船舶压载水排放带来海洋生物入侵的法律监管——以船旗国监控为视角*

李志文,陈 夏

(大连海事大学法学院,辽宁大连 116026)

船舶压载水主要是为了确保船舶在空载或不满的情况下的稳性和浮态,在船舶离港前用海水在其压载舱中打入压载水,并在抵达预定港口装货前,将压载水逐渐排空,以便船舶可以最大限度地装载货物。[1]随着航运业的发展、航海技术的提高以及船速的加快,船舶航行时间被大大缩短,促进了国际贸易和经济全球化的发展,与此同时,也增加了船舶压载舱所承载的压载水中海洋外来生物存活和转移的可能性。这些海洋外来生物随着船舶到港压载水的排放进入新的海洋生态区域,极有可能疯狂掠夺原有海洋生物作为食物,破坏本地海洋生物的多样性,对本地的经济发展以及人们的健康造成不利影响。因此,世界各国都注重对船舶压载水排放的监管,船旗国监控便是其中的监管形式之一。船旗国监控(Flag State Control,简称FSC),即船旗国对悬挂本国国旗的船舶所实施的符合相应国际公约标准的监督和检查,以确保海上安全和防止海洋环境污染。目前,中国有关船舶压载水排放监控的立法并不完善,给中国压载水船旗国监控带来一定的障碍。因此,笔者主要从船旗国角度探讨中国对从事国际海上运输的船舶压载水排放的监控,通过依法建立船旗国监督检查的制度机制,有效地规范船舶所有人或经营人的压载水排放行为,以防止和减少海洋外来生物入侵中国海域,保护中国海洋环境和生态的安全。

一、船舶压载水排放带来的海洋外来生物入侵及危害性

海洋外来入侵生物属于外来入侵物种的范畴,具有外来性和入侵性特征。判断某个物种是不是外来入侵物种有四个标准:第一,某个物种来自非本源生态系统。外来入侵物种是相对于生态系统的概念,自然界在进化和演变的过程中,生物与生物之间逐渐形成了相互制约和相互协调的生态系统,不属于该生态系统中的物种则为外来物种。第二,外来物种入侵是人类活动的直接结果。外来物种入侵与人类活动密切相关,一般而言,基于自然地理的原因,如山脉、水流、海洋以及气候、温度等影响,物种多在自身的生态系统中繁衍生息,其自由迁移较为困难。而随着各国对外经济交往的增多,一些物种才被人类有意、无意的活动或者其它因素引入非本源的生态系统,形成对本源生态系统的入侵。第三,打破了当地物种的生态平衡。一些外来物种可能在被引入的生态系统中成功定居,并在缺乏与之抗衡或制约的生物的情况下,进行自我再生及扩散,形成优势种群,危及本地物种的生存,破坏本地的生态平衡。第四,给被引入的生态系统、景观、甚至人类造成明显的损害和威胁。[2]并非任何外来物种均会给当地带来危害,一些有意引入的外来物种甚至可以促进当地的经济发展,而外来物种只有对当地生态系统造成损害后果,才构成入侵物种。

船舶压载水排放带来的海洋外来生物入侵与其他途径带来的外来生物入侵相比,有着众多的特殊之处。

首先,船舶压载水排放带来的海洋外来生物入侵更为广泛。一些外来物种的入侵只限于特定的地域,范围有限。而随着船舶压载水排放的外来入侵水生生物则具有广泛性。船舶航行需装载一定量的压载水,容量从几百公斤到十万吨不等,这些压载水随着远洋船舶在各国港口和海域排放。据统计,平均每立方米压载水中含有的浮游生物就超过1亿个,每天约有4000种海洋生物随船舶压载水被扩散到世界各地海域,[3]进入新的生态系统,从而使海洋外来生物的入侵在地域上呈现出全球性的特点。

其次,船舶压载水排放带来的海洋外来生物入侵更为隐蔽。与有意引种不同,由船舶压载水带来的海洋外来入侵生物属于无意引种,为航运的副作用,不易被注意。从排放行为主体的主观方面看,船舶压载水的功能主要是为了调整船舶航行的稳性,着眼于船舶航行安全,船舶压载水排放中带来的海洋外来生物入侵是无意引发的结果。正因为人们的注意力多集中在压载水在船舶航行中所起到的重要作用,它所带来的海洋外来生物入侵问题就往往容易被忽视。从入侵的对象看,船舶压载水带来的生物物种多为细菌、病原体等海洋微生物,而这些微生物难以被人类的肉眼所发现,隐蔽性极强。

再次,船舶压载水带来的海洋外来生物入侵具有反复性。从时间上看,从事海上运输的船舶常年在世界各地航行,一批又一批的海洋外来生物随着压载水的排放而持续入侵;从空间上看,由船舶压载水排放带来的外来生物一进入某海域,可能马上会随其他船舶的压载水进入另一海域,形成复杂的“交叉入侵”,[4]使其更具侵害性。

正因为如此,船舶压载水排放带来的海洋外来生物入侵不仅破坏了海洋生态环境,而且造成了不可估量的经济损失,被认为是海洋所面临的四大威胁之一。[5]其危害主要表现为以下四点。

首先,破坏本地海域的生物多样性。生物多样性是指地球生物圈中的所有生物,即动物、植物、微生物以及它们所拥有的基因和生存环境。[6]随着船舶压载水的排放,大量海洋外来生物进入到本地海域,它们或者通过掠夺本地生物作为食物而疯狂地繁殖,或者通过竞争排挤甚至扼杀本地物种,使得本地生物多样性面临极大威胁。

其次,破坏海洋生态环境。海洋外来生物大多具有很强的生态适应能力,在适宜的环境中有极强的生命力,可能导致本地海洋生态失衡,引发赤潮。而赤潮一旦爆发,当地的海洋生态系统则将面临崩溃,该海域原有生态系统的稳定性也将受到极大威胁。[7]

再次,危害公众的生命健康。一些入侵的海洋生物可能携带病原,一旦入侵,就会造成大范围的流行疾病,严重危害人类生命健康安全。如1991年美洲爆发的霍乱,共造成100多万人受感染,约1万人死亡,事故很可能就是外来船只将亚洲某港受到污染的船舶压载水排放到秘鲁海港所引起的。[8]

最后,影响当地经济发展。船舶压载水带来生物入侵不仅会引起生物多样性的丧失、海洋生态环境的破坏、公众生命健康等危害,而且还会由此进一步引起渔业、养殖业、旅游业、运输业和其它海洋产业的经济损失以及间接造成其他形式的经济损失。

中国拥有漫长的海岸线,众多的港口,每天不断有大量的从事国际海上运输的中国籍船舶进出世界各地的港口,防控船舶压载水带来海洋外来生物入侵的压力重大。因此,对船舶压载水排放实施船旗国监控,从源头上杜绝海洋外来生物入侵十分必要。

二、中国船舶压载水排放的船旗国监控的内涵

船旗国监控即海事主管机关负责把相关国际条约及国内法规实施于本国登记的船舶,促成其达到安全清洁航行的目标。监管的内容包括船舶登记、技术检验、安全检查、海事调查、船公司管理、适任船员的配备等。[9]船舶压载水的船旗国监控属于船旗国监控的范畴,它是专门针对悬挂中国国旗的远洋船舶在中国港口和水域中排放船舶压载水所进行的监督和检查。作为船旗国监控的一部分,它与其他内容的船旗国检查有一定的差异,具有自身特定的内涵。

(一)船舶压载水船旗国监控的船舶具有限定性

首先是针对悬挂中国国旗的船舶所进行的监督和检查。基于国家主权原则,一国有权对其准许登记的船舶行使有效的控制,其中检查即为有效控制和行使国家主权的一种手段。而外籍船舶的压载水排放监督检查则不属于船旗国检查的范畴,而被列入港口国监控的范围。其次是针对中国的远洋船舶所进行的监督和检查。压载水的船旗国监控是伴随着船舶压载水排放带来海洋外来生物入侵而成为船旗国监控的一项内容,而海洋外来生物入侵主要来自于与中国不同的生态系统中的水生生物,这决定了船旗国监控应仅就来自另一海洋生态系统水域的中国船舶进行检查,它并非针对中国的所有船舶,对于航行于中国国内水域的船舶,现阶段尚不具备检查的条件。

(二)船舶压载水排放船旗国监控的目的是维护海洋生态平衡

海洋生态与海洋环境同为海洋环境保护的范畴,防止海洋环境污染也包含了保持海洋生态环境的平衡,这不仅仅是因为海洋环境污染会造成对海洋生态的损害,而且海洋生态平衡被打破,海洋灾难事故频发,也会加剧海洋环境的污染和恶化。船舶压载水排放的船旗国监控主要是通过有效的制度机制对海洋外来生物进行监督检查,避免和制止外来有害水生生物的入侵,保护海洋环境,维护海洋生态的平衡。

(三)船旗国通过一定的制度机制实施对船舶压载水排放的监控

国际海事组织在2004年制定的《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》(简称《压载水公约》)中对压载水排放的船旗国监控作出了详细的规定,要求各当事国采取有效措施保证公约适用的本国籍船舶符合公约及附则提出的标准和要求。根据《压载水公约》附则的相关规定,船旗国对船舶压载水排放的制度机制主要涉及四个方面:[10]一是对压载水管理系统的认可。船旗国主管机关按照公约标准衡量其是否需满足一般的技术要求,如果完全符合公约所述的压载水管理系统的型式认可要求和程序,主管机关应签发型式认可证书。二是压载水处理技术项目的审批。申请人应递交包括描述原型技术和程序实施的详细计划,按认可的程序安装原型压载水处理技术应经安装检验核实,符合认可程序的,主管机关签发符合声明。三是船舶压载水管理计划的审批。压载水管理计划为针对特定船舶编制的经过主管机关批准后存放于船上并能够为船上人员安全操作压载水管理系统提供指导的文书。压载水管理计划包括序言或引言、压载系统布置、压载水管理和附录四个部分。压载水管理计划应该实际、可行并易于操作;能够使船舶管理人员易于理解,并予以定期评审和更新;与船舶营运压载要求一致。四是对船舶的检验和发证。船舶检验应由主管机关的官员进行,主管机关可以将该检验委托给指定的验船师或经认可的组织。主管机关在完成规定的检验之后应向其颁发《国际压载水管理证书》,证书的有效期一般不超过五年,但在特殊情况下可以对证书进行展期。

三、中国船舶压载水排放的船旗国监控的法理分析

(一)对船舶压载水排放实施船旗国监控是船旗国行使国家主权的体现

船旗国即船舶的登记国,通常情况下,一国总是根据国家主权的原则制定相应的国内法,以设置取得该国船舶国籍的条件,同时赋予船舶登记机关对符合法定条件和程序的船舶给予登记,允许船舶悬挂该国国旗航行,并对该船舶行使管辖权。《联合国海洋法公约》第94条对此明确规定,每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。国家通过对该国船舶的管辖彰显国家主权,并在船舶受到危害时给予司法上的救济和保护。

船舶压载水的船旗国监控实质上是国际法中属人管辖原则在船舶管理相关事项上的具体表现。国际法中,管辖权是国家对其领土及其国民、财产行使主权的表现,国家依据主权,可以对其领土内的一切人、事、物以及其领土外部分特定的人、事、物行使管辖。在几百年不断的发展中,目前形成的被多数国家承认和接受的管辖权制度,包括属地管辖、属人管辖、保护性管辖以及普遍管辖。其中属人管辖是指国家对在外国领土上的本国公民行使管辖权。船舶不同于一般的财产,具有拟人性。船舶国籍与自然人国籍有着众多的相似之处,美国国际法学家杰塞普就认为自然人国籍的许多规则和要求均可以适用于船舶国籍。[11]世界上大多数国家,除了方便旗国家之外,在赋予某船舶该国国籍时,基本都要求船舶所有权、船长船员国籍以及船舶所属公司与登记国有真正联系,这说明一般情况下登记国都是将登记船舶作为属于其管辖的实体而赋予其国籍的,该船舶发生的事情理应由船旗国进行管辖,这些事项包括对船舶的设计、建造、检验、登记、发证及在本国水域内的安全监督管理等。为此,船旗国有绝对的权力对悬挂本国国旗船舶的压载水排放依法实施管制,并将船舶、船舶所有人/船舶经营人的压载水排放活动置于船旗国的管理框架下。

(二)对船舶压载水排放实施船旗国监控是船旗国履行公约义务的要求

公约必须信守是国际法的一项原则。一项国际公约缔结后,对所有的公约参加国具有法律约束力,各缔约国或成员国负有履行公约的义务,以保障公约的执行。一般而言,公约成员国均通过采取一定的措施,履行公约义务。这些措施包括以下三项。

第一,对公约进行国内法转化,制定实施公约要求的国家法律法规或其他措施,或者采取直接适用公约的方式履行公约对成员国所要求的义务。《联合国海洋法公约》规定,船旗国应制定法律和规章,以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染,并采取措施以确保悬挂其旗帜或在其国内登记的船只遵守其按照《联合国海洋法公约》制定的法律和规章,使之得到有效执行。船旗国制定的法律和规章至少应具有与通过主管国际组织或一般外交会议制定的一般接受的国际规则和标准相同的效力,这种法律和规章对悬挂其旗帜的船只所规定的处罚应足够严厉,以防阻违反行为在任何地方发生。

第二,建立确保遵守公约要求的相关制度。除了相应的法律建制外,保障遵守公约的制度机制也必不可少。包括对船舶压载水处理系统的型式认可、压载水处理技术项目和压载水管理计划审批的条件要求及相应的程序等。

第三,赋予主管机关对悬挂其旗帜的船舶实行有效的监督和检查。包括确定船舶压载水船旗国监控的主管机关及职责界限,明确压载水监督其他相关主管机关的分工,制定船舶压载水排放实施监督检查的条件、水质检测标准和检查程序等。

四、船舶压载水排放的船旗国监控与港口国监控的关系

船舶压载水排放的船旗国监控和港口国监控均是各国为了避免或尽可能减少船舶压载水排放带来的危害所进行的不同形式的监督管理。船舶压载水排放的港口国监控是港口国主管机关对进入本国港口的外国籍船舶就压载水排放相关事项所做的技术性检查,以确保所有到港外国籍船舶都能符合本国相关法律法规和国际公约的要求。二者存在着诸多区别。

首先,二者的法律依据不同。船舶压载水排放船旗国管辖的法律依据为国籍管辖原则以及相关公约中关于船旗国管辖的规定;而船舶压载水排放的港口国监控的法律依据为地域管辖原则以及相关公约中关于港口国监控的规定。如《联合国海洋法公约》第211条规定,各国可以制定关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定,并将这些特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件。《压载水公约》第9条规定,当适用该公约的船舶在另一当事国的任何港口或海上装卸终端时,可能要受到该当事国经正式授权的官员的检查,以确定该船是否符合本公约。上述公约中的相关规定成为船舶压载水港口国监控的主要依据。

其次,二者监控的对象不同。船舶压载水排放的船旗国监控是针对在中国登记、具有中国国籍的从事国际海上运输船舶所进行的监督和检查;而港口国监控则是针对进入中国港口的外国籍船舶而进行的监督检查。

最后,二者监控的具体内容也不同。船舶压载水排放的船旗国监控是通过相应的制度机制完成的,具体包括压载水管理系统的型式认可、原型压载水处理技术项目的审批、船舶压载水管理计划的审批以及对船舶的检验和发证;而港口国监控更主要的是对相关证书和文件的检查、压载水的取样和分析以及指定压载水更换区域。可见,港口国监控实际上是对船旗国监控的检查,处于较高的监管层次,是防止船舶压载水污染海洋环境的最后一道防线。

船舶压载水排放的船旗国监控和港口国监控虽然存在着上述众多区别,但二者也存在着一定的关联,只有将二者加以协调、合作才能真正防止或减少船舶压载水给海洋环境造成的污染。

首先,船旗国对压载水排放负有根本责任,港口国监控是对船旗国监控的有效补充。船旗国对悬挂该国国旗的船舶是否满足有关公约的相关规定具有基础性的责任,基于船舶与船旗国的真实联系原则,船旗国比港口国更容易掌握所登记船舶的状况,了解船舶航行,根据属人管辖直接对船舶进行控制和监管。但船舶航行的全球性特点导致现代船旗国监控也存在着一些不足之处:一是航运实践中,方便旗船的大量存在极大程度地破坏了船旗国监管的应有作用。方便旗船旗国一般国内立法极度不完善,接受船舶登记只是为了获取登记费用,缺乏监管的客观和主观条件,为部分船舶逃避船旗国监管大开方便之门。此外,未登记船舶以及双重登记船舶的存在客观上也降低了船旗国管辖的效果。二是在一些情况下,船旗国的船舶压载水排放造成的海洋生态破坏的海域在他国海域,不属于船旗国,船旗国失去对这类船舶压载水排放的监管动力,不愿意花费巨大的人力物力对该类船舶进行监管。三是在某些情况下,船舶所处的地理位置距离船旗国太远,许多从事国际航线运输的船舶多进出他国港口和海域,几乎从不挂靠船旗国港口,使得船旗国的监管变得“力不从心”。打破船旗国管辖独占地位逐渐成为多数沿海国家的共识,广大沿海国极力主张扩大沿海国和港口国的管辖权,以弥补单一船旗国管辖的不足。《联合国海洋法公约》确定了船旗国、沿海国、港口国管辖共存的制度。港口国监控作为船旗国监管的补充,成为防止船舶污染海洋环境不可缺少的第二道防线,具体体现在两个方面:其一,针对外国籍船舶进港时压载水的排放进行监督和检查。随着各国对外经济交往的日益频繁,进出一国港口的船舶不仅包括船旗国的船舶,更包括了数量众多的外国籍船舶。同作为国际航行的船舶,压载舱中的压载水多来自不同的海洋生态系统,含有大量的外来海洋生物。船旗国监控针对本国籍船舶的压载水排放,港口国监控则针对外国籍船舶的压载水排放,二者共同构成完整的海洋外来生物入侵防御体系。其二,有效弥补船旗国对船舶压载水监管不力的缺陷。国际航行的船舶中存在着为数众多的方便旗船,这些船舶大多属于离岸营运,多不挂靠其登记国,基本上不存在船舶压载水排放对其海域带来海洋外来生物入侵的问题。而方便旗船旗国与登记的船舶又缺乏真实联系,国内法规不健全,船舶达不到公约要求标准的现象时有发生。而船舶压载水排放港口国监控可以通过检查,制止不符合标准和要求的船舶在沿海国排放压载水。

其次,船舶压载水排放港口国监控可以促使船旗国提高监控水平。由于各国经济发展水平不一,对环境要求的标准并不统一,虽然国际社会包括国际海事组织以在全球范围内建立统一的船舶安全航行以及防污染标准作为目标,并为之进行了不懈的努力,但各国在公约的实施上仍然存在一定的差异,尤其是船舶压载水排放直接影响的是沿海国的海洋生态环境,属于沿海国主权范畴,船旗国可能会考虑成本、经济因素放松对船舶压载水排放的监控,这导致了各船旗国在制定船舶压载水排放标准上的差异。而港口国监控以船舶为媒介,通过选船机制、目标系数和黑名单等措施实施监管,同时定期公布统计结果,形成对船旗国的强大压力。[12]因此,对船舶压载水排放的港口国监督实际上也是对船旗国监管的检查。通过港口国监控,可以促使船旗国及时地加入和批准有关国际公约,加大对悬挂其国旗的船舶的监管力度,间接推动船旗国对船舶压载水排放的监控水平,有利于在全球范围内推广和形成船舶压载水排放的统一标准。

五、面对《压载水公约》即将生效中国船舶压载水船旗国监控立法的紧迫性

2004年,国际海事组织在英国伦敦通过了《压载水公约》,公约规定了生效条件,即至少拥有世界船队总吨位的35%或以上及至少30个船旗国加入后的12个月。截至2011年7月,已经有28个国家批准了《压载水公约》,其合计商船总吨位占世界商船总吨位的25.43%,[13]《压载水公约》的生效指日可待。由于《压载水公约》生效后具有追溯力,现有船舶和新造船均需要按照公约的要求处理压载水问题,安装相关的压载水处理系统,实施压载水管理计划,配备压载水记录簿,按照标准程序对船舶进行检验、发证,侦查违规事件和控制船舶。中国既是海运大国,又是造船大国,同时还是海洋大国,毫无疑问,公约的要求将会对中国经济、社会和海洋生态环境的保护产生巨大影响。

目前中国仅《中华人民共和国海洋环境法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》《防治船舶污染海域管理条例》中有与压载水相关的个别条款,均不完整,缺乏从防控海洋外来生物入侵的视角对船舶压载水外来生物入侵进行的专门立法,根本无法应对《压载水公约》生效,无法满足实现生态可持续发展的需要。

《压载水公约》规定,即使是非成员国的船舶亦需符合公约的要求,不管中国最终是否加入公约,公约一旦生效,中国压载水管理相关事项就必须符合公约的要求。然而,目前来看,中国国内立法和压载水管理制度的缺失,直接导致海事主管机关、环保主管机关、渔业主管机关、海洋主管机关等相关部门缺乏对压载水排放带来的海洋生物入侵进行船旗国监管的法律依据。监管不到位带来的将是大量不符合公约要求的中国籍船舶,这些船舶在他国港口被滞留的可能性急剧上升,从而不但严重影响中国航运业、造船业的发展,而且会妨碍中国海洋生态环境和海洋资源的保护。因此,积极开展《压载水公约》履行准备工作,加快建立船舶压载水法律框架迫在眉睫。

六、结语

履行船舶压载水排放的船旗国管辖的职能,不仅是海事监管部门所面临的一项重大而艰巨的任务,更是一项影响中国海洋环境保护、经济发展以及人民健康安全的大事。只有将船舶压载水排放的船旗国管辖和港口国监督有效地协调,全面提升船旗国管辖和港口国监督的水平,才能消除或最大程度地减小船舶压载水排放可能带来的生物入侵,保证中国海洋环境的安全。

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