公诉权诉讼监督职能的强化与拓展

文冯少辉 邢春利 赵国兴

公诉权诉讼监督职能的强化与拓展

文◎冯少辉*邢春利*赵国兴*

公诉是我国检察机关的基本职能，是法律监督的重要组成部分，公诉权居于检察权的核心地位。我国《刑事诉讼法》第136条规定：凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。此外，民事行政公诉权也是检察公诉职能的应有之义。可见公诉权作为检察权的主要权能之一，在检察工作中举足轻重。所以，如何更好地行使公诉权、如何有效并充分发挥公诉职能是我们应当重视和思考的问题。

一、我国公诉权的主要内容

关于公诉权的具体内容，学界有不同理解。有学者认为，公诉权包括：审查起诉权、提起公诉权、不起诉权；另有学者认为，公诉权包括审查起诉权、不起诉权、起诉权、出庭支持公诉权、法庭举证质证权、论辩权、公诉变更权和抗诉权等，是检察机关代表国家和公共利益对违法行为或者犯罪行为进行控诉，并请求法庭依法作出裁判的行为。

笔者认为，根据我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等法律和司法解释的规定，结合刑事司法实际，我国检察机关公诉权的内容主要包括：（1）起诉权。我国实行“起诉为主、自诉为辅”的起诉制度，凡需要提起公诉的案件一律由人民检察院审查决定。（2）不起诉权。一是法定不起诉，二是酌定不起诉，三是存疑不起诉。（3）出庭支持公诉权。人民法院审判公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭支持公诉，但是依照《刑事诉讼法》第175条的规定适用简易程序的，人民检察院可以不派员出席法庭。（4）公诉变更权。《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定：在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控犯罪事实不符的，可以要求变更起诉……。第353条规定：变更起诉或者撤回起诉应当报经检察长或者检委会决定，并以书面方式在法院宣告判决前向法院提出。可见我国检察机关享有变更起诉、撤回起诉等权力。（5）量刑建议权。司法实践中，检察机关在起诉书和公诉意见书中要根据案件事实提出案件适用的法律条款供法院采纳，2010年9月13日，高法、高检、公安部、国家安全部、司法部联合印发了 《关于规范量刑程序若干问题的意见 （试行）》，《意见》第3条规定：对于公诉案件，人民检察院可以提出量刑建议。（6）抗诉权。《刑事诉讼法》规定，地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。在此需要说明的是，虽然抗诉权属于公诉权一项重要内容，但因为该项权利更多的体现着检察机关诉讼监督的性质，因此将其放在诉讼监督权中考察更为合理。

二、法律监督是公诉权的本质属性

关于公诉权的性质归属问题，历来争议较大，以致引发检察机关“既是运动员又是裁判员”的身份质疑和“谁来监督监督者”的疑问。检察实务部门的同志大多认为公诉权的本质应为法律监督权，主张以强化法律监督为目标来优化和配置公诉权。公诉权作为检察权的重要组成部分，自其诞生时起，就含有监督刑法实施的功能、就含有监督公民和社会组织遵守刑法的作用。在诉讼过程中，公诉权也是法律监督的基本形态和主要手段，一方面，公诉是对侦查活动实施监督的结果；另一方面，公诉作为审判的启动程序，使诉讼监督得以在审判活动中全面展开。因此，公诉权蕴含着丰富的法律监督理念。

有学者认为，检察机关的公诉权不具有终局性，检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力，在本质属性和终极意义上与法律监督权不存在必然的关联性。

笔者认为，公诉权的性质取决于两个方面，一是公诉权在国家权力结构中的定位，二是公诉权的运作特征和表现。二者共同决定了公诉权的本质属性。

首先，从公诉权在国家权力结构中的定位来看，公诉权具有法律监督的属性。公诉权的法律属性必然涉及检察权的法律属性，我国在人民代表大会之下设置“一府两院”的国家权力“四分法”体制与西方国家的“三权分立”有着本质的区别。我国《宪法》有关人民检察院是国家的法律监督机关的规定是我国当前的现实，权力的应然性来自检察权的宪法定位和宪法确认的根本制度，检察权或公诉权应当用人民代表大会制度来解释权力的性质，因此，在我国当前的宪政体制下，检察权只能定位于除立法权、审判权、行政权之外的第四种权力—法律监督权。检察权的法律监督属性决定了检察权的各项权能的性质，公诉权也不例外，其所具有的法律监督性质不言而喻；检察权的法律监督属性更决定了诉讼监督是公诉权的一项重要内容，因为公诉是连接侦查与审判的中枢环节，它既要对侦查认定的事实加以审查判断，对侦查活动予以监督制约，又要对审判活动的合法性、判决结果的公正性加以监督。检察权的所有权能都蕴含着法律监督属性，每一项具体权能都体现着法律监督的实质，都是法律监督的具体表现形式。

其次，从公诉权的运作特征和表现来看，公诉权亦具有法律监督性质。就审查起诉而言，该程序是检察机关对侦查机关移送起诉案件受理后，依法对侦查机关认定的犯罪事实、犯罪证据、犯罪性质和适用法律以及侦查活动是否合法等进行的审查监督；就提起公诉而言，检察机关审查决定案件是否提起公诉，同时限定了法院的审判范围，防止了审判权的滥用；就不起诉而言，无论何种不起诉，经检察机关审查裁量，决定终止诉讼，更体现出法律监督功能；提起抗诉最能体现公诉权的法律监督属性，目的是维护法律的权威和公正。

综上所述，无论从公诉权在国家权力结构中的定位来分析、还是从公诉权的运作特征和表现来分析，法律监督都是公诉权的本质属性和职能所在。

三、影响公诉权诉讼监督职能的主要因素

公诉权的具体配置和实际运作应当以实现公诉权的法律监督属性为原则，但由于司法理念的偏差和立法上的缺失，公诉权的权力配置和实际运作中存在诸多缺陷与问题，导致公诉权的行使不能实现理性状态，制约着公诉权法律监督职能的发挥。主要存在以下几个方面的问题：

（一）传统公诉理念的不当影响

公诉权的法律监督属性决定了我国检察机关要对诉讼的整个过程行使法律监督权，以保证诉讼的客观公正。这和西方国家检察官作为诉讼一方当事人追求胜诉的目标不同，我国检察机关在刑事诉讼过程中应站在公正的立场上，以客观事实为依据，既要收集被告人有罪或罪重的证据，又要收集无罪或罪轻的证据。那种以达到胜诉为唯一目的的做法是错误的。但是，受传统办案思想和司法理念的影响，检察机关在行使公诉权时往往带有重打击、轻保护的倾向。另外，在与侦查机关、审判机关的分工、配合、制约方面，检察机关往往重配合、轻制约，以单纯刑事追究为共同目标，导致出现对被告人合法权利的侵犯，甚至造成冤假错案。

（二）公诉裁量范围过窄

公诉裁量权是检察机关对移送起诉案件审查后，依法作出起诉或者不起诉决定的权力。最能体现公诉裁量权的是酌定不起诉，但现行立法将酌定不起诉范围限定在“犯罪情节轻微”的情形下，这无疑制约了公诉裁量权的行使。从世界范围看，适应改造犯罪的需要，公诉裁量权有日益扩大的趋势，如日本法律规定，公诉机关认为没有必要提起公诉时，可以不提起公诉。美国则赋予检察机关更大的公诉裁量权，其检察官有权根据辖区情况决定对哪些案件进行起诉，95%的刑事案件都是通过诉辩交易结案。相比较而言，我国检察机关的公诉裁量权范围过窄。

（三）不起诉制度不完善

按照现行法律规定，检察机关审查起诉后的处理只有起诉和不起诉两种结果，在起诉与不起诉之间缺乏灵活处理的空间，检察机关公诉裁量权相对较小，这种状况不利于发挥公诉权的社会效果。实践中存在这样的情况：犯罪嫌疑人犯罪情节比较轻微，不需要提起公诉或者不必立即提起公诉，需要保留一段时间予以考察，再决定是否提起公诉。该类案件在青少年犯罪中最为常见，对保护青少年健康成长和升学就业很有必要，在青少年以外人员实施的轻微犯罪，也应有相同的制度设计。我国新修订的刑诉法，规定了对未成年人的附条件不起诉制度，但对其他人员没有相应的规定。

（四）公诉变更缺乏规制

现行法律关于公诉变更的规定，主要体现在高法和高检的两个司法解释中，高法《关于执行<刑诉法>的解释》第177条规定：在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定：在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控的犯罪事实不符的，可以要求变更起诉；发现遗漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的，可以要求追加起诉；发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。司法实践中，由于立法上的缺失和司法解释的分散，各地检察机关在公诉变更的时间、程序、后果等问题上存在不同认识，做法不一，影响了法律的统一性和严肃性，不利于对被告人权利的保障，因此，有必要加以规范。

（五）民事行政公诉权缺失

从世界范围看，利用检察机关法律监督者的优势扩大对公共利益的保护是一大趋势，民事行政检察制度的重要性日益显现。集中体现在对两种利益的保护上：一是当违法行政致使国家财产或者公共利益遭受侵害，无人保护或者保护主体不明时，检察机关有必要代表国家提起民事诉讼加以保护；二是当某些社会弱势群体的合法权益遭受侵害而缺乏有效法律救济时，可由检察机关代表该弱势群体提起民事诉讼加以保护。世界各国民事行政诉讼的范围相当广泛，如环境污染、侵害消费者权益、未成年人监护等，而我国则缺乏民事行政公诉的规定，使国家财产和公共利益得不到全面的保护。

（六）量刑建议法律效力不明确

量刑建议属于公诉权的范畴，是公诉权的应有之义。2010年10月1日开始实施的《人民法院量刑指导意见》和两高三部联合印发的《关于规范量刑程序若干问题的意见》，使量刑建议从幕后走上前台。量刑建议制度有利于增强审判透明度、节约司法资源，同时也扩大了法庭辩论的范围，增强了庭审的对抗性。尽管如此，由于该制度涉及检察机关和审判机关的工作衔接，现行的量刑建议制度在量刑建议的性质、提出程序、提出方式、效力和法律后果等方面，仍待明确和完善。

四、优化公诉权诉讼监督职能的路径选择

为充分发挥检察机关的法律监督职能，实现公诉权配置的科学性与合理性，有必要进一步探究和完善公诉权优化配置的路径，保证公诉权的顺利运行。

（一）更新公诉理念

传统的“重打击、轻保护”、“重配合、轻制约”的公诉理念必须加以纠正和改进，这些落后理念不利于刑事诉讼对人权保障和公平正义的要求。刑事公诉绝非以“罪有应得”为目标，而是包含了预防犯罪、保障人权、公平正义等更加丰富的内涵，尤其是对被告人权利的保护，是检察机关应尽的职责和义务。在现代司法理念指导下的公诉制度，必然以追求刑事诉讼的公平正义为最高目标，公诉权的各项权能也应围绕此目标加以设计和规制，破除“三道工序”观念，树立“三阶层”意识，通过阶层式审查、监督和制约，保障刑事诉讼的公平和正义。

（二）扩充公诉裁量权的范围

我国检察机关在提起公诉时奉行的是起诉法定主义，公诉裁量的范围较小，酌定不起诉只能对“犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形作出，不起诉的权力明显受限。该规定与当前刑事犯罪剧增的现实不相适应，同时也不利于宽严相济刑事政策的贯彻执行，法律效果和社会效果不佳。因此，有必要扩充公诉权的裁量范围，特别是对轻微犯罪案件、未成年人犯罪案件、初犯、偶犯、过失犯罪案件等，以及原被告双方达成和解的案件，可以根据案件具体情况以及被告人的悔罪表现，赋予检察机关依法不起诉的权力。

（三）建立和完善附条件不起诉制度

附条件不起诉是检察机关公诉权的延伸和拓展，是介于起诉与不起诉之间的灵活变通做法，在起诉与不起诉之间起到了缓冲作用，是起诉便宜主义的具体体现。附条件不起诉也称暂缓起诉，是指检察机关在审查起诉时，对可能判处较轻刑罚的案件，根据犯罪嫌疑人的年龄、品格、犯罪性质和情节、犯罪原因和悔罪表现，认为不起诉更为适宜，确定一定期限的考验期，期限届满考察合格的，由人民检察院作出不起诉决定。我国新修订的刑诉法，规定了对未成年人的附条件不起诉制度，在司法实践中，应积极落实未成年人附条件不起诉制度，同时应对其他犯罪主体适用附条件不起诉制度进行积极探索和尝试。增设附条件不起诉制度是完善公诉制度、落实“报应刑”向“教育刑”转变的刑罚目的观、实现诉讼经济的需要，作为非犯罪化处理的一种措施，通过社会处遇来教育改造犯罪人，将是否被起诉的选择权赋予犯罪嫌疑人，符合以人为本的理念；这种介于起诉与不起诉之间的审前程序分流机制，通过犯罪嫌疑人的主动认罪、自愿担责、取得谅解，从而有效化解社会矛盾，体现了恢复性司法的核心精神。

（四）健全撤回起诉制度

现行的“在判决宣告前”撤回起诉的规定，不利于保障被告人的合法权益，不利于节约诉讼资源，可将撤回起诉时间提前到法院开庭审判前。其次，撤回起诉并非变更起诉或追加起诉的前置程序，《人民检察院刑事诉讼规则》明确区分了变更起诉、追加起诉、撤回起诉三种不同情形，但实践中存在将三种情形混淆的做法，如在案件庭审遇到阻力时，先将案件撤回起诉，然后再以新的起诉书提起公诉，这种做法于法无据，该种情形应当适用延期审理程序。根据《规则》第348条的规定，对于变更起诉、追加起诉均应适用延期审理程序，而不能适用撤回起诉程序。再次，应当明确撤回起诉的法律效力。《规则》第353条规定：撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据，不得再行起诉。但现行法律和司法解释对撤回起诉后的案件处理未作出规定。笔者认为，为保护被告人的合法权益，在案件撤回起诉后，应当立即解除对被告人的强制措施，同时，建议将变更起诉、追加起诉、撤回起诉纳入刑事诉讼法加以规范。

（五）赋予检察机关民事行政公诉权

检察机关行使民事行政公诉权是刑事公诉权的必要补充，是检察机关法律监督职能的必然要求。在民事方面：环境污染、侵害文物、侵害弱势群体利益、妨害市场公平竞争等案件大量出现；在行政方面：违反国家法律、侵犯社会公共利益案件日益增多，国有资产流失严重，迫切需要国家公权力的介入，检察机关在民事行政公诉方面任重道远，大有可为。应尽快完善立法，明确检察机关提起民事行政公诉的程序，形成制度体系。

（六）完善量刑建议制度

首先，要正确认识量刑建议的法律性质。作为一种具有法律意义的建议，具有反映公诉意见、启动量刑辩论、形成控辩依据的独特作用。但量刑建议不具有约束力，不得构成对审判权的干涉，最终的判决结果由法官裁定。其次，要规范量刑建议的提出程序。公诉人应当制作规范的量刑建议书，随案移送。对于适用简易程序案件，由于公诉人一般不出庭，因此应在起诉书中提出量刑建议供法院参考，作为被告方辩解或者辩护的依据；对于适用普通程序案件，公诉人应在法庭辩论阶段，根据法庭调查的事实及时修正量刑建议，并就量刑建议的合理性与辩护人展开辩论。再次，要把握好量刑建议与刑事抗诉之间的衔接。对量刑建议没有被法院采纳的，应认真审查法院量刑的理由和依据，认为符合抗诉条件的，应依法抗诉；对未达到抗诉法定标准的，应考虑以检察建议的形式予以纠正。

*河南省荥阳市人民检察院［450100］