基层社会矛盾化解的检察视角分析*

文◎北京市石景山区人民检察院课题组

基层社会矛盾化解的检察视角分析*

文◎北京市石景山区人民检察院课题组**

世界各发达国家发展轨迹中呈现的经济水平与社会矛盾的关联性已经成为一个必然规律，中国也不例外。当下中国在经济高速发展与急剧转型的双重作用下正面临着日益凸显的社会矛盾与危机，对现有的危机管理制度和法治机制提出了严峻的挑战。检察机关作为我国专设的法律监督机关，在依法治国、化解社会矛盾过程中担负着重要的职责和使命。基于此，本文以检察为视角，分析评价并构建社会矛盾化解的法律机制，以探寻社会管理法制机制之创新之路。

一、检察机关化解基层社会矛盾的理论基础

（一）政治基础

当前，因利益诉求引发的人民内部矛盾层出不穷，影响了社会和谐稳定。许多涉及群众利益和社会公正的问题又以举报、控告、申诉等形式汇集到检察机关，导致群众涉检信访呈逐年上升态势，集体访、告急访和缠访情形时有发生。与此同时，大量社会矛盾发端、集中在基层，如果处理不及时很容易导致矛盾累积、升级甚至演化为群体事件。同时，党中央提出了构建和谐社会的治国理念。在这种时代背景下，2009年12月18日，周永康同志在全国政法工作电视电话会议上明确要求政法机关深入推进 “社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。三项重点工作的提出，是党中央面对新形势而做出的重大战略部署，是深入贯彻落实科学发展观，准确把握新时期政法工作规律，有效解决影响社会和谐稳定问题的治本之策。三项重点工作的提出，不仅为今后我国检察机关的工作指明了方向，也为检察机关深入推进社会矛盾化解工作提供了政治基础。

（二）法律基础

人民检察院是我国宪法规定的专门法律监督机关。很多社会矛盾源自基层国家机关的执法、司法不作为、不规范、不公正。群众对检察机关履行法律监督职责、解决利益诉求的要求也比较强烈。对这些问题进行法律监督正是检察机关的法律职责和历史使命。一方面，检察机关应通过严格执法办案化解社会矛盾，依法全面履行批捕起诉、查办和预防职务犯罪。因为执法办案本身就是解决矛盾纠纷、协调利益关系的工作，是检察机关推进社会矛盾化解的首要任务和基本途径。［1］另一方面，检察机关应加强对立案、侦查活动、刑事审判、民事审判、行政诉讼活动的法律监督，依法纠正案件错误，依法开展国家赔偿，切实维护群众的合法权益，促进社会和谐稳定。目前，大量社会矛盾发端、集中在基层。把法律监督向基层延伸，既是党中央对检察机关的要求，也是人民群众的期盼。

（三）理念基础

党中央提出的和谐社会理念是检察机关化解基层社会矛盾的理念基础。社会主义和谐社会并不是没有矛盾纠纷的社会，而是纠纷能够及时化解、社会关系能够迅速修复的社会。法律是解决利益纷争、化解社会矛盾的一种基本方式，但不是唯一方式。检察机关参与社会矛盾化解就不能仅限于传统的法律监督方式，而应当将法律监督与其他方式（如调解）相结合。此外，我国现有的法律还不尽完善，有的还存在不合理之处，检察机关不能简单以当事人的申诉控告没有法律规定或者不符合法律规定而推诿，而应当采取积极的态度予以化解。最后，为深入化解社会矛盾，检察机关不应仅评价当事人的行为，还应当探究矛盾背后的原因并采取相应对策，以从根本上解决问题。

二、检察机关化解基层社会矛盾的司法现状

（一）检察机关化解基层社会矛盾的范围与类型

1.检察机关化解基层社会矛盾的范围界定。检察机关化解的“矛盾”既包括控告人、申诉人与国家机关之间的矛盾，还包括执法办案中涉案人员当事人之间的矛盾。理由如下：（1）检察机关是我国的法律监督机关，因而其参与化解的社会矛盾应是与法律有关的社会矛盾，而非一切社会矛盾。（2）人民检察院的法律监督职责决定了其应对人民群众反映的国家机关执法、司法的违法、不规范行为进行监督。（3）党中央提出的“社会矛盾化解”工作是为了确保国家与社会和谐稳定，并非局限于处理国家机关与人民群众的矛盾，因此，执法办案本身就是化解社会矛盾的一部分。

2.检察机关化解基层矛盾的类型。检察机关的角色定位决定了其主要是依托执法办案来化解社会矛盾。因此，检察机关化解社会矛盾的类型也就是其办理案件的类型。（1）检察机关依法办理的刑事案件。包括审查批捕案件、审查起诉案件、职务犯罪立案侦查案件。（2）诉讼监督案件。包括刑事立案监督案件、侦查监督案件、民事行政申诉案件、监所监督案件等。（3）其他控告申诉案件。包括对国家行政机关、司法机关等违法行为的控告案件、对检察机关处理案件不满提出申诉、复议的案件以及对干警违法违纪的控告案件。

（二）检察机关化解基层社会矛盾的机构和模式

1.矛盾化解机构。（1）专设部门。控申部门是检察机关化解社会矛盾的专设机构。它通过举报宣传、举报受理、来信来访受理、案件线索分流以及举报线索的初查及申诉案件的受理审查等来开展工作，发挥着化解矛盾的“窗口”职能。以北京市某基层检察院为例，在2008至2010年的三年间，控申部门共处理来信来访近1000余件，办理举报初查、刑事申诉等案件400余件，而且没有出现一例到中央政法部门及重点地区越级访。（2）办案部门。办案部门是通过执法办案活动来化解社会矛盾的。检察机关的办案部门有侦监部门、公诉部门、民行部门、监所部门、反贪部门、反渎部门等。其中，侦监部门的审查批捕、立案监督和侦查监督职能，公诉部门的审查起诉职能，民行部门的民事行政案件审判监督职能，监所部门的监督检查职能，以及反贪、反渎部门对职务犯罪的侦查职能，其案件办理程序、办理质量及效果都直接影响到人民内部矛盾的化解。（3）外宣部门。外宣部门是检察院对外宣传的喉舌，在检察新闻宣传与舆情引导发挥着重要作用。通过结合检察机关实际办理的各类案件，及时收集研判带有苗头性、倾向性、聚集性的舆情信息，为领导决策提供参考；撰写、发表各类评论，积极开展网络涉检舆情的引导，疏导公众情绪，平息恶意炒作。

2.矛盾化解模式。（1）内部化解模式。内部化解是指检察机关系统内部化解模式，具体又可分为单一部门模式和联合化解模式。单一部门模式是指控申部门单独即可化解涉案矛盾的模式。联合化解模式是指涉检案件与两个及以上办案部门有关，因而由两个以上部门联合化解的办案模式。以苑某某信访案为例，苑某某反映被安某某利用街委会主任职务便利,挪用公款14余万元。控申处审查后将案件转交反贪部门办理。反贪部门初查认定安某某涉嫌挪用公款不成立，不予立案。后反贪局与控申处约见举报人苑某某，宣布了不立案决定，并进行了细致的释法说理工作。（2）内外联合化解模式。首先要争取同级党委、人大或者上级院的支持。以于某涉外信访案为例，检察机关考虑到案件涉及公安、法院、首钢等各个部门，案情复杂且敏感，积极争取党委、上级院的支持。上级院经常给予业务指导，区委政法委领导及时协调召开联席会，并多次协调社区居委会、人民调解员等基层组织，帮助共同做好停访息诉工作，为顺利推进化解工作提供了有力支持。其次要同涉案相关单位沟通协商，共同化解。如于某某控告某法院法官涉嫌执行判决滥用职权一案，检察机关考虑到被控告人并不存在被控告的犯罪事实，控告人缠访闹访检法两院，影响了司法权威，在区委政法委的协调下，多次与区法院沟通联系其信访问题的解决办法，效果显著。

（三）检察机关化解基层社会矛盾的工作机制

1.涉检信访专门工作机制。比较成熟的做法有：风险评估预警机制，领导包案制，大控申机制，外部沟通协作机制等。

2.轻微刑事案件和解不捕、不诉机制。为有效化解社会矛盾，减少对抗，实现涉案双方当事人的“双赢”局面，不少基层检察院推行了轻微刑事和解案件不捕、不诉工作机制。

3.检调对接工作机制。检调对接是指检察机关在办理案件工作中，将有关社会矛盾纠纷移送人民调解委员会，在人民调解委员会主持和检察机关的参与下，通过调解方式化解纠纷，使遭受破坏的社会关系得以修复的工作机制。

4.检务接待创新机制。北京市检察机关为推进基层社会矛盾化解，积极推进检务接待方式创新。如有的检察院开发了案件查询系统，便于及时准确为群众查询案件所处阶段、办案进度等；有的则探索实行检察官联络室、法制村长、社区检务工作站、下访巡访等举措。

5.刑事被害人救助机制。在刑事被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助，帮助刑事被害人或其近亲属缓解经济困难、舒解精神痛苦，具有救急抚慰性质。对于符合救助条件的，检察机关可主动提出救助意见。

三、检察机关化解基层社会矛盾做法之评析

（一）涉检矛盾的类型及特点

1.涉检矛盾的类型。（1）法制规则引发矛盾。在法治社会视野下，法律事实取代了客观事实成为裁判的根据。由此决定，谁掌握了证据，谁就能成为法律诉求的赢家。囿于法治意识的淡薄以及取证能力的局限性，很多案件的诉求人因没有证据被判败诉或者其诉求不被支持。（2）执法不当使矛盾恶化。部分案件与执法办案机关违法（不）办案、拖沓办案、执法不规范、执法作风生硬息息相关。据统计，执法不当导致矛盾的类型有四类，分别是执法不作为拖出来的，执法不公正逼出来的，执法不规范惹出来的，执法不扎实不细致带出来的。（3）当事人原因导致矛盾难以化解。不可否认的是，现实中也有少数控告人诉求虽毫无根据，但性情偏执，为获得利益无理取闹、缠访缠诉。（4）不平等对待诱发“无理闹访”。现实中确实存在“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的不当做法，诱发相关人员加入到闹访行列中。

2.涉检矛盾的特点。（1）涉检诉求绝大多数与检察机关办案业务及法律监督职责相关。如某基层检察院三年来共化解各类矛盾452起，其中不捕、不诉、不立案释法说理案件99起，立案监督案件47件，审判监督案件105件，刑事申诉案件58件，其他初查案件143件。这些案件中有431起案件与检察机关办案业务或法律监督职责相关，占95.4%。（2）有理诉求与无理诉求并存。其中，“有理诉求”是指其诉求符合法理或事理，包括有法律依据的诉求和“法度之外，情理之中”的诉求两部分内容。“无理诉求”是指即不符合法理、亦不符合事理的诉求，即无理诉求。不少案件属于有理诉求与无理诉求交织在一起。据统计，绝大多数案件均属于有理诉求案件或者有理诉求与无理诉求交织案件，无理诉求案件低于10%。（3）矛盾化解工作环节相对集中。涉检矛盾化解工作主要集中在控申部门和民行、侦监、公诉、反贪等办案部门。据统计，这些部门的矛盾化解量占所有的95%以上。

（二）对现行矛盾化解实践做法的评析

在各级党委、党组织的关心支持下，在上级院的领导和指导下，检察机关化解基层社会矛盾取得了很大的成绩，80%以上的案件得到成功化解，有效地履行了法律监督职能，维护了老百姓的合法权益，维护了社会稳定。在化解社会矛盾的过程中，各级检察机关积极探索相关机制和做法，基本上形成了符合自身特点的矛盾化解机制。

当然，由于各种原因，检察机关矛盾化解工作与人民群众的利益诉求还有一定的差距，存在一些不足之处，具体体现在：

1.矛盾化解机制缺乏组织性。检察机关内设部门之间、与外部机构之间的整合有待进一步加强。在构建“大控申”的要求下，不少检察机关整合内部资源甚至借助外部资源，积极化解社会矛盾。但是，这种化解机制的组织性不强，既没有常设的组织机构，也没有将这种机制以制度的形式固定下来，导致矛盾化解工作散乱无序。

2.矛盾化解机制缺乏体系性。目前，检察机关化解基层社会矛盾的做法正处于探索阶段，虽然有的业务部门制定了一些规范性文件和做法，但仅限于某个或某些部门，缺乏与其他部门的联合，全院性的规范性文件和工作机制更少，缺乏体系性。此外，有的工作机制之间还存在交叉、重合之处。

3.矛盾化解机制缺乏针对性。目前，检察机关化解矛盾采取统一的方式应对不同类型的矛盾。尽管也将矛盾的等级做过一些划分，但这只是纵向的区分，针对不同矛盾类型的横向划分做法 （如有理信访与无理信访的区分）却不常见。

四、检察机关化解基层社会矛盾的走向

（一）树立正确的执法理念

1.依法办事是化解社会矛盾的根本途径，任何矛盾化解的方法都不同冲破法治的底线，不能以牺牲法治为代价。任何化解社会矛盾方法都应当制度化、统一化，通过制度解决问题。在化解矛盾的过程中，办案人员必须坚信法律本身是公正、公平的，只要依法办事就能实现社会的公平正义，决不能委曲求全，将化解矛盾凌驾于法律之上，本末倒置，为了化解矛盾而丧失法治原则。

2.矛盾化解的范围应与检察机关的地位与职能相符合。有的地方检察机关为追求创新，主动下访，将资助贫困老年人和失学大学生作为化解社会矛盾的新举措进行宣传。这种做法本身有利于化解社会矛盾，但与检察机关的法律监督地位和职能存在一定的差距，有“越权”的嫌疑。在化解社会矛盾的过程中，检察机关应当摆正自己的角色定位，不能为了追求所谓的创新而 “越权”，更不能为了开垦领域而 “荒了自家田”。

3.应坚持执法办案与矛盾化解的有机统一。检察机关执法办案的过程就是化解社会矛盾的过程，化解矛盾是执法办案的应有之义。“眼里只有卷宗，手中只有法条”的司法做法往往会背离法的精神，其司法的社会效果必将大打折扣。［2］检察机关在执法办案时，不仅应将犯罪事实与法条进行对照，还应考量被害人是否有过错，综合评析被告人的人身危险性和社会危害性，深入分析案发的原因，积极寻求对策进行解决。

（二）坚持“分类化解”的工作方法

“分类化解”是具体问题具体分析的哲学方法在矛盾化解工作中的具体运用。它强调应根据不同矛盾的类型及产生原因制定不同的化解对策，以达到治本的效果。

1.有理信访的工作方法。（1）依照法律程序办事，对于控告人的合法诉求积极履行法律监督职责，切实维护控告人的合法权益。（2）对于虽不合法但“合理”的案件，还应深入分析案件发生的原因，认真研判案件中当事人诉求的“合理”成分，通过与事发部门、主管单位沟通协调、制发检察建议等方式参与社会管理创新，避免类似纠纷的再次发生。（3）对于因社会管理问题导致的有理信访案件，在控告人的诉求得不到满足的情况下，可考虑通过社会救助的方法进行解决。

2.无理信访的工作方法。（1）对于无理信访案件，检察机关应坚持“程序化解”的理念，引导控告人走法律程序，在此过程中对其释法说理，增强其法律意识。（2）对于穷尽法律程序仍不能息诉罢访的无理申诉者，应当组织相关人员公开听证、公开答复，确保程序公开、透明。（3）在前两项工作都完成的情况下，如果仍不能息诉罢访，应确立案件退出机制，将案件从信访案件中剥离出来，不再受理。

（三）探索多元化的纠纷解决方式

1.在化解矛盾纠纷工作中，检察机关应坚持多措并举，树立“调解”、“和解”也是执法的观念，将调解、和解优先原则贯穿于执法办案之中，积极完善 “检调对接”工作机制，努力实现案结事了、息诉罢访。

2.要把解决法律问题与解决管理问题、解决民生问题、解决思想问题紧密结合起来，积极释法说理，疏导控告人情绪，使其明法悉理；通过协调、建议堵塞社会管理漏洞；建立健全涉检信访救助资金制度，将检察机关救助与政府救助、社会救助衔接起来，最大限度保障涉案人员的基本生活。

3.培养民众多元化的纠纷解决意识。大力宣传替代性诉讼，在公众中树立“差一点的和解也胜过完美的诉讼”的观念，引导公民权衡利弊选择不同的处理机制。让冲突主体根据自身情况选择最佳的纠纷解决方式，会让纠纷得到最合理、最有效的解决。

（四）完善现有的矛盾化解机制

1.加强检察机关化解矛盾的组织性建设，成立专门的涉检矛盾化解领导小组及常设性机构 （控申处）。制定规范性文件，将检察机关内部各部门之间及其与外部机构之间的关系以制度的形式予以规范。

2.制定检察机关矛盾化解的总体方案，规定其原则、机构、各部门的职责分工及运行程序等。在此基础上各部门可根据自身业务特点制定内部具体的矛盾化解方案。

3.建立矛盾化解的分类治理机制，对涉检矛盾进行分类，在此基础上分别确立有理信访的矛盾化解机制和无理信访的矛盾化解机制。

注释：

［1］《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》

［2］苗生明：《关于执法层次、办案效果与刑事政策的思考》，载《国家检察官学院学报》2010年第5期。

*此论文系国家检察官学院科研基金资助项目。

**课题组成员：万建成，男，北京市石景山区人民检察院副检察长；舒隽英，女，北京市石景山区人民检察院控申处处长；王硕蕾，女，北京市石景山区人民检察院组宣处处长；关振海，男，北京市石景山区人民检察院助理检察员，法学博士；杨敏，女，北京市石景山区人民检察院助理检察员，法学硕士［100043］。