新形势下的电信业监管转型

◎卢奇骏

我国电信业处于做大做强的关键历史阶段

改革开放以来，经过近30年的高速发展，我国电信业实现了历史性跨越，目前已经跻身世界前列。在电信运营方面，我国有三家世界500强企业：中国移动、中国电信和中国联通，其中，中国移动拥有世界上质量最好、规模最大的GSM网络，其用户数、市值均居全球第一，已经具备较强的国际竞争力。伴随着电信运营规模的迅速扩大以及技术升级换代，电信增值业务在近些年出现了爆发式增长，业务收入在运营收入中的比重不断上升。一大批SP（业务服务商）、CP（内容服务商）企业快速成长，涌现了如腾讯、新浪、搜狐、网易等一批代表性企业，发展前景十分看好。

在电信设备制造方面，华为集团的经营额已经位列全球前三，正在问鼎世界第一；大唐电信集团拥有自主知识产权的TD-SCDMA技术，在产业联盟的支持下，商用化、产业化正在快速推进，已与另外两大制式WCDMA以及CDMA2000成鼎足抗衡之势——如果TD-SCDMA（包括其升级版TD-LTE）在中国成为主导制式，将有望成为世界主流制式，则意味着中国在电信技术上实现全面赶超。在我国通信装备制造企业赶超世界一流企业的同时，通信终端制造业、芯片以及软件开发业发展步伐也很快。目前，我国已经成为世界第一手机生产大国，手机产量占全球的50%以上。

在市场用户方面，我国固话用户、移动用户以及互联网用户数均居世界第一，表明我国电信业具有世界最庞大的消费群体。由于我国人口基数大，上述用户数仍呈现快速增长之势，尚未达到饱和期，这为我国电信服务消费以及电信设备投资提供了源源不断的强劲拉动力。

综上可见，我国已经成为电信大国，并处于由大变强的关键历史阶段。

我国电信业的健康发展面临诸多矛盾和问题

虽然我国电信业发展势头较好，但是潜伏的问题多多、困难重重，甚至存在一定的危机，如果不从根本上予以解决，由电信大国向电信强国转变的战略目标则很难实现。

一是在行业发展监管体制上，行业管理与行业规制相互混淆相互矛盾。电信业是信息产业的核心组成部分，是国民经济的支柱产业和前导性产业。为促进和支持产业的快速健康发展，客观上需要设立专门的行业管理部门，制定产业发展规划和产业政策；同时，由于电信运营兼具规模经济、范围经济和网络经济三大经济特性，为科学界定和有机协调产业链上各经济主体之间的利益关系，客观上需要设立专门的规制机构进行电信立法。而在我国电信业管理实践中，行业发展与行业管制混同，两种职能集中在同一机构中，导致两者难以兼顾。通常的情况是，一方面，被错综复杂的利益纠葛所缠绕，无法集中精力制定科学适宜的发展规划，尤其是产业发展战略以及技术竞争战略。另一方面，从促进产业发展的角度去规制企业竞争行为时又难以秉持客观公正的立场，加之缺乏完备的法律支持，往往出现执法不严、违法难究的问题,导致垄断行为、不规范竞争行为乃至恶性竞争行为频频发生。

2008年电信重组，形成了中国移动、中国电信和中国联通三家鼎足而立的市场格局，电信技术升级换代步伐大大加快。随着3G网络建设的大幅度推进，电信市场将出现十分复杂的垄断竞争形势。无论是协调运营商之间的利益关系还是调节上下游企业之间的利益关系都是目前的行业管理体制无法胜任的。如果体制改革滞后于市场改革，那么此次电信改革的目标——形成相对均衡的市场格局的目标则很难达到。事实上，从2008年实施电信重组到目前，电信失衡仍在加剧：中国移动的市场份额逐年上升，占有全行业绝大部分利润；而两家运营商中国电信和中国联通的市场地位则不断下滑。

二是在技术制式的选择上，存在政府决策与市场选择的矛盾。关于政府和运营商应在电信技术发展中发挥何种作用，目前有两种不同观点：一种认为应该坚持技术中立，遵从市场化选择，完全交给市场，由运营商自主选择。另一种认为在技术路径选择上政府应发挥主导作用。我国政府一直在这个问题上摇摆不定，尤其是在发展具有自主知识产权的TD-SCDMA技术上缺乏足够的信心和给予产业链内各企业以最坚定的支持，致使该技术的商用化和产业化一再拖后。鉴于电信发展战略是国家战略，在我国电信业竞争不规范、电信监管体制尚有待完善的情况下，政府必须主导通信产业发展，做关键性决策，重点支持升级换代的战略性通信技术，如3G（即第三代移动通信技术）乃至4G（即第四代移动通信技术）等。我国必须坚定不移地支持TD-SCDMA，才能使之成为主导制式，这是国家战略。

当然，由于一再失机，在当前TD-SCDMA的商用化产业化程度仍比较低而另外两张网络（指中国电信正在建设的CDMA20001XEV-DO网络以及中国联通建设的WCDMA网络）的建设已基本完成的情况下，我国为了使具有自主知识产权的标准成为主导标准，必须在短期内出台强有力的产业政策，包括资费政策、运营商绩效考核政策、财税政策以及必要的非对称规制政策等一揽子政策。一方面通过政策约束使中国移动全力推进TD-SCDMA的产业化和商用化；另一方面通过政策激励增加其积极性。如果缺乏配套政策，长此以往，仅仅靠行政命令以及运营商的责任心来求得国产技术的超常规发展则十分困难。就目前情况看，三家企业都上3G后，TD成功的可能性不是增加了，被边缘化的可能则是大大增加了。

三是在重组后新的市场格局下，垄断与竞争的矛盾日益加剧。众所周知，传统电信业是通过PSTN电路为用户提供通信服务的自然垄断行业。上世纪90年代以来，随着通信技术、计算机技术、光电子技术等的飞速发展，尤其是第二代移动通信技术和宽带通信技术的大发展，电信产业的内涵和实质以及存在形式发生了广泛而深刻的变化。在经济全球化和信息化迅猛发展的今天，电信产业实质上已经完全转变为综合信息服务产业。在异质性替代广泛存在的情况下，电信业的自然垄断色彩越来越少，而竞争性特点日益突出。因此，在很多发达国家，电信业已经被视为竞争性行业。从产业发展周期来看，电信业目前已经进入成熟期，差异化竞争正在成为主流竞争形式，市场竞争程度特别是产业外部的竞争压力在不断增强。顺应上述变化，国际上不少电信企业进行了主动性的并购重组，目的是整合内外部资源，构筑核心竞争力，实现规模经济和范围经济，降低经营成本，提高运营效率。而我国电信重组是在政府主导下进行的偏重资产结构兼顾业务调整（成为全业务运营商）的拆分合并，在表面上有助于实现规模经济的同时，客观上带来两个突出问题：一是中国电信和中国联通的内部整合难度很大，周期较长，成效难以预料；二是运营商对产业链的控制力和对中下游的垄断力大大增强，客观上对整个产业的持续健康发展构成了很大威胁。

3G时代乃至4G时代应该是众多以运营商为依托的中小企业兴起的时代，后者的勃兴是电信业焕发生机活力的关键。显然，运营商，尤其是移动运营商为数甚少必然造成产业链上的不公平竞争，运营商对中小企业利润的剥夺必然扼杀产业活力和创造力。

可见，如果维持三家并存格局且缺乏有效的监管政策的情况下，垄断和竞争的矛盾将成为未来电信业发展中难以解开的一个死结。

四是电信运营商竞争与同一出资人决策的矛盾。国有经济布局和结构的战略性调整是我国“十二五”时期的重要战略任务。目前的六合三重组旨在实现电信国有资产的集中监管，促进电信产业结构优化和产业升级。同时，为了提供质优价廉的电信服务，提高行业运营效率，电信行业要引入竞争。但重组后的三大电信运营企业仍然都是国有企业，归国务院国资委监管。在同一出资人主体条件下，企业之间的竞争（尤其是同质竞争和价格竞争）不利于出资人利益，也就是不利于国有资产保值增值。一方面，三大电信运营商为取得有利的竞争地位，必然进行激烈的市场竞争，在一定条件下，利润下滑在所难免；另一方面，国务院国资委要对运营商进行业绩考核，以实现电信国有资产的保值增值。这两者之间的矛盾很难解决，会使运营商在经营决策中处于左右为难的境地。

在现行的行业管理体制下，运营商更多地采用非规范竞争手段，其结果往往是置企业利益于不顾，致使国有资产减值乃至损失。如果这种状况持续下去，将严重偏离电信重组的初衷。

新形势下电信业监管转型之路

针对上述矛盾和问题，为实现我国电信业持续快速健康发展，加快由电信大国向电信强国的转变，必须从具体国情出发，学习和借鉴发达国家在电信改革和电信管制上的成功经验，探索具体对策，加快电信业监管转型。

首先，必须改革传统的电信管理体制。现行的电信管理体制是在高度集中的计划经济时期形成的。在管制思维上偏重于管控，缺乏促进、引导产业发展的超前思维以及现代管制理念。如前所述，在具体实践中产业发展促进与产业管制不分，导致两方面的工作均存在严重的缺陷和不足。虽然历经三次重要的机构改革，始终未能实现两大职能的分离，致使我国电信业监管一直难以取得明显成效。突出表现在：多头管理长期存在（以前是发改委、信产部、科技部、国资委等；目前是发改委、工信部、科技部、国资委）；对新业务和新技术（尤其是战略性技术）的支持力度不够，技术升级换代和产业结构优化迟缓；对运营商给予过多的父爱主义，对中小企业的培育、扶持、支持和保护严重缺失；对运营商的非正常竞争偏重于利益协调，缺乏具体管制制度设计和长效约束机制。凡此种种，现行体制安排已经严重背离产业健康发展的轨道，必须深化改革。

改革的重心是机构设置和职能定位。从我国电信产业发展实际出发，管理和管制分离势在必行。我国应该学习和借鉴发达国家的做法，将电信管制职能从目前的电信多头管理构架中分离出来，设立专门的规制机构（如类似美国的电信管制委员会），使之以企业、行业主管部门之外的第三方身份专事竞争政策和法律的制定和实施，促进适度竞争，实现产业链各类企业和谐发展。而原电信主管部门则将主要精力集中在产业发展规划、产业促进等方面，从国民经济发展全局的高度引导和推动技术进步、业务创新、资产重组、结构调整等。

其次，转变监管思路。监管思路应立足于中长期、具有前瞻性。鉴于我国电信业发展的特殊历史阶段，电信监管必须向发展具有自主知识产权的新技术倾斜，对于国产战略性3G技术乃至超3G技术给予强有力的支持；必须向中小企业倾斜，鼓励增值业务的发展；必须处理好竞争与垄断的关系，实现协调发展；必须优化电信资源配置，促进基础电信资源的共享。总之，所有监管工作应该统一到实现有效竞争的大目标。

如前所述，电信业存在典型的规模经济、范围经济和网络经济，导致在位运营商具有其它产业中所不具备的超然的竞争优势。平衡规模经济和竞争活力使两者之间很容易陷入两难，出现“马歇尔冲突”。为解决这一问题，需要顺应世界电信业管制新趋势，在管制原则上做如下调整：（1）强调适度竞争。各国管制实践表明，盲目放开市场、放松管制的做法往往适得其反，既阻碍技术进步和经济规模效应的形成，又会削弱电信业的国际竞争力。因此，电信监管应考虑到电信服务的特殊性，鼓励和促进电信企业一定程度的并购重组，实现规模经济和范围经济，形成适度竞争格局。（2）着重有效竞争。市场竞争及管制实践表明，不仅存在市场失灵，也存在管制失灵，管制需要与市场竞争结合在一起，尽可能降低管制的代价。因而管制与市场竞争存在互补和协同作用。二者应由原来的相互替代平行关系日益转变为相互交叉、相互补充的混合关系。其目的在于促进和实现有效竞争。（3）把管制工作作为第一要务。电信行业会不同于一般竞争性行业，需要科学的管制措施。而且，在3G及后3G时代，随着电信业务量、客户量及运营企业数量的增加，互联互通、网间结算、计费和收费等问题以及由此造成的电信运营商之间、电信运营商与消费者之间的利益关系均日益复杂，客观上需要政府不断加强管制以调整利益关系、解决市场失灵问题。因此，我国电信重组完成后，应高度重视对复杂的竞争格局的研究，把管制工作置于更加重要的突出地位。（4）实现管制和竞争协同。市场结构、技术状况以及经济环境决定了市场竞争理论和管制理论的内涵。市场竞争及管制实践表明，不仅存在市场失灵，也存在管制失灵，管制需要与市场竞争结合在一起，尽可能降低管制的代价。因而管制与市场竞争存在互补和协同作用。二者由原来的相互替代平行关系日益转变为相互交叉、相互补充的混合关系。

第三，探索阶段性解决办法。电信重组后，为解决前文所述四大突出矛盾和问题，需要在行业管理体制监管思路上进行根本性改革和调整。但鉴于很难一蹴而就，在现阶段，仍需要具有紧迫性的政策措施：

（1）TD-SCDMA发展已经到了十分关键的阶段，为避免功亏一篑，强力政策支持是必需的。

（2）通过行政力量推进电信基础资源共享是可行的，必须坚持不懈。

（3）可考虑采取、灵活多样的管制方式。管制内容、对象、范围等的复杂性决定了管制的复杂性。这就需要在管制范围、内容、方式等方面根据行业及市场特征的变化进行科学灵活地调整。

（4）对主导电信运营商实施一定程度的非对称管制。为实现有效竞争，防止市场失衡和市场失灵，对居于优势地位的主导运营商实施一定程度的非对称管制是十分必要的。

近年来，美国和欧盟逐步适应市场和技术发展趋势，管制政策也实现变革，其中最明显的特征就是由垄断性监管走向竞争性监管，防止大型电信运营商滥用市场权力，采取不正当的竞争手段，破坏竞争环境。较为典型的是欧盟的SMP（Significantmarkerpower，显著的市场力量）管制体系。按照欧盟SMP政策体系，在细分市场上拥有SMP地位的运营商要受到特别的“照顾”，对其施加一系列额外的管制义务。判断在细分市场上是否具有SMP地位，主要看市场份额、利润水平两大标准（欧盟、南非、马来西亚等国家以40%左右为上限来确定SMP的运营商，而德国、奥地利、加拿大等国家以30%为标准）。

欧盟SMP概念及其政策体系反映了世界范围内电信管制发展的新思想。欧盟SMP政策思想已经和正在欧盟之外的许多国家得到应用，竞争监管和电信监管已越来越多地联合起来共同发挥作用。如美国的反垄断和电信管制双体系、加拿大的《竞争法》、澳大利亚的ACCC（竞争和消费者委员会）和电信监管机构ACA（澳大利亚通信管制局）联合管制等等。我国电信失衡问题、不规范竞争问题远比发达国家严重，在现阶段尝试引入和建立SMP管制制度是十分必要的。