关于创新发展110现代警务机制的若干思考

□李保弦

（三明市公安局，福建 三明 365000）

关于创新发展110现代警务机制的若干思考

□李保弦

（三明市公安局，福建 三明 365000）

110报警服务台开通25年来，在打击犯罪、维护治安、救助群众、为民服务等方面做了大量工作，受到社会各界和广大群众的高度赞扬。但与此同时，110在警务运行机制、接处警效率、报警资源、机构设置、人员配备等方面还存在比较突出的问题。对此，应该创新发展110现代警务机制，建立标准化指挥调度中心，提高信息化和科技化作战能力；建立现代化指挥调度体系，提高快速反应和应急处置水平；建立规范化接处警队伍，提高群众满意度和支持率。

110；现代警务机制；创新发展

自1986年第一个110报警服务台开通以来，我国110已经走过了25年。25年来，110得到了全面发展，基本形成了覆盖全国城乡的110接处警网络，成为公安机关的一面旗帜，密切警民关系的重要渠道，老百姓身处危难时刻最先想到、最信得过的安全符号。但同时，随着社会形势的发展，110在运行中也出现了不少问题。如何不断健全完善110运行机制，充分发挥110打击违法犯罪和危难救护功能，为群众提供“全方位、全天候、全时空”的公共服务和个性化服务，成为各级公安机关领导和广大民警亟待研究的课题。本文试就此课题作些初步的探讨，以期抛砖引玉。

一、110的发展历程

110连着千家万户，是老百姓在生活中经常接触和使用的报警服务电话。110是公安机关处理重大紧急信息的平台，是指挥处置紧急警务的中心，是接受群众报警服务和监督的窗口，是公安机关实现统一指挥、快速反应、协同作战的关键环节。110报警服务台的前身为盗（匪）警电话，从1949年新中国成立起警方与民间已设有“00电话”联系专线，俗称盗 （匪）警电话，1957年盗 （匪）警电话才改成了“110”。一直到70年代，110盗（匪）警电话还主要设在北京、上海、广州等一些大城市的公安机关刑事侦查部门。改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，社会治安形势发生了明显变化，违法犯罪的突发性、流动性、暴力性逐渐增强，对诞生于计划经济模式下、以静态管理为特征的传统警务运行模式提出了严峻挑战。20世纪80年代中期，为适应社会治安的新形势新要求，不断提高公安机关接处警快速反应能力，便利人民群众报警、求助和投诉，更好地为人民群众服务，沿海和内地一些大城市公安机关将原为盗（匪）警电话的110，逐步扩大职能，拓宽服务范围，建立了110报警服务台。110报警服务台建立以来，主要经历了三个发展阶段。

（一）初级建设阶段（1986年至1996年）。本阶段以110报警台与巡警相结合，初步建立快速反应机制，不断提高动态治安控制能力为标志。1986年1月10日，鉴于治安形势的发展变化和打击犯罪、服务群众的需要，广州市公安局建立了我国第一个110报警台，率先对社会正式开通使用110报警台，主要受理群众对于刑事、治安案（事）件的电话报警和紧急求助电话，开创了公安机关受理群众报警和求助运作机制的先河。1987年6月，公安部下发了《关于大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》，要求各大中城市公安局在一二年内普遍建立110报警服务台。自此，110报警电话正式成为110报警服务台。在1991年召开的第十八次全国公安会议上，公安部党委又提出要“把相当的警力摆在街面上，把指挥系统健全起来，做到统一指挥、快速反应、合成作战，切实提高动态环境下对城市治安的控制能力”，进一步推动了110报警服务台的迅速开发和建设。

（二）全面发展阶段（1996年至2003年）。本阶段以公安部推广“漳州110”、“四有四必”承诺，实行打击犯罪、服务人民并重为标志。1996年7月，公安部下发 《关于加快城市110报警服务台建设的通知》，要求地级以上城市必须在年底前开通110报警服务台，其他城市和具备条件的县可以在1997年底前建立110报警服务台；同年8月，公安部在福建省漳州市召开了全国公安机关110报警服务台建设现场会，全面推广“漳州110”经验，要求110坚持打击犯罪、服务人民并重；会后，公安部下发了《关于向福建省“漳州110”学习的决定》，掀起了全国城市建设110报警服务台的高潮，极大推动了110的发展。1998年，公安部下发《110报警服务工作规范化标准》，对接警、受理、处警等各个环节的工作标准作了统一规定，再次强调110要坚持维护社会治安与服务群众并重的方针，做到“严格执法，热情服务”和“四有四必”。1999年，《公安部关于加强指挥中心工作的通知》对当时公安指挥中心暨110报警服务台在机构设置、职责任务及接处警、指挥调度等方面存在的问题提出工作要求，进一步规范和促进公安指挥中心及110接处警工作。2000年，《公安部关于认真做好110报警服务台受理人民群众电话投诉工作的通知》明确自2000年3月1日开始，全国各地110报警服务台正式受理人民群众的电话投诉，群众发现公安机关及其民警有违法违纪或失职行为的，可以直接拨打110进行监督投诉。2003年，公安部出台《110接处警工作规则》，第一次全面、系统、科学地规范110接处警工作，对工作职能、原则、要求及接处警范围、受理程序、工作机制、警务保障、法律责任等方面作出较为明确的规定。

（三）改革创新阶段（2003年以来）。本阶段以建设实现110、119、122“三台合一”和建立集中、统一、权威、高效的指挥系统为标志。早在1997年公安部《关于公安机关贯彻落实党的十五大精神加强和改进公安工作的若干意见》就正式提出，要做好110报警服务台与119、122逐步合并工作。在2003年11月第二十次全国公安会议上，提出县市级公安机关要逐步将110、119、122“三台合一”。2004年3月，《公安部关于大力推进县市公安机关110、119、122“三台合一”工作的通知》指出，实现“三台合一”要建立一个集中、统一、权威、高效的指挥系统，实行“一个中心、一级接警”，实现集中接警、统一指挥、信息共享、快速反应。“三台合一”是一项更快捷、更有效服务人民群众报警求助的重大警务创新，是新时期110爱民、为民的重要体现，有效整合了警务指挥资源，全面提高了警情处置效能，更加适应救助群众于危、难、险、困之中的应急处置工作需要，更有利于公安机关打击犯罪、服务人民群众、维护社会治安等职能作用的发挥，更能够在构建社会主义和谐社会中发挥积极的作用，使公安机关在时空反应上更快捷、在警种协作配合上更合理、在整体社会联动上更有效。

从单一电话接警到合成接处警系统，从行政层级部署到实现扁平化指挥，从局部治安巡逻防范到区域性警务合作防控。110不断探索适应现代警务需要的发展模式，努力加强实战型现代警务指挥体系建设，逐渐成为公安机关了解、掌握本地区社会稳定和治安动态的信息中枢，在重大自然灾害事故、灾难救援工作中起着枢纽作用。截止目前，110报警服务网络已覆盖全国，现代通信技术、网络技术、电子监控、GPS卫星定位系统等先进技术的广泛应用，大大提升了公安指挥中心和110接处警的技术含量，接处警速度和效能全面提升。近年一些地方探索出台的“12110、96110、边防110、海上110、草原110、网上110”等辅助报警措施，进一步促进了110报警服务台的创新发展。

二、110可持续发展面临的困境

110报警服务台建立以来，在打击犯罪、维护治安、救助群众、为民服务等方面做了大量工作，受到社会各界和广大群众的高度赞扬。但由于受各种因素的影响，110离人民群众的要求、“四有四必”承诺还存在不少差距，尤其是110警务运行机制、接处警效率、报警资源、机构设置、人员配备等方面问题比较突出。

（一）警务运行机制不够顺畅。110报警服务台接受群众报警求助，是公安机关打击违法犯罪活动、服务人民群众的开端，需要一线实战单位继续将整个警务活动进行下去，从而实现警务工作目标。但从工作实践看，110警务运行机制还不十分顺畅，各警种、部门在接、出、处警各环节的衔接配合上还不够到位，勤务运行模式有待改进，路面屯警见警率有待提高，扁平化指挥体系有待完善，警力资源使用效能有待增强，服务群众、服务社会效应有待扩大。

（二）接处警工作效率不高。根据110接警要求，110指挥调度要求从接警到发出处警指令3分钟内完成，但实际工作中普遍超过3分钟，110接处警指挥调度时间较长。处警单位出警速度也较迟缓，普遍达不到城区5分钟、郊区10分钟内到达现场的要求，往往容易失去打击现行违法犯罪的最好时机，也是群众对接处警工作不满意的主要原因。目前，因警力严重不足和经费短缺，处警人员及装备未达到法定要求，工作中普遍存在一个民警出警或一个民警带一个巡防人员出警的现象，尤其是在农村地区，这一问题更为突出。在接处警过程中，一些民警语言不当、态度不好、现场处置不力，未根据现场警情果断处置，使案（事）件事态未能及时得到有效控制和化解，有的还造成双方当事人都不满意、引发群众围观等恶劣局面。

（三）资源浪费问题依然存在。一是群众随意拨打110接警电话问题突出，有些求助超出110职责范畴，诸如“懒汉因不起床要求民警买早餐”、“忘带家门钥匙要求民警爬窗开门”，更有甚者谎报警情、恶意骚扰，无形中造成了警力资源浪费，严重干扰了110正常工作秩序，影响了接处警工作效率，损害了真正需要报警人的利益。二是目前社会上特种服务号码比较多、比较乱，群众容易混淆和拨错，造成资源浪费。三是110社会联动工作难以落实到位，一些社会联动部门领导不够重视，夜间不设值班人员，群众无法求助主管部门时往往拨打110。再加上有些群众较为依赖110，不懂或不愿向供水、供热、电力及其他社会联动部门求助。这些非警务活动往往造成许多警力被占用，直接影响了接处警工作效率。

（四）机构设置与职责任务不相适应。从县级指挥中心来说，虽然进行了机构改革，但指挥中心与办公室的合并，并没有完成真正意义上的整合，在工作上仍是“两张皮”。从地市级指挥中心来说，机构还多为正科级，明显低于其他主要警种，也低于政治部、办公室等综合部门，指挥中心主任只相当于市区、城区派出所所长、教导员级别，根本体现不了指挥中心的权威，与其警务指挥枢纽、领导参谋助手的职责任务不相适应。

（五）接警人员普遍量少质弱。目前，全国市县110报警服务台民警队伍普遍数量较少，人员严重不足，县市级一般只有三四个民警，地市级一般也只有六七个民警，而且配备的民警年龄相对偏大，整体素质不高，个别县市往往把退居二线的基层领导或者临退休民警配备到110报警服务台。大量的110接警工作目前主要由非警务人员负责，由于文化程度、工作能力、工作责任心等方面原因，往往存在语言交流不畅、地理信息缺乏了解等问题，影响了接警工作质量。而且，由于接警人员待遇偏低，流动性较大，往往是刚熟悉了地理位置和工作流程就辞职了，新招的又要重新熟悉，影响了接警工作质量和水平。

三、创新发展110现代警务机制的有效途径

面对新的机遇和挑战，110建设要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，与时俱进，开拓创新，不断满足现代综合警务机制改革发展和公众服务之需求。

（一）建立标准化指挥调度中心，提高信息化和科技化作战能力。要本着“立足实战，急用先上，着眼长远，逐步建设”的原则，主动适应动态化、信息化社会治安形势发展需要，紧紧围绕科技强警战略，以推进信息化建设和应用为载体，坚持向科技要警力、要战斗力，不断增加科技投入，为110报警服务台配备实用、先进的技术设备和装备，搭建起多功能、信息化网络工作平台，充分应用现代通信技术、网络技术、自动化技术、电子监控、卫星定位等先进技术手段，不断提高110报警服务台的科技含量，为建设实战型指挥中心提供有力的信息技术保障。

1.开发完善系统功能。要在完善“三台合一”接处警和指挥调度系统的基础上，突出抓好危险源报警监控系统、GPS卫星定位监控系统、警用车辆GPS调度系统、市区卡口监控系统、平安视频监控系统、视频指挥调度系统等的建设和完善。积极研究开发警用地理信息系统（GIS）、手机报警反响定位系统、语音紧急群呼系统、短信综合应用平台等。

2.运用先进通信技术。要以“金盾工程”建设为契机，抓好指挥调度通信技术建设，充分应用350兆集群通信系统，实现及时、快速、有效地派警，科学指挥调度处警民警迅速到达现场，及时反馈警情，实现指挥调度的灵敏高效。

3.拓展110报警平台。要以“三台合一”为基础，不断拓宽110服务群众渠道，满足群众多样性和个性化的服务需求。依托公安公众服务网或网上警局，主动开辟网上110接报警平台。逐步扩大完善12110短信接报警平台，主动接受群众报警求助，尤其是听力语言残障等特殊人群或因某种特殊状态不便、不能打电话的报警求助。

（二）建立现代化指挥调度体系，提高快速反应和应急处置水平。要深入贯彻落实《省级公安机关指挥中心工作规范(试行)》、《地级(含)以上城市公安机关指挥中心工作规范 (试行)》、《县市级公安机关指挥中心工作规范 (试行)》(以下称 《三级规范 (试行)》)，健全完善指挥调度和接处警工作机制，逐步建立现代化指挥调度体系，增强快速反应和整体作战能力，提高执法规范化水平。理顺各警种的协作关系，实行规范化管理，使接警、指挥、出警、处警等各个环节有机衔接，建立起以公安指挥中心暨110报警服务台为龙头，以巡警、防暴警为骨干，以各公安业务部门和派出所为基础的快速反应机制，做到接警快、出警快、处警快、破案快，提高动态环境下的控制和打击犯罪能力。

1.必须理顺指挥调度体制。要强化指挥中心在现代警务运行机制中的龙头地位和核心作用，推行指挥权限“一元化”；要逐步建立起统一、权威、高效的实战指挥体系，实行指挥方式“扁平化”，减少指挥层级，纵向指挥到底，横向指挥到边，实行“点对点”指挥。110在接到紧急报警后，根据警情性质、事态规模、紧急程度，按照领导授权和有关预案、程序要求，直接、就近、分类指挥出警。派出所、交巡警、刑侦、消防等一线处警单位根据110的指令，做到快速出警，认真核实和处置警情，及时反馈处警结果。

2.必须完善接处警工作机制。要以“集中接警、分类处警”、“合署办公、分类接警”为主要模式，从接警、报告、指挥、出警、处警、反馈、回访等各环节入手，建立健全操作规范和处置预案，完善工作流程，努力实现规范化接警、程序化调度、制度化管理。要建立网格化布警巡逻模式和勤务报备监督机制，基层所队要适时向指挥中心报备勤务安排情况，指挥中心进行同步监控。要实现指挥手段“现代化”，建立接警、指挥调度、地理信息、报警定位、报警监控、视频指挥等技术系统。

3.必须保障指挥调度科学性。一方面，要增强接警人员的话务技能、计算机应用技能、通信应用技能等。接警人员要运用自由陈述法、重点询问法、稳定情绪询问法等多种方法向报警人询问警情，问清报警、求助人姓名、职业、工作单位或住址，以及时间、地点、案（事）由、当时所在位置等报警求助事项基本情况，如系重大案件，还应重点询问涉案人数，涉案人体态特征、去向等。另一方面，要增强指挥调度人员的综合能力。指挥调度民警要增强把握全局、组织协调、快速决断、有效控制等能力，掌握警情的基本类别及特点，掌握受理警情、求助、投诉的范围，掌握先期处置、协调作战、指定受理、实时适时、追踪决策、注重舆论、检查监督等警情指挥调度原则，掌握调度性、指导性、协调性、强化性、提示性等指挥调度方法。指挥调度人员要随时根据各种警情迅速作出科学判断，及时下达出处警指令。在下达指令时，要做到准确迅速，讲清报警人的姓名、事发地点、目前状况、需要注意的特殊情况，避免使用模棱两可的语言或含混不清的词语。

4.必须增强指挥调度执行力。指挥中心要通过提高接警人员、指挥调度人员的能力和素质，确保指挥调度的科学性和严肃性，树立起指挥调度的绝对权威，提高警情指令的执行力。公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。

5.必须提高警情处置效率。接到110报警服务台指令后，110处警单位必须快速出警，根据一级处警、就近处警、分类处警的工作原则，按照核实警情、现场响应、现场处置、请求支援、追缉堵截、汇报回告的一般程序，装备交通、通讯工具、枪支、警械、防弹背心及绳索、急救包等警用装备和救援器材，科学有效地处置警情。同时，要通过加强教育培训，不断提高处警人员的勤务技能、协调技能、警体技能、科技技能、急救技能和自我防护技能，切实增强处警人员的警情处理能力，提高警情处置效率。

6.必须推进社会联动工作。除了接警、投诉、危难救助以外，110还承担着社会应急联动工作职责，是同级党委、政府的社会服务联合行动指挥部办公室，是党委、政府授权的社会联动指挥和服务中心。110报警服务台要紧紧依靠党委、政府，构建完善社会应急联动机制，主动参与社会应急联动工作。在公共事件应急处置和便民利民工作中，要发挥骨干作用，认真履行协调、联络、指挥职责，积极主动地与供水、供电、天然气、交通、气象等公用部门，以及电信、汽车救援、开锁服务等行业实行联动，为群众提供社会化服务，提高社会联动工作质量和效率，增强预防和处置自然灾害事故的能力。

7.必须及时发布预警信息。110报警服务台要根据接报警信息，通过“日通报、周研判、月分析”警情分析研判制度，及时通报突出的治安问题，预测警情走势、高发警情和突发事件，分析串并案件，找出发案特征，指挥调度基层实战单位安排警力，为领导指挥决策服务，为警务实战服务，从而有效实施社会治安防控和精确打击。一线实战单位接收到报警台发布的实时监控数据、预警信号后，要适时调整警力，变静态屯警为动态用警，切实增强情报信息为现实斗争服务的能力。

（三）建立规范化接处警队伍，提高群众满意度和支持率。“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“四有四必”承诺，是110深入人心的根本原因。我们必须发扬“四有四必”精神，以和谐警民关系建设为契机，着重从服务人民群众方面下功夫，加强110接处警队伍建设。要通过广泛征求意见、主动接受监督、改进工作方式等解决队伍中的突出问题，树立队伍良好形象，满足群众对公安机关的新期待新要求，切实提高群众对公安工作的满意度和支持率。

1.抓好执法规范化建设。要深入贯彻落实公安部《110接处警工作规则》、《三级规范（试行）》等规章制度，全面推进110执法规范化建设。要从110接处警岗位职责、值班备勤、信息反馈、内务管理等制度入手，进一步规范110报警服务台职责权限和接警、出警、处警、反馈等各个环节的具体操作流程，做到有章可循，按章操作，实现以制度管人管事，不断规范110接处警执法工作，着力提升接处警工作质量和水平。

2.抓好报警人回访工作。要以110接处警工作短信自动回访系统为平台，以对接处警工作“不满意”群众为主要回访对象，及时发现和解决接处警工作中存在的突出问题，了解群众对接处警工作的意见和建议，争取群众的理解和支持，提高群众对110工作的满意度。

3.抓好责任落实。要严格落实岗位责任制，积极开展110接处警工作质量考评，重点围绕警令畅通率、工作规范率、警情处结率、群众满意率等“四率”，实行严格的工作量化考评制度，考评结果作为出警处警单位及民警评先评优的依据。要严格实行接处警工作倒查制度，从接警、派警、出警、先期处置和接处警信息填报等环节入手认真倒查接处警工作，着力解决有警不出、出警不及时、处置不规范、接处警填报不准确、不完整等问题，以倒查促整改，以整改促提高，充分发挥考核评估的导向作用。要严格按照110报警服务台受理人民群众电话投诉范围，对群众投诉及时开展现场督察，对涉及民警或单位的违法违纪问题，依法依程序转纪检、督察、法制等部门查处，促进人民警察严格公正、文明规范执法。

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1674-3040（2012）02-0065-05

2012-01-20

李保弦，福建省三明市公安局指挥情报中心民警。

（责任编辑：王玉叶）