检察机关职务犯罪案件管辖的弊病与重构

“职务犯罪案件研究”课题组

近年来，全国各级检察机关不断加大打击职务犯罪的力度。2011年全国共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件32567件44506人，人数同比增加1%；渎职侵权犯罪案件7355件10585人，人数同比增加3.5%。1上海检察机关查处职务犯罪亦有此种态势。2011年上海共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件297件369人，人数同比略有下降；渎职侵权犯罪案件32件36人，人数同比增加24.1%。在此背景下，应注意推进职务犯罪案件管辖制度的完善。

一、职务犯罪案件管辖制度的实践弊病

我国刑诉法关于刑事案件管辖的规定，是以审判管辖为基础制定的，与我国刑事诉讼结构和职务犯罪侦查实践不相契合，以致实践中职务犯罪案件管辖出现了以下问题。

第一，机动侦查管辖权虚置。我国1979年、1996年、2012年刑诉法都授予检察机关以机动侦查管辖权，这充分体现了检察权的法律监督本质，也体现了检察权的积极性和主动性。但纵观历次刑诉法规定，1996年刑诉法和2012年刑诉法较之于1979年刑诉法对机动侦查管辖权的规定，限制明显严格，如规定侦查对象为“国家机关工作人员”，侦查范围为“利用职权实施的其他重大的犯罪案件”，侦查程序为非“经省级以上人民检察院决定”不得启动，以致司法实践中极少适用；2且其对“其他重大的犯罪案件”中“重大”的含义或情形未作明确界定，致使检察机关行使该侦查权的管辖范围过于狭窄，对国家机关工作人员以外的国家工作人员利用职权实施的刑事犯罪无权侦查，对部分罪行较轻的国家机关工作人员利用职权实施的刑事犯罪也无权侦查，削弱了职务犯罪侦查职能，有损职务犯罪监督的完整性，一定程度上弱化了反腐力度。

第二，侦查管辖权划分过于绝对化。刑诉法对公安和检察机关案件侦查管辖权的划分标准，是以罪名和犯罪主体为依据的，规定国家工作人员职务犯罪、非国家工作人员职务犯罪，分别由检察、公安机关进行侦查，且两机关的侦查管辖权划分过于绝对，即公安机关立案管辖的案件，检察机关不得管辖；检察机关立案管辖的案件，公安机关不得管辖。这种划分看似标准清晰、管辖明确，但实践中有时并不具有可操作性。其既可能造成侦查管辖上的冲突、疏漏及有案不立等情况的发生，又可能因各自重新立案而造成侦查资源浪费，不利于提高侦查效率。

第三，由犯罪嫌疑人工作单位所在地检察院管辖一定程度上阻碍了案件侦查。根据司法解释，职务犯罪案件“由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖”。这虽有利于就地办案，减少侦查成本，然而，其一由于现行体制设计方面的原因，检察机关赖以存在和发展的人力与财力资源如检察机关的人员编制核定、财政经费拨付、人员准入等都由地方政府控制，故地方各级检察机关在查办职务犯罪案件中，不得不看地方“脸色”行事，并受到各种显性或隐性力量的限制，履行法律监督职能的独立性和自主性难以得到充分保障；其二是因职务犯罪嫌疑人往往实权在握，在地方上关系深厚、影响颇大，因而采取以其工作单位所在地管辖的原则，时常难以跳出地方权力干预的束缚和人际关系的罩网，使检察机关独立行使检察权受到一定阻碍。例如，2001年沈阳市原市长慕绥新、原副市长马向东贪腐案直至被移送江苏省实行异地管辖后，才取得重大突破。3

第四，指定管辖中侦诉审之间协调不畅。司法实践中，为克服职务犯罪案件查处中的难点和阻力，检察机关有不少案件是通过指定侦查管辖来实现管辖权转移的。指定管辖虽有助于提升职务犯罪案件侦查效率，但也带来起诉管辖和审判管辖的协调问题。由于刑诉法对此并未作明确规定，司法解释又未对此作具体规定，故面对一定数量的职务犯罪指定管辖案件，往往只能案案协调、次次协调，程序繁琐，效率低下。

第五，管辖权异议缺失。所谓管辖权异议，是指案件当事人在诉讼中对于司法机关违背法律规定而管辖了无权管辖的案件，有权在法定期限内提出要求该司法机关将案件移送有管辖权的司法机关管辖的主张。我国民事诉讼法、行政诉讼法均规定了相关当事人的管辖权异议制度，但我国刑诉法并未确立刑事案件管辖权异议制度，因而职务犯罪案件管辖中存在着管辖异议权的缺失，不利于犯罪嫌疑人合法权利的保障。

二、职务犯罪案件管辖实践弊病的成因

职务犯罪是犯罪行为与国家权力相结合的“隐性犯罪”。4面对职务型、隐蔽型和智能型犯罪的特点和职务犯罪案件日益复杂化，必须首先查明职务犯罪案件管辖实践弊病的成因，排除通向案件侦破的第一道障碍，并为制度构建奠定基础。

（一）简单借鉴背景下的刑事案件管辖理论和制度与我国国情不符

我国法制现代化的借鉴对象主要是近现代西方各国的法律制度，因而现行刑诉法在构建刑事案件管辖制度上，不可避免地带有借鉴或移植国外刑事诉讼制度的痕迹。然而，有两个重要因素却被忽视了：一是世界各国所采用的职务犯罪侦查管辖冲突处理模式虽各具特色，但一致将检察机关作为处理管辖冲突的主体，5而我国法律并没有赋予检察机关这样的地位；二是世界上大多数国家都采用“以审判管辖为中心”的原则，故其案件管辖制度主要围绕审判权而建立，这与我国的国情不相符合。我国的刑事诉讼制度明显杂糅着“诉讼阶段论”，即侦查、起诉、审判以及执行等阶段所共同构建起的完整的刑事诉讼流程。这种制度设计与我国的宏观政治制度密不可分，并与我国现行的刑事司法制度暗相契合。因此，西方国家的“以审判管辖为中心”原则以及简单借鉴背景下建立的我国刑事及职务犯罪案件管辖制度，在一定程度上缺乏坚实的现实基础。

（二）刑事诉讼中的管辖概念含混不清

长期以来，我国刑事诉讼理论及立法并没有严格区分职能管辖、审判管辖、侦查管辖和起诉管辖，以致对这些概念混淆不清和认识模糊。职能管辖所要解决的是对一个具体刑事案件应当由公检法三机关中的哪个机关首先立案的问题，但明确了职能管辖并不意味着侦查管辖也随之明确。审判管辖所要解决的是某个具体的刑事案件应由哪个人民法院作为第一审法院进行审判的问题。侦查管辖解决的是哪些侦查机关享有侦查权，侦查机关对哪些案件享有侦查权以及侦查管辖权争议如何处理等三个层次的问题。在我国，刑事侦查是刑事诉讼的起点，一旦有犯罪信息出现，就存在由谁侦查的问题，侦查管辖是刑事诉讼首先需要解决的问题；没有侦查就没有审判，没有侦查管辖，审判管辖就是无水之源。6故侦查管辖有别于审判管辖，不能混为一谈。起诉管辖虽介于侦查管辖与审判管辖之间，但却起着转承启接的重要作用，解决的是哪一个人民检察院对具体的刑事案件具有起诉管辖权的问题，并对适用指定管辖的刑事案件进行必要的侦诉审之间的协调。但在传统的刑事诉讼理论与实践中，对起诉管辖的作用缺乏足够认识与重视，以致其未有明确的立足之地，也造成一些被指定侦查管辖的刑事案件尤其是职务犯罪案件，因缺乏侦诉审管辖之间的有机衔接和法律规制而时有出现多次协调的尴尬局面。

（三）以审判管辖统摄并规范侦查与起诉管辖缺乏科学合理性

“以审判管辖为中心”即要求诉讼活动必须将审判居于中心位置，而侦查、起诉环节不具有独立地位，仅围绕审判阶段发挥作用。但是“以审判管辖为中心”在我国有以下问题。一是它从根本上忽视了我国刑事诉讼的特征和基本模式，因而与刑事诉讼架构及其法律制度之间存在着不相契合性。二是它客观上否认了侦查、起诉阶段在我国刑事诉讼流程中所具有的重要作用和有别于审判阶段的不同属性特点，过于强调审判及审判管辖的地位和作用，以致一定程度上阻碍了侦诉审三方在刑事案件管辖方面既分工负责、相互制约又相互配合与协调的关系的发展。三是它违背了我国刑事诉讼流程的一般逻辑规律。用处于刑事诉讼流程终端的审判管辖来反推并规制处于刑事诉讼流程前置阶段的侦查管辖和起诉管辖，以致客观上难以避免职务犯罪案件管辖上各种矛盾冲突的出现。四是它忽视了刑事案件尤其是职务犯罪案件的侦查特点和规律，致使侦查管辖、起诉管辖难以得到合理运用，阻碍了其作用的有效发挥，也不利于刑事诉讼管辖制度价值的最大化。

（四）对刑事管辖制度存在诸多认识误区

当前，对刑事管辖制度存在三个方面的认识误区。误区之一：由于对国外诉讼理论的简单移植，我国在诉讼理论上将管辖的概念变成了仅偏指审判管辖，进而排除了对案件管辖制度进行科学分类的研究可能性，这正是我国刑事案件管辖理论体系误区的原点。无论是民事、行政案件还是刑事案件，管辖都是诉讼的第一道环节。刑事与民行案件管辖制度的区别在于：民行案件管辖仅包括审判管辖，而刑事案件管辖除了包括审判管辖外，还包括职能管辖，且可进一步细分为侦查管辖、起诉管辖和审判管辖，这三个阶段管辖内涵的区分进而引发侦诉审管辖权的协调内容。误区之二：管辖制度只涉及审判管辖。根据案件的性质不同，管辖分为民行案件管辖和刑事案件管辖。但诉讼的基本特征应是案件管辖制度的主要决定因素，基于刑事诉讼阶段论是刑事诉讼基本特征的集中概括，我国刑事案件管辖制度应当有侦查管辖、起诉管辖和审判管辖各自的空间、功能和相互之间的法律关系。误区之三：把审判管辖与指定管辖、级别管辖、地域管辖并列。在刑事案件管辖制度中，审判管辖应与侦查管辖、起诉管辖并列，同属于刑事案件管辖类型；指定管辖、级别管辖、地域管辖是侦查管辖、起诉管辖、审判管辖中的常见类型。

三、职务犯罪案件管辖制度的重构

建立具有中国特色的、与中国刑事司法制度相匹配的、系统的刑事案件管辖理论体系，理清各种管辖概念之间的关系，应当以职务犯罪案件管辖制度为突破点，设计出既符合我国刑事诉讼阶段性理论又兼顾侦查、审判特性，发挥起诉管辖协调作用的管辖制度。

（一）职务犯罪案件管辖制度构建的基本理论

第一，确立刑事诉讼阶段性理论。它是我国刑事诉讼基本特征的高度概括。依据刑诉法规定，公检法三机关在刑事诉讼中各自分别主导侦查、起诉和审判阶段，并分别行使侦查权、起诉与职务犯罪侦查权、审判权，且相互之间为“分工负责、相互制约、相互配合”的关系。司法机关受理任何一个案件，都必须以管辖制度为依据，但影响管辖制度内容的核心因素是诉讼的基本特征。基于我国刑事诉讼独特的阶段性特征，且各阶段属性不尽相同，刑事诉讼管辖制度既要兼顾属性不尽相同的侦诉审工作，又要充分协调好公检法三机关的侦查管辖权、起诉管辖权和审判管辖权，以保证刑事案件能够按照侦诉审流程正常运行。为此，在构建职务犯罪案件管辖制度中，应依据刑事诉讼阶段性理论，充分考量刑事诉讼基本特征等核心因素对管辖制度的影响，使职务犯罪案件管辖制度能与我国的刑事诉讼基本架构相适应，与中国的刑事司法制度相匹配，并更具中国特色和现实基础。

第二，确立公正与效率理论。公正，作为解决社会冲突而追求或持有的一种法律思想和法律评价的司法公正，其包括实体公正和程序公正两个方面。效率，是指以最少的成本投入或资源消耗获得最大的产出或成果。刑事司法效率就是通过刑事司法过程的经济合理性，以最少的人、财、物和时间投入，最大限度地满足人们对正义、自由和秩序的需求，最终实现刑事司法目的。7公正与效率是刑事诉讼的两大价值目标。在构建职务犯罪案件管辖制度中，应当加强公正与效率理论对刑事诉讼实践的指导作用，坚持“职权由法定，有权必有责”的原则，既突出公检法三机关各自的职权特性，明晰侦查管辖、起诉管辖和审判管辖权能范围，又注重把握公正与效率的衡平关系，严格规范指定管辖、移送管辖以及侦诉审之间协调机制，确保职务犯罪案件的公正、高效处理。

第三，确立法律监督理论。检察机关的法律监督，是指检察机关根据法律的授权，运用法律规定的手段，对违法行为进行监察和督促，以保障国家法律统一正确实施的活动。8检察机关的法律监督职权不仅在国家权力架构运行中具有对各方矛盾与利益冲突的调节功能，在诉讼过程中具有与行政权和司法权相制衡的功能，而且具有救济被侵权人权利、维护国家法制统一的功能。因此，在构建中国特色的刑事案件尤其是职务犯罪案件管辖制度中，应以法律监督理论为指导，力求使管辖制度有利于检察机关加强对刑事诉讼各阶段的法律监督，有利于起诉管辖对侦查管辖和审判管辖协调作用的充分发挥，以加大检察机关对职务犯罪案件的侦查和起诉力度，促进检察机关查处职务犯罪能力和水平的提升。

（二）职务犯罪案件管辖制度构建的基本原则

职务犯罪案件管辖制度构建的基本原则，不仅是职务犯罪案件管辖制度构建、运行及保障其成效的指导准则，而且能够对制度设计中不尽周详的情形及时进行弥补。

第一，坚持本土化原则。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这个历史阶段的政治、经济和文化等构成了当前我国的国情。故构建职务犯罪案件管辖制度必然是并且只能在现有国情基础上进行。一方面，要坚持本土化原则，注重立足于中国国情和法制现实，认真总结我国刑事诉讼理论和实践经验，特别是要加强对我国刑事司法制度和刑事诉讼架构及相关条件、观念和素质等因素的考量；另一方面，要善于科学借鉴与利用国外的职务犯罪案件管辖理论、制度和方法，并在促进国内外刑事诉讼法律理论、制度与实践的良性互动中，提炼出具有中国特色的、与我国刑事司法制度相匹配的职务犯罪案件管辖制度与模式，使之有效地服务于刑事诉讼实践。

第二，遵循职务犯罪侦查工作规律和特点原则。职务犯罪侦查工作是公安机关、检察机关依据法律和国家赋予的权力，运用各种侦查措施、手段和刑事科学技术发现、控制和证实犯罪的一项专门性工作。刑事侦查与职务犯罪侦查工作具有共通的和自身的规律特点。这就要求职务犯罪案件管辖制度的构建，必须既积极借鉴刑事侦查工作的优点与经验，又严格遵循职务犯罪侦查工作的客观规律和特点，使之有利于强化职务犯罪侦查的权威性和主动性，不断提高侦查效率，并切实维护侦查过程中的实体公正和程序公正。例如，地方保护主义和权力干扰往往是职务犯罪案件侦查工作难以有效开展的重要因素，所以职务犯罪案件管辖制度就有必要将侦查、起诉、审判等不同阶段采取的指定管辖、异地管辖作为排除这种地方保护和权力干扰的有效途径，并籍以体现刑事案件管辖制度的重要价值。

第三，注重侦诉审管辖统筹协调原则。职务犯罪案件管辖制度的构建目的与刑诉法规定的诉讼任务是一致的，因此，它应当在充分兼顾属性不尽相同的侦查、起诉与审判各阶段特征和任务的同时，以整个刑事诉讼活动为整体，以强化侦诉审统筹协调为原则，切实完善侦查管辖、起诉管辖与审判管辖之间的协调机制，使公检法三机关既能根据管辖权限规定迅速立案侦查、起诉或审理职务犯罪案件，充分发挥职能作用和自身工作的主动性、灵活性，又能增强互相配合机制，形成整体合力，及时有效打击职务犯罪活动，保护国家和人民利益，确保刑事诉讼活动的正常、有序进行和刑事诉讼任务的完成，有效维护法制的尊严和法律实施的正确统一。

（三）职务犯罪案件管辖制度构建的基本框架

职务犯罪案件管辖问题属于刑事案件管辖制度中特定类型的案件管辖制度。职务犯罪是一种特殊的犯罪形态，侦查阻力较大，交办、提办、移送、指定等管辖手段频繁运用。职务犯罪案件管辖制度的完善是以一类复杂疑难犯罪案件的视角来充实整个刑事案件管辖制度，并在刑事案件管辖制度中积极协调侦查管辖、起诉管辖和审判管辖，细化并制定符合客观实际需要的管辖规则，从而扩展传统刑事案件管辖制度的深度和内容。

第一，确立“两个管辖中心”和“一个中间协调环节”的管辖制度基本架构。所谓“两个管辖中心”，是指侦查管辖中心和审判管辖中心。“一个中间协调环节”，即指起诉管辖对侦查管辖与审判管辖的中间衔接与协调环节。刑事诉讼阶段论和侦查、起诉、审判的属性差异，决定了我国职务犯罪案件管辖制度应当采用“两个管辖中心”和“一个中间协调环节”的基本架构。因为就民事、行政案件而言，审判阶段是唯一的阶段；但就刑事案件而言，它所包括的侦查、起诉、审判、执行等不同阶段各具不同属性特点及价值目标，其中侦查和审判阶段都是刑事诉讼的核心阶段，起诉阶段是刑事诉讼中连接侦查和审判阶段的中间桥梁。因此，如果以侦查管辖和审判管辖的“两个管辖中心”和起诉管辖“一个中间协调环节”架构模式来构建职务犯罪案件管辖制度，不仅能与刑事诉讼阶段性理论和我国刑事诉讼基本特征相契合，而且能较充分地兼顾侦查、起诉与审判三个重要阶段的不同属性特点，促使公检法三机关在“侦查管辖与审判管辖并重，起诉管辖发挥协调作用”的科学合理、协调有序的程序中，有效实现惩治犯罪和保障人权的刑事诉讼目的。

第二，确立职能管辖、侦诉审管辖权协调、管辖规则等基本内容。其一，职能管辖亦称立案管辖，是对公检法三机关在直接受理刑事案件上的权限划分。它包括公安机关直接受理并立案侦查的普通刑事案件，人民检察院直接受理并立案侦查的职务犯罪案件和人民法院直接立案受理的刑事自诉案件。职能管辖应当是职务犯罪案件管辖制度中最基本的重要内容。其二，侦诉审管辖权的协调是刑事案件管辖制度中中国特色之所在。在以“两个管辖中心”和“一个中间协调环节为架构的职务犯罪案件管辖制度中，既然侦查管辖与审判管辖必须并重，起诉管辖对这两者的协调作用发挥，就显得更为重要。因此，法律应明晰侦查管辖、起诉管辖和审判管辖的概念及权限范围，并通过规制侦诉审管辖之间的协调关系，确保公检法三机关即使采取可能不尽相同的管辖规则，亦能实现刑事案件管辖制度设立的初衷和追求的目标——侦诉审环节的相互衔接和诉讼活动的顺利进行。其三，管辖规则是管辖制度的核心内容。级别管辖、地域管辖、指定管辖等规则应当是刑事案件管辖制度中常见的具体内容。虽然侦查管辖、起诉管辖和审判管辖在内涵上有所区分，管辖的具体内容也有所差异，但其相关规定中都应包括级别管辖、地域管辖、指定管辖等基本规则和内容。当然，民事、行政案件的管辖规则有值得职务犯罪案件管辖制度的借鉴之处，而刑事案件审判管辖中诸如级别管辖的一些规则对刑事诉讼侦查管辖、起诉管辖也有共通适用的价值设计与完善管辖规则的关键在于要在目前仅有审判管辖的基础上，真正建立起符合侦查行为特征、满足侦查需求的职务犯罪案件的侦查管辖，并发挥好起诉管辖协调侦查管辖与审判管辖之间关系的作用。

注：

1曹建明检察长2012年3月11日在第十一届全国人大五次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。

2如上海检察机关自2008年至2010年间，除极个别案件因涉及并关联社保基金重大犯罪案件而适用《刑事诉讼法》第18条第2款外，基本上未使用该机动侦查管辖权。

3李俊杰等：《高管贪腐案“异地审理”溯源》，《四川党的建设（城市版）》2011年第9期。

4朱孝清：《职务犯罪侦查教程》，中国检察出版社2006年版，第16页。

5陈海波：《职务犯罪侦查管辖问题比较研究》，《中国刑事法杂志》2010年第6期。

6王德光：《我国刑事侦查管辖权制度的立法缺陷及完善》，《中国刑事法杂志》2007年第4期。

7王守宽：《公正与效率视野下的我国刑侦体制改革研究》，华中师范大学博士学位论文，第84页。

8刘佑生主编：《中国宪政与检察制度》，中国方正出版社2007年版，第155页。