检察职能，加强对行政执法行为的检察监督，对促进依法行政、推动法治进步、构建和谐社会具有重大意义。

一、行政执法检察监督的规范依据

人类社会发展史表明，没有监督的权力，必然走向腐败。社会文明的演变和进程，是伴随着对权力的制约和监督而来的。从古罗马的元老院，到现代社会的议会制，从无序的武力征服到有序的政府管理，从人治到法治，无不反映出人类对权力制约与监督的探索。在当代，行政权的不断扩张是对行政权进行控制的正当性理由。我国检察机关对行政执法进行监督的规范依据主要来自以下几个方面：

第一，宪法依据。我国《宪法》第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”,国家以根本大法的形式作出这一规定,一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容,同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位,即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能,对国家法律实施的各个领域实施监督,既要监督司法机关的执法行为,也要监督行政机关的执法行为,这既符合立法本意,也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。

第二，法律依据。我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定,人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪,而对违法行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到构成犯罪的程度,人民检察院就会依照刑事法律去追究其渎职、侵权犯罪责任,在追究渎职、侵权犯罪的过程中,行政执法活动自然会同时就受到强有力的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动的方式。以上这些规定均表明,检察机关具有监督行政执法行为的职责。

第三，行政法规及其他依据。2001年7月国务院颁布的 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,均明确指出,发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时,检察机关有权监督;《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定,人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议,说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的,可以通过发检察建议的形式提出意见,促使行政机关自行纠正,这本身就是在履行监督职责;全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第5条规定:“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”,我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚,劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关,上述规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面迈出了现实中重要一步,也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。

二、行政执法检察监督的现状剖析

（一）行政执法检察监督的主要途径

当前，行政执法检察监督主要通过四个途径得以实现：一是在刑事诉讼中，通过自侦和起诉相结合来实现对行政执法行为的监督。反贪、反渎自侦部门通过立案查处行政执法不公背后的职务犯罪案件，督促有关行政执法部门规范执法行为；公诉部门通过起诉此类职务犯罪案件，惩治和震慑行政执法活动中的违法犯罪行为；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督。主要是指对行政执法机关移送案件行为的监督。对涉嫌犯罪的案件，当行政执法机关不移送到司法机关时，检察机关可向行政执法机关发出检察建议，监督其移送有关案件，依法追究犯罪分子刑事责任，纠正有罪不究、有案不移、以罚代刑的违法情形；三是行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督。对于行政机关的错误行政，而在行政诉讼中法院又作出错误裁判，支持行政机关的错误决定的，检察机关依法进行抗诉，既纠正法院的错误裁判，从而纠正行政部门的错误决定；四是对行政机关日常性执法活动的监督。此类监督方法主要有运用检察建议监督行政机关正确履行职责。针对违法行政行为损害明确具体的行政相对人，或者损害了公共利益、弱势群体的利益，但受损后果较轻，或可以弥补的行为，运用检察建议的方式，监督行政责任主体纠正违法行政行为，停止侵权，消除侵害；督促、帮助行政机关积极履行职能，以监督人身份支持帮助提起行政诉讼。对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为，造成国有资产流失的行为，我们不仅运用检察建议手段，敦促行政机关积极履行职权，保护国有资产，而且对通过实施行政权不能有效保护国家财产的情况，根据实际需要，对行政机关提供法律支持或帮助，必要时，以监督人的身份支持参加诉讼；代表国家提起公益诉讼。对违法行政侵害国家利益和社会公共利益，用检察建议和其它方法不足以制止其侵权的，代表国家提起公益诉讼。

（二）行政执法的检察监督存在的缺陷及成因

1.线索匮乏导致行政执法的检察监督存在盲区。监督信息缺乏，监督渠道不够畅通，行政执法涉及面广，数量宏大，检察机关要从繁多的行政执法行为中有针对性地开展监督工作，其收集行政执法行为信息工作必不可少，但是，由于检察机关与行政机关之间还未形成一套较为完善的监督协作机制，检察机关了解、掌握行政执法信息不多，导致开展监督渠道空间狭窄。大量涉及公民人身、财产权利的行政许可、行政强制、行政处罚中出现诸多恶性事件得不到遏制，足可反映出检察机关对行政执法监督信息缺乏和监督渠道不够畅通的突出问题。实践中，因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件数不胜数，而向检察机关进行控告、举报的却微乎其微。其中原因除经济利益驱使外，行政执法机关对相关法律规定的标准掌握不到位程序模糊，也是“以罚代刑”现象存在的本质所在。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自己发现线索。众所周知，检察机关在刑事诉讼中发挥着重要的职能，繁重的工作又导致其难以分出足够的人力、精力去深查行政执法行为的违法线索，导致行政执法的检察监督出现盲区也就在所难免。

2.立法疏漏导致对行政执法的检察监督能力先天不足。检察机关作为国家的法律监督机关，对国家法律、法规的正确实施进行监督是其应有的权力和职责。刑事诉讼法非常明确、具体地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等各种权力。检察机关进行刑事诉讼监督是宪法赋予的检察权在刑事诉讼中的具体体现，由国家强制力作为后盾。而对行政执法的法律监督则由于立法上的不完善呈现出监督能力的先天不足。检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关监督的手段目前只有两种，一是通过查办行政执法人员职务犯罪案件来达到监督的目的，但此类案件从统计来看，因“以罚代刑”而受到查处的行政执法人员职务犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽职守、滥用职权、贪污受贿案件非常少，比例也小。二是根据 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对涉嫌犯罪的案件，当行政执法机关不移送司法机关时，检察机关发现之后，可以实施立案监督，可以向行政执法机关发出检察建议。但是发出的检察建议不被采纳时如何办理没有具体规定，检察机关无法处置。在开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查？查到什么程度？行政执法机关有没有义务配合？在不配合时又怎么办？检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件？诸如此类问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序，检察机关主要通过加强与有关行政执法部门的联系、达成共识、签订会议纪要等形式来开展监督工作，难以取得检察监督应有的效果。而对行政执法的监督。

3.保障缺位导致行政执法的检察监督难以落实。国务院 《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，可以提出“检察建议”，提出建议的前提，还必须是涉嫌犯罪的案件线索。从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构成犯罪的数额标准一般较高，而行政执法机关在一次活动中查获和发现的当事人的涉案物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。其实很多犯罪不可能就存在这一次，很有可能有窝点或进行多次犯罪活动，行政机关如果不经过深挖细查很难发现，检察机关也由于人力、物力等原因无法对案件进行再查，这些复杂情况令检察机关对行政执法的检察监督举步维艰，难以落实。

三、行政执法检察监督的机制构建

第一，与行政执法机关共建行政执法信息库与行政执法统一投诉举报窗口，建立监督平台。我国的主要行政法如行政处罚法、行政许可法、行政复议法等均规定了行政公开原则，政府行政信息公开是检察机关获得行政执法信息的制度保障。检察机关是我国唯一的法律监督机关，当然有权力监督行政机关的执法行为，并对违法的行政执法行为进行追究。建立行政执法信息库是检察机关立足法律监督本位、有效实现检察权，实施对行政执法检察监督的平台和基础。通过对行政执法信息的筛选、分析，帮助行政执法机关甄别违法犯罪案件，有助于提高检察机关法律监督的能力，同时也有助于填补因案件线索匮乏导致的行政执法检察监督的盲区，得以建立职务犯罪惩罚预防的长效机制。

第二，建立案件移送与备案制度，加强检察机关对案件进展的跟踪监督。行政执法机关在行政执法中，对符合刑事追诉标准、涉嫌经济犯罪的案件，在向公安机关移送的同时应报送同级检察机关备案；对于已作出行政处罚但事后发现该案涉嫌犯罪的，行政执法机关应自发现之日起三日内或于作出行政处罚之日起十日内向同级公安机关移送，同时向检察机关抄送《行政处罚决定书》副本。现场查获的涉案货值、案件的数额或其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关立案查处，并报检察机关备案。对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪的案件,有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关应当有权介入行政执法机关的执法活动，向行政执法机关查询案件情况。人民检察院发现行政机关对涉嫌犯罪案件“以罚代刑”，没有移送的，应当向该行政执法机关发送《移送涉嫌犯罪案件通知书》，行政执法机关应当在接到通知后三日内将案件移送公安机关，公安机关应当将立案情况向人民检察院备案。同时，作为配套措施，应当赋予检察机关对行政执法机关和公安机关的案卷调阅权，以确保检察机关能够及时了解行政执法机关或者公安机关掌握了哪些证据以及做出的处理是否得当，防止证据灭失，便于对相关人员的渎职犯罪进行调查。

第三，赋予检察机关对拒绝移送刑事案件的行政执法人员的处分建议权和刑事追究权。检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件,或者明知违法行为构成犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行适用了行政处罚的,有权要求或责令行政执法机关将案件移送司法机关作为刑事案件予以立案。行政执法机关拒绝移送的,可建议监察部门或上级行政机关对不移送案件的行政机关主管人员和直接责任人员予以行政处分,并更换办案人员。有关行政机关在接到处分建议后,应当限期启动处分程序,并将处理结果及时反馈检察机关。发现行政执法人员涉嫌职务犯罪的,要及时立案查处,追究其刑事责任。

第四，检察机关应当介入行政诉讼，支持行政相对人起诉或者提起行政公益诉讼。检察机关能否支持受到违法行政行为侵害的行政相对人提起行政诉讼，我国行政诉讼法并未规定。行政权具有天生的侵略性与强制性，行政相对人的合法权益收到违法行政行为侵害时，往往不敢起诉、无力起诉，导致合法权益得不到有效的救济。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中要求:积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼。该意见使得检察机关介入行政诉讼、支持行政相对人起诉具有了法律依据，支持行政相对人起诉的必要性与可行性也得以彰显。

我国现行法律没有规定检察机关可以提起行政公益诉讼，但是很多受行政执法权影响的社会公共利益所指向的对象大多为公共物品，当这些公共物品受到破坏时，哪些人可以对此主张权利以及权利受侵害的程度和范围有多大等问题很难明确。在此情况下，要确定原告资格非常困难，即使原告资格能够确定，根据经济人假设理论，当事人从自己的成本收益考虑，许多人也会选择放弃诉讼。因此，如果固守原有的行政诉讼要件，会放纵很多的行政行为，造成社会公共利益的损害。据此，必须有一个公共利益的代表者作为原告对违法的环境行政行为提起诉讼。我国的非政府组织并不十分发达，这对一部分受害对象广泛的行政行为的监督和救济制度明显缺位，而作为国家法律监督机关与唯一公诉机关的检察机关，具有提起行政公益诉讼的天然优势和现实基础。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，实际上是检察机关法律监督途径的拓宽和对行政检察监督权的具体化,有利于宪法、行政法有关规定的进一步贯彻落实,也是强化检察机关法律监督的有效途径。如此，如果行政主体不依法履行职责,执法不严??违法不究,检察机关应当以政府机关为被告提起行政公诉.要求其履行法定的职责,以及要求行政赔偿。

第五，完善立法，增强行政执法检察监督的法律保障。完善立法是解决对行政执法机关监督不力的根本方法。国家或地方人大应尽快完善立法、及早制定和完善有关落实检察监督权实施的具体法律法规。按照“公权无法律授权不可为”的司法准则，只有制定了相关的法律法规，检察机关对行政执法机关的检察监督才有法律依据，才不再仅仅是依靠党委或政府建立的联系制度或者协商制度来完成任务，检察工作的开展才更有力度。

立法应当明确检察机关对行政执法进行监督的界限和范围。检察监督不是万能的，不可能对一切行政执法行为都进行监督。首先，检察机关监督的是行政执法机关针对外部公民、法人等行政相对人的具体行政行为，而不是行政执法机关内部的行政行为和抽象的行政行为。其次，检察机关监督的是行政机关行政执法中涉及的其工作人员贪污受贿、渎职及涉嫌犯罪案件的处理行为，而不是其他的执法行为。

进一步完善信息公开的相关法律规定。行政执法信息原则上应当向监督机关公开，由于现有法律的缺陷，使得这种公开常常难以实现。应当将涉及人民群众切身利益的行政执法行为尤其是行政审批、资源配置、行政执法环节的行政执法行为予以立法规范，以保障行政执法信息向检察机关公开。与此同时，应当加大行政执法检察监督的宣传力度，广泛宣传检察机关对行政执法的法律监督职能，进一步深化检务公开，增强行政执法检察监督的社会效果。

第六，建立行政执法检察室或派驻检察员制度。检察机关要与重点行业、热点部门和案件发生较多的行政执法机关协商设立检察室或派驻检察员，通过协商确定检察室或派驻检察员工作程序、范围、运作方式等，使检察干警通过实时监督，参与相关活动，确保法律监督工作落实到位。

第七，参照检察机关参与重大安全事故调查的工作模式，对重大行政执法案件建立适时介入制度。检察机关和行政机关通过建立制度加以确定，行政执法机关在开展重大执法活动时提请检察机关介入，以最大限度地减少或杜绝渎职侵权案件的发生。