检察机关刑事诉讼监督工作模式改革进路新探

文◎徐 晖*

检察机关刑事诉讼监督工作模式改革进路新探

文◎徐 晖*

刑事诉讼法修正案在原有规定基础上，新增或修改部分条款，进一步将人民检察院刑事诉讼监督职能予以具体化和法典化。当前，全国各级检察机关正在积极探索如何适应新刑事诉讼法的这些规定。笔者认为，改进检察机关刑事诉讼监督工作模式，是主动顺应新刑诉法，充分履行诉讼监督职能的重要切入点。

一、对刑事诉讼监督现有模式的反思

法律监督是宪法和法律赋予人民检察院的基本职权，检察机关在长期的诉讼监督工作中，不断总结实践经验，不断丰富监督理论，不断创新工作机制，在制度设计的科学性、实践操作的可行性上，既有正确的理论支持，也经过大量的实践验证，形成了中国特色社会主义检察制度特有的诉讼监督制度基本模式，开辟了诉讼监督工作的新局面，切实为维护司法公正、法制统一，做出不可替代、无以比拟的重大贡献。

但是，实事求是、解放思想、与时俱进的基本思想路线要求我们，积极审视和反思检察机关诉讼监督工作，勇于变革、勇于创新，不断探索和追求检察机关诉讼监督工作的新发展，才能使我们的诉讼监督工作永不僵化、永不停滞，不断适应新时期、新形势对检察机关诉讼监督工作的新要求、新挑战。

（一）职能混同

在刑事方面，检察权包含刑事诉讼职能和刑事诉讼监督职能。刑事诉讼职能包括职务犯罪侦查、批准逮捕、提起公诉，是适用刑法追诉标准、履行刑事诉讼法追诉程序的职能，立与不立、捕与不捕、诉与不诉，都是检察机关的诉讼职能的体现。刑事诉讼监督职能，应该是对适用刑法追诉标准是否正确、履行刑诉法追诉程序是否合法的专门监督。立法本身并未非常明确地界分诉讼职能与诉讼监督职能，我们有刑事诉讼法，没有刑事诉讼监督法；刑事诉讼法中，并没有专篇专章专节的诉讼监督内容，而是在规定诉讼程序的各章节众多条款，同时混杂规定了诉讼监督条款；甚至在有的条款中，既规定诉讼程序，也规定诉讼监督程序。诚然，在理论上，刑事诉讼监督理应是对刑事诉讼活动的监督，但是，由于没有专门的立法，仅是在刑事诉讼法中夹杂着刑事诉讼监督的规定，所以，我们不能苛求刑事诉讼法能够把所有应当监督的对象范围都列明清楚、把所有的监督程序都规定到位、把所有的监督效力都强调到点上，因此，检察机关在履行诉讼监督职能时，面临诸多困难：新刑诉法仍然没有规定不应当立案而立案的监督程序，检察机关是否合适对其监督？检察机关自身的诉讼职能活动，是否超然于诉讼监督之外？理论上认为刑事诉讼监督应该对所有刑事诉讼活动进行监督，但是，实践中间是否做得到？

（二）主体多头

检察院内部，刑事诉讼监督权由侦查监督、公诉、监所、林检、控申等多个部门行使。有的案件，经过检察院内部多个部门、多道环节，大家都有权来监督，比如，针对职务犯罪背后存在的管理制度问题，反贪、侦查监督、公诉部门都可以发检察建议书；公安侦查的普通刑事案件，侦查监督和公诉部门都可以发纠正违法通知书和检察建议书，这样就会出现“撞车”现象。反之，也有可能“踢皮球”。

作为检察人员，其履行诉讼监督职权，更是处在多重困难之中。一是理念冲突。严厉打击、从重从快的压力与要求，使检察人员往往首先承担的是揭露和惩罚犯罪的使命与责任，却又同时履行诉讼监督的重担，而在一定程度上，诉讼监督的谦抑性还要求检察人员不宜过多地干涉侦查、审判的国家权能的顺畅行使。二是利益矛盾。打击犯罪、指控犯罪的责任决定了检察机关与侦查行为有着天然的利益关系，却又要履行重在保障人权、维护司法公正的刑事诉讼监督职能，必然使检察机关的刑事诉讼监督的效果大打折扣。三是权责不明。也是基于前述的检察院内部主体多头问题，似乎每位检察人员都有责任行使诉讼监督权，又难以避免大家互相观望。另外，诉讼监督的决定与否，却是行政审批式的层级决定，每位检察官个体，当然不至于为整个检察院承担不履行诉讼监督职能的失职责任。

（三）行政主导

诉讼监督大多依赖于检察官办案中发现、审查，而是否决定监督，取决于部门负责人和院领导，办归办、批归批，必然会出现办案的无权决定，决定的无暇办案。有些检察院实行主诉检察官、主办检察官制度，赋予主诉、主办检察官一定的诉讼监督决定权，但是，毕竟是对公安、法院的诉讼监督，检察院领导还是要行使审批权的。当然，在决定行使诉讼监督权的形式是行政式的审批，但是，部门负责人、院领导对事实的判断、证据的分析与运用、法律的适用，还是属于司法审查的内容。

（四）系统封闭

虽然，检察院的诉讼监督工作由多个内设机构开展，所有检察人员有义务发现和移送诉讼监督案源线索，表面上看来，这是个开放的、多元的工作系统。但是，诉讼监督工作大多数还是有赖于检察官在办案中发现，当办案人未发现诉讼监督案源时，旁人又如何发现得了？诉讼监督的办理环节基本上限于承办检察官、部门负责人、分管领导三点一线，呈现着线性封闭的状态，除了他们，其他检察官一般不会插手其间。

（五）标准模糊

办理诉讼监督案件有无质量标准？一方面，检察系统内各部门都在探究建立统一的质量标准，比如，高检院订立的审查逮捕案件质量标准、起诉（不起诉）案件质量标准、抗诉案件质量标准等等，还有各种案件质量检查、案件质量评查、案例指导、检察业务年度考核评比等等，都有一些标准。另一方面，检察业务系统庞杂，地区差别较大，历史变革演化等情况，即使对检察业务进行横向、纵向的对照，所得出检察执法办案质量标准也有不尽科学之处。再加上检察司法的社会性、政治性等特征，光从法律层面评价案件质量不符合实际，而杂入社会效果、政治效果的评价，得出的案件质量标准就可能过于复杂，从而失去质量标准的指引功能。最高检在《检察机关案件管理系统需求报告》中作如是说明：对案件质量评查和业务工作考核评价的内容未做详细需求，拟待条件成熟时再行补充完善。总的看来，对诉讼监督案件的质量标准模糊不清，简单的量化指标也难免偏于机械。

二、完善刑事诉讼监督工作模式的路径选择

笔者认为，要依法、充分、正确地履行刑事诉讼监督职能，有必要重新梳理、调整检察机关诉讼监督工作模式。

（一）突出诉讼监督重点对象范围

理论上认为，刑事诉讼监督有权对所有刑事诉讼活动进行监督。理论认识有助于增强检察官的诉讼监督意识，但在检察工作实践中，想要通过诉讼监督工作解决刑事诉讼司法中的所有问题，显然是不现实的。我们不能一谈充分履行诉讼监督职能，就巴不得扩张监督权力、扩大监督范围、增加监督手段、强化监督效力，每一项权力，都应有其边界，都应有其所不能之处。刑诉法已经修正，对于此前有关加强诉讼监督的立法吁求，应该说该予以立法确认的都确认了，该具体的也具体规定了，有的虽然没有以立法形式确认、没有规定具体程序，或许出于立法技术的原因，或许出于没有立法必要，应该说，立法者已经充分考虑，该做的、能做的，都做到了。检察机关是司法机关，适用法律是其天职，关键在于适用法律时要把握有度、准确不偏。笔者认为，检察机关在履行诉讼监督职权中，应突出三个方面的重点：一是要加大对诉讼中实体、程序方面的严重违法的监督，着力解决执法不严、司法不公、司法腐败问题；二是要准确把握、认真贯彻刑事诉讼法确认的基本原则，严格执行刑事诉讼法的各项监督条款，比如，当前应该重点解决“尊重和保障人权”原则在诉讼监督中该如何的体现，认真开展妨害辩护人（诉讼代理人）行使诉讼权利监督、对指定居所监视居住的监督、对羁押必要性的监督、对侵犯诉讼参与人合法权益的监督、对非法证据的调查与排除监督等新增加的诉讼监督工作；三是要着力加强对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重点环节和关键岗位的监督，既要强化对公安、法院上述诉讼活动的监督，也要注意解决检察院自身的各项诉讼活动的诉讼监督问题，尤其是自我诉讼监督，更有助于提高检察诉讼监督的权威性和检察机关的公信力。

（二）实行诉讼监督专员督导制度

检察机关诉讼监督权分散在各个担负诉讼任务的部门，而且，诉讼监督工作要通过办案来实现，办案是检察机关实行诉讼监督最有效的手段，是在审查批捕、审查起诉、查处犯罪中，实行诉讼监督。所以，试图把诉讼监督权从这些诉讼职能部门分离出去，希冀于专门的诉讼监督部门来行使诉讼监督权，基本上行不通。笔者认为，当前之计，可以设立诉讼监督督导专员，实行诉讼监督专员督导制度。

1．诉讼监督督导专员的角色定位。督导专员主要负责督促、指导开展诉讼监督工作。督导专员由检察委员会选任，隶属检委会领导，向检委会负责，对检委会述职。督导专员日常事务性工作依托于检委会秘书处。对于检察机关的案件承办人、部门负责人、分管领导之间三点一线办案层级封闭系统而言，督导专员是代表检委会介入该系统，专司诉讼监督督导工作的一个工作点。督导专员与侦查监督、公诉等业务部门之间，是专司诉讼监督督导工作与具体办理诉讼监督工作的关系。互相之间不存在行政上的隶属关系。但是，鉴于诉讼监督一般要依靠办案来实现，所以，督导专员应当一定程度地介入诉讼活动。

2．诉讼监督督导专员职数配备。当前，检察工作任务日益繁重，检察官人手紧缺，对各项检察业务都配备督导专员，显然不切实际。以基层院位例，可以配备3至5名的专、兼职督导专员。对于诉讼监督重点部门，比如侦查监督部门、公诉部门，督导专员应常驻该部门，主要职责是代表检委会督导诉讼监督工作，也应参与办理部分审查逮捕、审查起诉案件，但承担诉讼任务并非其主要职责。对于专司刑罚执行监督的监所检察部门，可以由其负责人兼任督导专员。对于控申、反贪、反渎等诉讼监督任务较轻，以及其他可能移送诉讼监督案源线索的部门，可以设立1至2名诉讼监督督导专员，统一督导诉讼监督工作。

3．诉讼监督督导专员的履职方式。以公诉部门督导专员位例，督导专员可以采取与案件承办人一起讯（询）问、审查卷宗、共同出庭等方式，介入审查起诉工作。当然，一位督导专员不可能参加所有案件的办理、所有程序的执行、所有公诉人的职务活动，督导专员应该是有所选取地参加，比如，针对可能有诉讼监督案源的案件、针对以往较少发现和办理诉讼监督案件的公诉人等。督导专员通过参与公诉办案，当公诉人未发现诉讼监督案源时，督导专员可以通过《办理诉讼监督案件建议书》的方式，书面提醒公诉部门办理诉讼监督案件。公诉部门认为应该办理的，直接通知承办人办理。公诉部门认为存在疑义的，应组织部门会议，由部门会议组成人员、案件承办人与督导专员共同讨论。经讨论，如果督导专员对公诉部门不予办理的意见有不同看法的，应向检委会秘书处提出《督促办理诉讼监督案件报告书》，经检委会议题审查程序，直至提交检委会讨论决定。应该说明的是，督导专员不能直接指挥、领导公诉人或者公诉部门办理诉讼监督案件，而是提醒、督促其办理。当互相之间意见不统一时，可以就诉讼监督建议的内容进行适用法律方面的讨论、辩论，直至检委会作出决定。

（三）科学评价考核诉讼监督工作

笔者认为，设立诉讼监督督导专员、实行诉讼监督专员督导制度，对督导专员和各业务部门 （包括检察官）实行双向背离评价考核，类似于鲶鱼效应的负激励措施，不失为解决这一难题的可行办法。根据这种制度原理，仍以公诉部门及其督导专员为例，如果督导专员的书面建议数量与公诉部门最终的诉讼监督案件数量呈大幅度对应的正比例关系时，我们就可以公正地评价公诉部门自身没有做好诉讼监督工作。另一方面，当督导专员提出的诉讼监督建议文书偏少，而公诉部门无须督导却有大量的诉讼监督案件时，这个督导专员的履职情况就可能要打问号。对于整个院而言，各业务部门以及督导专员的工作业绩的历史纵比、与同类院的横比，都会呈现出清晰、明确的结论，使得领导者采取人事、评先等杠杆措施解决存在的问题。

总之，运用上述的突出诉讼监督重点对象范围、实行督导专员制度、采取负激励评价等办法，结合原有旨在推动诉讼监督工作的、行之有效的管理机制、办案制度，综合推进检察机关诉讼监督工作模式改革，不断适应新时期、新形势对检察机关诉讼监督工作的新要求、新挑战，为维护司法公正、维护法制统一，做出积极的贡献。

*福建省福鼎市人民检察院研究室［355200］