新刑事诉讼法框架下刑事诉讼监督的拓展

文◎陈娟娟

新刑事诉讼法框架下刑事诉讼监督的拓展

文◎陈娟娟*

一、诉讼监督及刑事诉讼监督内涵的厘清

“诉讼监督”一词在检察实务中广为传用，但关于“诉讼监督”的内涵却未有明确界定，在学理界也存有不同认识。而深入研究刑事诉讼监督，厘清诉讼监督内涵是理论前提。

（一）“诉讼监督”应为狭义界定

关于“诉讼监督”基本存在两个层面的理解：一为广义理解。即为党政部门、行政机关、法院、检察院、社会大众等对诉讼活动的监督。按照监督主体的不同，依据种属范畴其逐级可细分为：诉讼监督→国家诉讼监督→司法诉讼监督→检察诉讼监督。在广义的层面理解诉讼监督则不等于检察诉讼监督，［1］否则将他方诉讼监督游离于诉讼监督之外，影响诉讼监督体系全面构建。二为狭义理解。专指特定机关为诉讼监督主体即检察机关对诉讼活动的法律监督。基于检察机关为法律监督的专属机关的宪法定位笔者认为对诉讼监督作狭义的界定是必须，与他方诉讼监督相比，检察诉讼监督具有以下特征：一是监督主体的专门性。检察机关作为国家法律监督专属机关，是行使诉讼监督的必然主体；二是监督的规范性。监督的对象、范围、程序、手段等均由法律规定；三是监督的程序性。检察诉讼监督必须遵循法定程序，同时监督的效力也启动相应的司法程序。四是监督的强制性。检察诉讼监督具有法律效力，以国家强制力为保证。检察诉讼监督的以上特征提示了其具有其他诉讼监督所不能具有的功能，为真正意义的诉讼监督。正居于此，本文对诉讼监督的阐述均以狭义的诉讼监督即检察诉讼监督为理论基础。

（二）诉讼监督不能等同于法律监督

法律监督权能是诉讼监督的理论基础和宪法依据，诉讼监督为法律监督之下的子概念，是检察机关法律监督权能的一个组成部分。但在理论界和实务界存在将诉讼监督与法律监督等同的错误认识，存在将法律监督诉讼化的错位倾向。［2］将法律监督归结于诉讼监督，不仅缩小了法律监督的范围，也会带来一系列的不利后果。首先，将法律监督变成诉讼监督，使国家法律监督机关变成了诉讼监督机关，使一项国家政治制度变成了诉讼监督的制度，这不符合我国政体的安排。其次，仅仅从诉讼监督来概括和理解法律监督，必将中国检察制度则失去法律监督的社会主义内涵。最后，法律监督的诉讼化势必限制法律监督全面发展。我国法律监督制度作为一项国家制度，不仅应当包括诉讼领域中的监督，而且也包括诉讼领域外的监督，既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督。［3］

（三）诉讼监督对象应为排除自身的公权力机关

检察机关自身和司法机关之外的诉讼参与人是否为诉讼监督的对象也是理论界争议的焦点之一，笔者认为刑事诉讼监督的对象应为排除自身的公权力机关。［4］首先，“对国家权力机关的控制和监督，不仅是我国民主法治建设的基本要求，也是维护司法公正、保障公民基本权利的迫切需要。”［5］就一般意义而言，法律监督是宪法规定的在国家机关之间进行权力控制层面上的一种制度安排，以违法行为为监督客体，并不涉及公民个人等私法主体。［6］因此，当事人和其他诉讼监督主体不应属于诉讼监督对象，诉讼监督对象仅为国家权力机关。其次，检察机关自身纳入的诉讼监督的对象有失严谨，不符合诉讼监督规律的要求。就同一客体而言，诉讼监督主体应当独立于被监督对象，保持中立性，如将检察机关职务犯罪侦查、公诉等诉讼行为由自身监督则易为外界诟病也有违于诉讼监督的基本要求。而事实上，检察机关自身监督在强化内部的纪检监察、检务督察同时也早纳于党的监督、人大监督、群众监督、新闻媒体监督及人民监督员的监督体系的监督之中。

通过对诉讼监督内涵的逐层剖析，刑事诉讼监督概念也逐渐清晰，因此，笔者认为其核心定义为人民检察院根据宪法和法律规定，依照法定程序对刑事诉讼活动进行法律监督，以发现并纠正公权力违法的专门性活动，包括刑事诉讼监督中对立案监督、侦查监督、审判监督、刑法执行活动监督。

二、刑事诉讼监督存在的问题

长期以来，检察机关忠实履行法律监督的神圣职责，刑事诉讼监督取得一定的成效，然而，当下的诉讼监督因受多方制约其效果与诉讼监督价值目标尚存在一定的差距，还不能完全满足社会群众对司法公正的要求。

（一）诉讼监督立法层面的制约

刑事诉讼监督没有统一规范，只零星散见于刑事诉讼法的某具体章节之中而且规定的过于原则和粗泛。修改后的刑事诉讼法在一定的程度完善相关规定，但这一顽症任存有迹象。法律规定的过于原则和粗泛直接导致监督效果的不理想的原因主要有二：一是刑事诉讼监督范围不明确。由于诉讼监督法律原则规定，监督范围不能细化，大量诉讼行为游离于检察机关的诉讼监督之外而不能满足刑事诉讼全程监督的初衷设计。在刑事立案监督方面，仅规定了检察机关监督公安机关有案不立的问题，而对不应立案而立案的情况如何监督没有规定：法律没有规定检察机关能否对刑事自诉案件进行诉讼监督；在法院决定逮捕和变更强制措施程序、死刑复核程序等方面，检察机关能否进行监督的规定均有所欠缺。二是刑事诉讼监督方式不完善。首先，监督信息获取被动。刑事诉讼监督缺乏相关监督来源地渠道，就审前程序的监督而言，检察机关主要是通过书面审查案卷的方式进行，而这种静态的被动监督方式难以发现动态的违法行为。其次，监督手段缺乏约束力。我国检察机关的刑事诉讼监督是一种程序性的监督，其功能一般是启动相应的法律救济程序或提出相应的违法纠正意见，但由于法律没有明确规定被监督机关接受法律监督的义务和不接受监督的后果，诉讼监督缺失必要的保证措施而刚性不足，诉讼监督的目标实现必须基于被监督者自觉配合才能实现。［7］被监督者消极牵制，极大地影响了诉讼监督的效果。

（二）刑事诉讼监督主体层面的制约

刑事诉讼监督主体的监督意识、监督能力及监督机制等内在自身制约诉讼监督的效果也是客观存在。首先检察机关诉讼监督意识还不够。部分办案人员对刑事诉讼监督的重要性认识不够，把检察机关的诉讼监督权与《宪法》所规定的公、检、法三机关“互相配合、互相制约”原则混同，没有充分认识到检察机关诉讼监督的单向性、专门性和强制性，导致为打击犯罪重配合而淡化监督，迁就甚至隐瞒对方的违法违纪行为。这种错误认识和行为严重阻碍了诉讼监督工作的深入开展。其次部分办案人员诉讼监督能力欠缺。正如曹建明检察长指出的：“在现阶段，检察人员的法律职业化程度不高，一些检察官没有受过系统的法学教育，缺乏检察职业所需的法律知识和专业技能，也欠缺法律职业人的信仰、理念和思维习惯”。检察人员能力的局限性必然导致了执法水平不高、监督能力不强的现实情况。再次是检察机关诉讼监督机制还不够完善，具体体现在一是内部协作机制不够健全。检察机关尚未形成刑事诉讼监督的整体合力。从上下级关系来讲，各级院之间的配合不够有力。上级院对下级院刑事诉讼监督工作的指导和支持的主动性还不够。从部门之间的关系来讲，既有因信息共享不够通畅，工作衔接不够到位而“个扫门前雪”的尴尬也有因检察权配置不科学导致，刑事诉讼监督职能重复而推诿“扯皮”的现象。［8］造成监督资源的浪费也影响检察机关诉讼监督的权威和力度。二是考核激励机制不够健全。目前刑事诉讼监督考核指标设置不尽合理，只强化积极监督的单项监督，而对监督不作为或消极监督的情况缺乏考核，指标设置上仍有监督重数量、轻质量及重办案轻监督的倾向。考评结果未能有效运用，不能充分发挥考评的激励督促作用等等。

（三）刑事诉讼监督外部协调机制层面的制约

狭义的刑事诉讼监督主体是检察机关，但决不能简单理解诉讼监督为检察机关一家之事，检察机关与其他监督主体共同组成法律监督体系，共同承担法律监督之责。但在实践中，检察机关更多孤军奋战而鲜于与强化与检察机关外部的沟通与协调，缺乏信息共享的支持，在一定程度也制约诉讼监督的效果。一是与其他公权力机关沟通协调不够。检察机关诉讼监督目的是促进司法机关严格依法行使职权，支持各机关依法履行侦查、审判和刑罚执行职责，促进司法公正，维护司法权威。从这个意义上说，检察院与法院、公安机关、刑罚执行机关的工作目标是一致的。但由于缺乏沟通和交流的机制而难以形成监督的共识，导致检察机关监督信息获取障碍重重，而检察机关与纪检监察、信访、行政投诉中心、审计等部门的横向联络较少也阻碍线索和信息的传递。二是刑事诉讼监督社会宣传不到位，获得社会各界支持不够。由于检务公开的广度和深度不够，人民群众对于检察机关的工作性质、诉讼法律制度的规定以及法理的认识存在不足自然不会主动支持，检察机关从群众获取监督信息较少，潜在制约诉讼监督成效。

三、刑事诉讼监督的拓展与完善

基于以上分析可以得知桎梏诉刑事讼监督的原因为多方面，不仅有立法层面原因也有刑事诉讼监督内外机制层面的原因。但因此而全盘否定现有诉讼监督的构架是不客观和不理性的，刑事诉讼监督历经多年的历史沉淀已然发展成为具有中国特色的诉讼监督体系并在我国的法治进程中发挥无可替代的作用。因而，刑事诉讼监督的改善应在现有诉讼框架下寻求拓展和改善。

（一）诉讼监督立法层面的拓展与完善

在即将施行新刑诉法立法框架下，刑事诉讼监督立法仍有拓展和细化的必要。一方面应尊重诉讼活动规律，以权力为限，保持必要谦抑同时强化刚性监督，理性拓展诉讼监督的应然范围。另一方面应完善诉讼监督结构性权力要素，将诉讼监督程序中虚泛的立法规定细化，增强其可操作性和实际执行的效果。

1、拓展刑事诉讼监督范围。关于刑事立案监督。诉讼监督应贯穿于立案活动全过程，即侦查机关对立案材料的受理、审查、决定的全过程，不应仅局限于公安机关“应当立案而不立案”的局部监督，不应立案而立案等立案行为也应纳入监督范围；关于侦查活动监督。从诉讼监督理论上讲，有侦查权运行的地方就应当有侦查监督的空间，有诉讼权利救济的空白就应当有监督的必要。然而，在现行法律框架内检察机关对侦查机关的强制措施和强制性侦查行为的监督都极为有限。因此，应完善强制措施监督，将搜查、查封、扣押、冻结等列入监督范围；关于审判监督。应当增加对人民法院审判自诉案件的检察监督以及对人民法院适用简易程序审判案件进行检察监督的内容，增设对财产刑的监督程序，明确规定检察机关的量刑建议权从而实现量刑监督等。死刑复核作为人民法院刑事审判活动的重要组成部分，是刑事诉讼法所明确规定的一个诉讼程序，理应属于检察机关法律监督的范围；关于刑罚执行和监管监督。应当拓展对监管活动的监督范围，赋予检察机关对刑罚执行和监管活动的随时介入权和对非监禁刑罚执行监督的处置权，立法完善刑事羁押监督制度，增设交付执行监督程序。

2、完善刑事诉讼监督权力要素。根据检察权配置权力结构完整性原则要求,补强、完善检察机关刑事诉讼监督的结构性权力要素:第一,赋予检察机关诉讼监督知情权权。发现诉讼中违法行为是诉讼监督的前题，是对违法行为判处的基础。因而，立法中应明确检察机关在诉讼监督中案件卷宗调阅权及对诉讼中违法行为的调查手段。第二,明确被监督者接受监督的义务及法律后果。“完整的法律监督制度,不仅要有对监督主体的授权性规定,而且还应有对监督对象接受监督的义务性规定,以及不接受监督的制裁性措施。”［9］没有义务就没有规则,没有制裁也就不存在法律。如果某项法律规范对违法者没有规定应有的义务或者不履行义务却没有相应的制裁措施,那么该规范就只具有象征意义,不可能具体实施。第三，赋予检察机关程序性处分权。检察机关对诉讼活动的法律监督基本是建议和启动程序权，为程序性监督不具有终局和实体处理的效果。诉讼活动的违法是否得以纠正，最终还是由被监督机关决定。［10］而赋予检察机关程序处分权则通过对违反法律程序的行为宣布无效，使其不再产生所预期的法律后果的方式来惩罚和遏制违法行为。如对刑讯逼供行为，诉讼监督机关则采取非法证据排斥宣告违法取证的无效而有效监督侦查机关的侦查活动。第四,赋予检察机关处置建议权。根据现行刑事诉讼法,检察机关可以针对诉讼违法行为向相应办案机关提出纠正违法意见,但对消极抵制监督的办案单位和人员却缺乏相应的制约手段，影响了检察机关法律监督的权威和实效。赋予处置建议区可包括建议被监督机关的上级机关另指定案件管辖，也包括建议更换案件承办人及建议对违法办案人员行政处罚的建议权。第五,赋予检察建议权效力。检察建议权应为诉讼监督中常用的监督手段，应当包括三方面的内容,即纠错建议权、整改建议权、处置建议权，［11］但在监督实务中却应缺乏相应的法律保障而被可惜弃用，因而，立法应对纠建议权权应赋予法律效力，赋予其新活力。

（二）刑事诉讼监督主体内部工作机制拓展

在理性地拓展刑事诉讼监督的应然范围和细化诉讼监督程序基础之上，我们也应意识到将法定的诉讼职权落实到实处更为刑事诉讼监督取得成效的关键，而这取决于刑事诉讼监督主体内部机制健康运转。因此，诉讼监督主体应适然调整刑事诉讼监督的工作机制。

1、完善诉刑事讼监督工作机制。一是完善检察机关内部衔接配合机制。加强检察机关内部各部门之间的衔接配合，建立内部情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈制度，形成监督合力。侦查部门以外的各部门在办案过程中发现职务犯罪案件线索的，应当依照规定及时移送，并加强与侦查部门的协作配合。各部门在办案过程中发现侦查、批捕、起诉、审判、执行等环节存在违法行为，但不属于本业务部门职责范围的，应当及时通报相关的部门依法进行监督。二是健全检察工作一体化机制，发挥诉讼监督的整体效能。完善诉讼监督职权在上下级检察机关之间、检察机关各内设机构之间的优化配置，进一步健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的诉讼监?体制。完善信息共享和线索通报移送制度，加快实现检察机关对案件线索统一管理、对办案活动统一指挥、对办案力量和设备统一调配的机制。进一步规范交叉办案、异地办案、授权办案、联合办案等办案模式，优化办案资源，确保诉讼监督工作顺利进行。三是综合运用多种监督手段。根据诉讼活动的实际需要，采取多种方法开展刑事诉讼监督工作。将抗诉与再审检察建议相结合，诉讼监督与查办职务犯罪相结合，办案与预防工作相结合，多方面、多层次、多渠道地做好诉讼监督工作。将事中、事后监督与事前预防相结合，通过提前介入重大案件侦查等方式，将监督关口前移。将个案监督与综合监督相结合，在纠正具体违法行为的同时，对侦查、审判、执行机关在执法中存在的普遍性问题提出综合性的监督意见，以点带面解决诉讼监督的共性问题。

2、提升诉讼监督能力机制。创新机制不断提高检察人员发现问题的能力，收集证据、证实违法犯罪的能力，运用法律政策的能力，排除阻力干扰的能力以及与有关部门沟通协调的能力。加强诉讼监督业务的学习培训，通过总结办案经验、举办诉讼监督技能竞赛和业务评比等活动，努力培养具有丰富实践经验和扎实理论基础的诉讼监督人才。完善检察官职业保障机制，建立符合检察官职业特点的人事管理机制和责任追究机制，全面提升监督能力和监督意识，改变不愿监督、不敢监督、不善监督的滞后局面。

3、完善考评、激励机制。建立适应诉讼监督工作特点的科学考评机制，提高诉讼监督在综合业务考评中的权重，加大考核力度，对诉讼监督工作的法律效果、政治效果、社会效果进行综合评价，对诉讼监督取得突出成绩的单位、部门和人员，应当及时予以表彰，提高检察人员开展诉讼监督的积极性和诉讼监督的质量。

（三）刑事诉讼监督外部协作机制拓展

一是完善与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协调机制。建立健全检察机关与侦查、审判、刑罚执行机关的联席会议、信息共享等制度。对监督中发现的普遍性问题，及时向侦查、审判、刑罚执行机关通报和反馈。加强与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协商，联合制定有关诉讼监督工作的文件，解决实践中的突出问题。二是建立人民检察院监督意见的反馈机制。对人民检察院提出监督意见有关机关应当在一定期限内依法作出处理的工作机制。三是完善与社会各界联系制度。深入检务公开，加大宣传力度，重视人民群众举报、当事人申诉、控告和人大代表、政协委员、新闻媒体的反映，逐步推进与纪检监察机关、行政执法机关、审计机关、侦查机关、审判机关、刑罚执行机关之间的信息沟通、联席会议、案件移送等制度建设，加强与律师、律师行业组织的联系，拓宽诉讼监督案件的来源和渠道。

注释：

［1］杨迎泽、薛伟宏：《诉讼监督不等于检察诉讼监督》，载于《检察日报》20116月6日版。

［2］蒋德海：《法律监督还是诉讼监督》，载于《华东政法大学学报》，2009年第3期。

［3］参见王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第256页。

［4］吕涛、杨红光：《刑事诉讼监督新论》，载于《人民检察》总第596期。

［5］蒋德海：《配置法律监督权要有利于制约和监督公权》，载于2008年2月22日《检察日报》第3版。

［6］参见樊崇义等主编：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第300页。

［7］甄珍、郭兴年：《诉讼监督的原则》，载《国家检察官学院学报》2010年第4期。

［8］以立案监督工作为例，检察机关侦查监督部门和控告申诉检察部门均有此项职责，但在线索受理、初查、息诉及与公安机关的联系等方面的职责分没有明确规范，实践中往往会产生互相推诿。

［9］童建明、万春、高景峰：《司法体制改革中强化检察机关法律监督职能的构想》，载于《人民检察》2005年第3期第36页。

［10］邱学强：《论检察体制改革》载《中国法学》2003年第5期第6页。

［11］张智辉：《论检察机关的检察建议权》，载《西南政法大学学报》2007年第2期第24页。

*江西省赣州市章贡区人民检察院［341000］