基层检察机关建设绩效考评体系的科学构建

文◎天津市滨海新区大港人民检察院课题组

基层检察机关建设绩效考评体系的科学构建

文◎天津市滨海新区大港人民检察院课题组*

基层检察机关“四化”建设是一个系统工程，包括业务、队伍、管理机制和检务保障建设。在基层检察机关建设工作中，考核评价体系以其特有的引导、规范和激励功能发挥着重要作用。本文以基层检察机关建设绩效考评体系为研究视角，就基层检察机关建设考核评价体系课题略陈管见，仅与同仁探讨。

一、绩效考评是基层检察机关建设考核评价体系的主干

基层检察机关建设考核评价体系是指上级检察机关为审核评定基层检察机关的业务建设、队伍建设、管理机制建设和检务保障建设绩效而建立的考评系统。检察机关建设考核评价体系具有以下基本特征：一是系统性。基层检察机关建设考核评价体系是由彼此独立又相互关联的考评指标和相关要素组成的评价系统，具体包括考评指标、考评主体、考评客体、考评程序等诸多要素；二是规范性。考评的规范化和标准化程度，直接关系到考评程序与结果是否公开、公平和公正。基层检察机关建设考核评价体系的科学构建，必须要达到规范化程度和水平，着力消除其中不合理、不科学、不规范的成分，最大限度减少人为的主观因素影响，以保证不同考评主体根据基本考评程序对同一基层检察机关的审核评价过程与结果的基本一致性，实现信度与效度的有机统一；三是绩效性。绩效，英文Performance，指工作的业绩和效果，即包括静态的结果内容，也包括动态的工作过程。两者相辅相成，结果是工作的最终目标，而过程则影响和控制目标的实现。高检院在2009年2月制定实施的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中就基层检察院建设的考核、表彰和奖励做出专门规定，要求考核工作要 “坚持客观公正、公开透明、注重绩效、社会公认的原则，内容科学合理，形式简便易行，对基层检察院进行全面考核”。根据注重绩效的原则，基层检察机关建设考核评价体系的重点应放在基层检察机关各项建设工作的绩效上。绩效考评是基层检察机关管理体系中必不可少的环节和考核评价体系的主干，是推进基层检察机关建设的基础性工作。因此，上级检察机关应运用绩效考评的一系列规范、程序和方法对基层检察机关各项建设的工作过程和结果进行全面综合的考核评价。

二、基层检察机关建设绩效考评体系的基本框架

检察绩效考评体系是由相互联系、相互制约的诸要素构成的，以实现检察绩效考评功能的有机整体。因此，研究检察绩效考评体系或机制，关键是分析其构成要素以及要素与要素、要素与整体、整体与环境、结构与功能之间的相互关系，根据分析结果搭建、调整考核体系的结构和各要素关系，使考核体系不断优化，机制不断健全。笔者认为，设计检察绩效考评体系要考虑六大要素：1、考评目标。考评目标要素是考评机制的核心要素和基本前提，直接决定着考评机制其他要素的功能定位。只有明确了一个组织的目标，才能够根据所要达到的目标分解任务，从而更好更有效的去实现既定目标。不管是组织目标,还是部门目标,目标达成最终还是要落实到个人。故目标体系的构建是一个目标分解的过程,就是将组织目标分解到各部门以及个人,形成一个从上到下较为完整的目标体系。就检察机关而言，在目标体系的构建上必须要坚持检察机关的宪法定位和法定职责，坚持检察人员兼具行政和司法双重属性的实际情况，如从事自侦工作的检察人员就带有行政工作的主动性，而审查批捕工作和公诉工作则带有较为被动的司法属性。但总的考评目标应是相对稳定的，通过法律监督维护公平正义应当是检察机关绩效考评的基本价值取向，也是设计考评指标的首要标准，并以此来划分考评指标的位阶，设计相应的权重，指导考评工作的具体实施；2、考评主体。考评主体即直接从事绩效考评活动的组织或个人，其人员构成决定着考核的模式和具体的方式。具体有三大主体，即决策主体、执行主体和监督主体。决策主体是绩效考评的决策指挥和领导机构，根据《检察官法》规定，应成立以检察长为首的检察官考评委员会，相应的上级院考评主体也应是以上级院检察长为首的基层检察机关检察绩效考评委员会。考评委员会应包括检察长、分管检察长和各部门的负责人；具体的执行主体是指由哪些部门和人员来执行经常性的、事务性的日常考核工作。笔者认为执行主体应为考评委员会办公室，内部再根据“四化”建设的不同方向细分为四大执行主体，即案件管理办公室负责检察业务的综合考评，办公室负责综合性事务和行政管理工作的考评，政工、监察部门负责队伍建设、廉政勤政等的考评，计财装备部门负责经费使用情况、行政装备等检务保障情况的考评。执行主体同时也是监督主体，其中检察机关的纪检监察部门不仅是基层检察机关党风廉政的考评主体，还同时作为专门的内部监督机构，针对检察绩效考评体系运行情况进行效能监察，在监督绩效考评工作日常运行和落实考评指导性文件是否规范等方面发挥着关键作用；3、考评客体。考评客体是各项检察工作，具体表现为不同的考评内容、考评项目与考评指标。考评内容主要包括业务、队伍、管理机制、检务保障四项建设任务。四项任务又可以概括为基层检察机关的业务工作和综合工作。业务类分侦查监督、公诉工作、监所检察、反贪工作、反渎工作、民行工作、控告申诉、法律政策研究等条线内容，综合类包括党建、信息、新闻宣传、廉政、考勤、保密、技术、计财装备、后勤保障等多项综合管理内容。考评内容又可以细分为不同的考评项目和考评指标。如刑事检察业务工作可以分为侦查监督考评项目、公诉考评项目等，其中公诉考评项目中可以对起诉率、有罪判决率等具体指标进行考评；4、考评对象。考评对象是各项考评指标的具体承担者，即各基层检察机关，包括基层院及派出院、派驻检察室等派出机构；4、考评方法。考评方法是指实现检察绩效考评任务目标所借助的条件或使用的方式，以及为实现目标所选择的途径。考评方法的不同会直接导致结果的不同，其作用和效果也会各有差异，决定着考评机制的作用能否充分发挥；6、考评标准。考评标准即衡量检察机关及其检察人员工作绩效优劣的具体标准。考评标准不等同于考评指标，它是对考评指标的计分标准，如基础分、加分、减分的设置及对正指标和逆指标的定义等，是对考评指标的评价。如公诉项目中的无罪判决率是考评指标，而随之硬性规定的无罪判决率为零则为上级院不能允许下级院公诉工作中出现无罪判决的考评标准。考评标准实际上折射出考评主体的价值取向和检察理念。要建立有效、合理的绩效考评标准，必须要从支撑绩效考评机制的背景和理念进行思考。设置绩效考评机制的终极目的是强化法律监督，提升检察工作水平，因此在考评标准的选择上要遵循诉讼规律和法律监督规律。如对无罪判决率是否坚持一律否定的标准就值得商榷。下级院出现一定数量的无罪判决，是否说明办案质量不高，需要具体分析。因为无罪判决并非违背诉讼规律。现代诉讼制度建立的前提是不同主体对案件事实的认识和法律规范的理解是不同的，所以才需要审诉分离。只有可以归因于办案质量的无罪判决，才可以作为绩效考评中减分的根据，才有否定性评价的合理性；7、考评程序。无论是针对基层检察机关整体工作进行的综合考评，还是针对检察各条线的单项考评，绩效考评工作都离不开一定的程序，程序是实现绩效考评目标的方式，是通过形式上的相对公平进而达到实质公平的最重要的途径。从静态上看，考评程序主要表现为方式、步骤、次序；从动态上看，则表现为一系列考评行为所构成的考评过程；8、考评结果。考评结果在形式上主要表现为各项考评指标的具体数值和最后的得分排名情况。考评结果作为考评周期内对检察机关及其检察人员内各项工作进行评价的基本依据，能真实反映出各项工作中存在的成绩和问题，从而为总结工作的得失提供依据，进而推进各项工作的持续改进。但持续改进作用的发挥必须要有相应的激励约束措施作为动力源。绩效管理理论就认为，“只有将绩效考评的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正发挥绩效管理应有的作用”考评结果的应用,目前主要有两种方式。第一是绩效奖惩。如上级院对绩效考评成绩较好的下级院在评先评优等方面给予政策倾斜，对绩效成绩落后的下级院则通过约谈检察长或对检察长进行职务调整等方式予以惩罚；也可以反映在部门预算方面,对于绩效突出的部门在业务经费安排上予以倾斜,反之则只提供保障其基本运作的业务经费。而基层检察机关也据此对在全系统内绩效考评排名靠前的检察人员在晋升、职务调整、评选先进等方面给予物质和精神奖励，对排名落后的检察人员进行必要的批评或培训；第二是“诊断与指导”。最初是以排名榜的方式,以此来形成压力迫使部门及个人改进自身绩效。现在主要是建设性策略,即帮助诊断问题、提供建议、解决问题。也有学者把它叫做绩效考评的“三D模式”:诊断(diagnosis);发展(development);设计(design)，即帮助考评对象设计绩效改进方案。在绩效考评实践中,有些检察机关往往忽视了考评结果的利用,或者仅仅是作为检察人员进行提拔或奖金分配的依据,这种单一化的利用方式容易造成考评对象对绩效考评功能与价值在认识上的扭曲和误解,容易滋生对绩效考评的恐惧、焦虑和抵触情绪,从而影响绩效考评机制运作效果。因此,科学全面地应用考评结果,不仅有助于提高检察系统内部评优评先、提拔晋升等工作的民主科学性,更重要的是能推动每个考评对象不断改进工作、提高能力。基于这种建设性策略的考量,考评主体要通过考评结果发现检察绩效取得佳绩或表现不佳的真正原因，并帮助考评对象制定相应的治理和预防对策，辅助其改进各项检察工作，最终推进基层检察机关建设绩效的持续改进，实现考评的最终目的－推进基层检察机关“四化”建设，进一步强化各项法律监督职能，在全社会维护公平正义。

三、应将基层检察机关建设绩效考评放到检察绩效管理的系统中去谋划

基层检察机关“四化”建设是一个系统工程，其中业务建设是中心，队伍建设是基础，管理机制建设是动力，检务保障建设是保证。业务建设主要指基层检察机关的执法办案工作，检察业务绩效考评体系是对业务建设进行考核评价的机制，但并不完全等同于业务建设本身，更不是业务建设的目的，而仅是推动业务建设持续改进的手段。而队伍建设、管理机制建设和检务保障建设绩效考评体系也是推动各项建设持续改进的重要力量，但不能将绩效考评的功能绝对化，更不能将手段当作目的。“四化”建设作为一项系统工程固然要考虑建设绩效，需要通过绩效考评来实现强化法律监督，维护公平正义的最终目的。但要实现最终目的，还要改变单纯注重绩效考评而忽视绩效管理其他环节的错误思想。基层检察机关建设绩效考评工作必须要坚持绩效管理思想的科学指导，要完整地看待绩效管理的全过程，树立“绩效管理是基本的管理过程”的理念，将检察绩效考评放到检察绩效管理的整个系统中去谋划。绩效管理是包括绩效目标制定与对被管理者进行绩效辅导、考评、反馈和改进在内的系统过程。这就要求管理者在开展绩效考评工作过程中,在完整、科学地建立起KPI体系的基础上,综合考虑绩效管理的几个相关环节,全面、协调地开展绩效考评工作。具体来讲,应做好以下几个环节的工作：1、制定科学合理的绩效计划。绩效计划也称绩效目标或绩效标准，它实际上是针对特定的职务工作而言，是要求工作人员应达到的各种基本要求。它是与职务联系在一起的。设立绩效目标是实施绩效管理的前提条件，建立科学合理的绩效管理模式，首先必须确立一个符合实际的组织目标作为绩效考评的标准。如省级院根据高检院近期战略重点和本省实际情况，建立基层检察机关“四化”建设绩效的组织目标。为了确保全省检察绩效战略目标的实现,应将其层层分解到每一个基层检察机关的每一个部门、岗位,通过每一个检察人员的有效行动促进全省检察机关共同实现战略目标。在这一环节中应注意使每一个基层检察机关认识到实现组织战略目标的重要性,认识到自己在这一工作中的作用。?这个确定的目标，既包含量的内容，更应有质的要求，在量的方面，我们只要确定合理的目标，就可以确定合理的数量标准。工作数量标准不管是业务工作还是综合工作，都以本部门近年工作的平均量和个人工作的平均量为基点，综合考虑其他因素后予以确定。常用的方法就是设置量化达标线。设置量化达标线，实际上也就是岗位目标的量化，在此基础上再确定某项具体工作分值的高低。如可根据历史上的办案数量统计资料，考虑给基层检察机关在自侦工作上下达必要的办案数量区间性指标。理论依据是办案不是生产，没有淡季旺季之分，办案数量不应大起大落，在遵循发案规律的基础上应保持一定的办案数量，以形成对办案人的客观压力，防止压案不查和化案子的问题出现；统计学意义上的数量指标仅指绝对数指标，而质量指标更多的是表现为相对指标和平均指标。如在相对指标的设计上，笔者认为上级院侦查监督部门对下级院侦查监督部门的捕后缓刑率、捕后不诉率、捕后撤案率等的质量控制是必要的，因为到目前为止还没有出现比上述指标更好地控制批捕质量，以保证办案的法律效果、政治效果和社会效果统一的方法。至于平均指标的设计上，笔者反对将人均办案数的基数设计为全院上年度人员总数。因为将综合部门人员列为办案指标的分母是不科学的，应以具体条线的办案人员作为基数，如侦查监督工作的质量指标就应将上年度的侦查监督部门人数作为基数；在设计绩效目标时还必须综合考虑指标之外的相关影响因素，如各基层检察机关的人员数量、素质及其他制约因素等。为此，上级院与基层检察机关之间要加要强沟通，可先由上级院在考虑所有因素的情况下拟出一个绩效目标，然后再与基层检察机关进行沟通、讨论，进而达成协议；2、开展必要的绩效沟通。绩效目标的确定是一个动态的过程，它既体现在上级院与基层检察机关在目标制定的双向沟通上，又体现在绩效管理目标的持续改进上。上级院在确定绩效目标时，应当将长远目标、近期目标和年度目标有机结合起来，根据法律法规修改与自身实际情况，每年修订年度绩效考评目标。同时，通过持续不断地改进绩效目标来肯定基层检察机关各项工作的价值，帮助其实现绩效目标，进而实现持续改进和追求卓越。当然，绩效目标的确定仅仅是绩效管理机制的第一步，推行有效的绩效管理，更重要的是通过何种方法和途径来实现绩效目标。在绩效管理理论中，将此过程称为“过程控制和绩效沟通”。上级院对基层检察机关应在实施绩效目标的过程中,针对他们工作中存在的问题,积极进行辅导。因为只有这样,才能克服“短板效应”,促进整个部门绩效考评绩效的提升；3、开展绩效考评。目标确定之后，最重要的事情就是考评了，现在有一个通行的说法，就是有制度不考评等于零。上级院应选择合理的绩效考评方法。绩效考评有多种方式，如：360度环评法，关键绩效指标考评法，平衡记分卡考评法，目标管理考评法等等。笔者认为，在推行绩效管理之初应采用最简单的目标管理考评法，因为其最容易被基层检察机关所接受。简单地说，就是根据上级院要求，确定基层检察机关年度工作目标，再将之层层分解到各部门和各人员，并将年度工作目标作为考评的基础，完成工作目标的得基本分，完不成目标任务的，要减分，超额完成目标的要加分，并给予适当的奖励。在条件成熟的时候，可以尝试采用平衡记分卡考评法，360度环评法等高级考评方法和技术。在考核中还应积极探索信息技术在绩效考评中的应用，开展网上检察绩效考评，运用网络平台，公开各院、各部门及其检察人员的绩效目标，定期公布绩效目标的完成进度，促进各项工作目标的如期实现；4、绩效考评结果的运用。获得考评结果后,还要及时与激励制度和能力发展计划挂钩,只有这样,绩效考评工作才能真正发挥作用。整个的绩效管理才能顺利进入下一个循环。当前，要建立符合检察特点的绩效奖惩机制，基层检察机关可以根据《检察官法》的规定，对于完成上级院绩效目标的干警晋升工资或增发考评奖，进行公开的口头或书面的表彰，实行精神鼓励等，以实现物质激励与精神激励的结合。特别注意要把考评结果与中层干部竞争上岗、一般干警双向选拔的人事管理制度改革结合起来，优先提拔工作绩效突出的干警。同时，把考评结果作为检察业务专门人才培养工作的重要依据，从业务实绩突出、执法水平较高的干警中选拔出检察业务专门人才作为重点培养对象。同时对绩效考评很差的检察院及其检察人员可以通过通报，取消评优资格等加以必要的惩戒；5、绩效的持续改进。上级院对通过绩效考评发现的突出问题，帮助基层检察机关制定整改和预防措施，完善各项管理机制，以推进绩效管理制度向深度发展。“交通肇事后逃逸”的行为仅仅是逃避了对受伤者的救助义务，而二次交通肇事的行为人不仅逃避了行政法上的义务和欲逃避刑事法律责任追究，而且创造了新的具体危险，且造成了严重结果，如果不以重刑处罚，则难以实现罪刑均衡。

三、逃逸与责任

交通肇事逃逸与责任的关系比较混乱，具体体现为司法实践中将行政法的责任与刑事责任相混淆。如段某醉酒后无证超速驾驶小型普通客车由南向北行驶至某路段时，与同向行驶的赵某驾驶的重型半挂车尾部左侧发生碰撞，造成段某及其车上胡某、王某当场死亡，张某受伤，两车不同程度损坏的交通事故。事故发生后，赵某驾车离开事故现场，于次日被抓获。交警队制作交通事故认定书，认定赵某、段某负事故同等责任。某法院依据该事故认定书追究了赵某交通肇事罪的刑事责任。这个结论显然是错误的。按照现行法律，交通事故认定书中所认定的交通事故当事人的责任，只是认定行为人的行为与危害结果是否具有因果关系、是否具备承担刑事责任客观基础的一个证据。事故认定书在诉讼中不属于免证事项，如果存在较充分的相反证据，交通事故认定书的责任分配也可以被推翻，司法机关可以根据全案的证据重新认定交通事故的基本事实、成因和当事人责任。换言之，行为人因逃逸所承担的责任，不能简单地等同于刑事责任，行为人是否构成交通肇事罪，必须根据该罪的犯罪构成主客观方面进行检验，才能最终确定。

注释：

［1］［2］张明楷：《刑法学》（第四版），法律出版社2011年版，第634页。

［3］刘艳红：“交通肇事逃逸致人死亡的个案研究”，载陈兴良主编：《刑事法判例》第2卷第423-424页。

［4］同［2］第 635 页。

［5］学术界也有学者认为，交通肇事罪在一定条件下也可以看作为故意犯罪。参见黎宏：“‘共同过失正犯’质疑”，载《人民检察》2007年第14期，第27页。这也是为什么有学者建议增设新罪名的原因。参见陈结淼“刑法应增设交通肇事逃逸罪”，载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2007年3月第31卷第2期。

*本文系天津市检察系统2012年度重点调研课题阶段性成果。课题组组长：王煜，天津市滨海新区人民检察院副检察长兼大港人民检察院检察长；课题组成员：赵福杰、刘孟海、马金生、赵刚（课题执笔人）［300270］