征地之意外后果的影响及应对机制

朱静辉

（温州医学院 人文与管理学院，浙江 温州 325035）

《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此，在大多数的土地征收过程中，我们所关注的重点在于上层政府的征地运作，由此也导致我们把众多的征地问题理解为政府的单向度逻辑，征地问题的纠结也统一理解为国家制度层面的缺陷，例如土地征收法律条文的悖论，即为公共利益征地与城市土地国有之间的相互矛盾，①还有的则把征地归结于农村集体土地产权的缺陷，或者进一步理解为中国当代经济发展过程各个地方政府为追求GDP而产生的政治经济压力。②在当前国强民弱的体制下，过于关注上层或者正式制度性文本的缺陷并没有错，但是一味的强调上层缺陷容易让我们忽视地方性社区的非均衡逻辑，在现有的理解体系中，我们把遭遇征地的社区和农民理解为单一的整体，忽视了地方性社区的分化和地方性的知识。而对地方性社区结构的忽视，正如政策执行过程中的一刀切现象，自上而下的政策落实到地方的时候不可能照搬照抄，它会遇到各种地方实践情况的纠葛，从而会有意外与变通的结果产生。

在大多数的土地征收研究中，我们常常关注上层多于下层，关注正式的文本多于实践。所以很多土地征收中所发生地方性现实问题却被忽视，也正是因为研究者对原有被征地社区制度背景的忽视，征地社区所遭遇征地之后所发生的后果并不能在先前的决策中找到破解方案。超出原有决策之外的后果往往会让政府手忙脚乱，不知道从何下手解决问题。征地作为一种事件由于其实践机制是一种单向度的强制性行为，使得社区本身的地方性历史社会情况遭到强行的割裂，因此就会出现一些意想不到的后果，这些因征地而产生的意外后果，如果无法对它进行详细的分析和研究，不妥善解决的话，那么可能会造成社区与民众逆反心理，加剧征地之中政府与失地农民的矛盾。

一、征地的意外后果

作为土地征收的被动者——大多数城郊地区的农村和农民的生活逻辑长期被社会及研究者所忽视，我们所认识的征地是自上而下的一种冲击机制，最终理解征地对社区的影响需要从村社自身原有的发展脉络出发，在村庄整个原有的生态环境下，征地是如何影响和调动社区内在的种种因素使得被征地社区陷入一种复杂的内外交融情境之中。征地正如一颗石头被扔进水面一样，石头是外因，而水是内因，村庄内在的地方性知识范畴就是征地冲突和问题所形成的内在机制。正因为如此，作为一种强制性征地就对地方社区和居住在此社区的居民形成了很强的割裂意识，而事实上我们也见到了大多数的土地征收都是在村民根本没有预料的情况下突然发生了，这样一来随着征地过程的展开就产生了种种先前政府根本就没有考虑到的后果。

1.被征收土地与村庄土地体系之间的断裂

大多数农村的征地并不是对整个村庄所有土地的征收，而是征收一部分土地保留一部分土地。征地的嵌入性使得没有征收的土地受到被征地地块的影响。笔者在湖北孝感某地区做调研的时候就看到了这种情况，没有征收的土地因为土地征收之后的道路工程建设，水源被掐断，于是很多水田无法正常种植，搞得很多农民抱怨地方政府，他们就认为政府征地的时候就根本不考虑当地的田地情况。虽然，在政府的规划之中，未被征收的土地只是暂时的存在，它总有一天也会随着征地过程的后续展开而被改造。但对于没有完全被征地土地的农户来说，政府的征地行为是对他们的生计不负责，农户的考虑是保留土地的经营权利，政府既然没有征完所有的土地，那么留下来的土地则还有经营的价值，现在水源被征地之后的道路工程建设掐断，这使得很多农户无奈选择了抛荒行为，调研村庄中的某个自然村小组的土地就因为征地施工而掐断水源无法种植，最后抛荒田地100多亩。

因征地工程建设所带来的对村社土地体系的影响在政府先前的征地中是未纳入决策，一旦开始意识到这个问题的时候，地方政府却陷入了困境，无法对之采取有效的应对政策。到了最后，只能是能拖就拖，根本不能有效回应农民的诉求。在多次要求基层政府解决农地水利灌溉问题无果的情况下，当地的农民最终只好选择放弃土地耕作，从而形成了对地方基层政府很强的怨气。

因征地而带来的抛荒与农民主动的抛荒逻辑并不相同，征地抛荒是无奈被迫的，而主动抛荒来自于农民的自我选择。被迫选择抛荒的农户往往是村庄中的种植农户，他们本身是在经济转型中较为弱势的群体，之所以选择经营田地主要是因为他们无法在其他方面获得收入，无能力进行外出打工。所以，因征地给他们带来的抛荒引起了这些村里人的抵触情绪，这些人的抵触会给后续的征地带来不安定因素，更会激化他们在农村集体房屋拆迁过程中的反抗。

2.征地前后补偿不一带来了地方性治理纠纷

城市近郊地区农村或多或少的存在着前期土地征收的情况，在税费改革之前土地征收的成本较低，农民所获得补偿少之又少。税费改革之后，特别是在大规模的土地征收之时，土地的补偿价格也随之攀升。曹锦清先生认为当代征地拆迁问题频繁爆发的一个主因就来自于土地征收前后的标准不一，无法做到每个被征地农户都能满意的完善状态。③

然而，如果政府事先不考虑适当的安抚，很可能就会激起当代农民的怨愤情绪。在湖北孝感地区，土地征收的补偿是每亩2.25万元，其中村集体每亩提留6000元，村民个人可以拿到1.65万元每亩的补偿款。虽然1万多元每亩的土地补偿价格跟沿海发达地区相比还有很大的一段差距，但是对于中部地区的农民来说这样的价格也可以说的过去。然而，这样的价格对于那些在税费改革前就被征收土地的农户来说就有非常不公的感觉，因为同样是征地，前征与后征，补偿的标准存在着如此大的差距。就以我所调研的孝感市某村二组来讲，该村二组在税费改革前就已经有征地的发生，当时征收二组土地的主体主要是当地的市政府与村集体。市里征收二组土地是为了建设一条从省会城市到机场的机场大道，而村集体为了兴办集贸市场也相应的征用了二组的大块土地。当时国家征地的补偿是征收土地之后免除承包农户的公粮税费任务，而集体征收土地时除了免除公粮税费任务之外，相应的就会给农户每亩3900元的补偿。经过国家和村集体的征地之后，二组的大多数农户基本上已经没有田地，笔者所采访的二组一家种田大户自己没有田地，他在村里分田时后分到的2.4亩田地正好都被国家和村里征收了，所以他都是捡的村里别人没人种的田地。

如果说税费改革之后有地与没地农户的利益落差还不显著的话，那么到后期土地征收补偿时，面对这样一大笔补偿，二组的人心气就很难填平。以前的征地补偿只是免除农业税赋负担，或者给予的补偿价格较低，税费改革之后，因为该村人多地少、打工经济较为突出，所以其差别程度并不让那些没有田地的农户感到不公，然而，现在摆在他们面前的是几万元征地补偿，那么对于二组无地农户来说，以前的征地就显得太不公平了。二组某农户1982年分田的时候拥有5亩田地，国家修建道路占去了他们家2.5亩田地，其后村里兴办集贸市场又占去了他们家2亩左右，最后只剩下了几分田地。而现在地区搞开发征地先前没有占用土地的小组都获得了补偿，二组的农户已经没有多少土地，他们自然也无法获得较高的补偿，所以这家主人感到非常气愤，他觉得这样的做法太不公平，他觉得他们“最早征地的损失也最大”，他甚至曾经走到市信访局前准备上访要讨个说法，但最终被家人劝回来了。

国家征地的前后补偿不一严重挑战农民的公平感，引起先前征地补偿较低农民的愤怒，同样是征地以前国家什么都不给，而现在征地则给予的补偿这么高，为何会产生如此大的落差？这对于先前几乎无偿征地的农户来说公平么？况且征地并不是个人自愿选择的结果，当初征地是在国家的指令性计划之下，违背了农户自身的意愿，照现在的情况来讲，他们宁愿继续交公粮还保有一份自己的土地。

3.土地征收中并没有考虑到承包经营权流转之后的经营农户利益

在一些非农经济比较发达的地区，当地人逐渐的走向了职业的非农化，当地的农民离开土地进入工商业就业，于是就产生了大面积的土地抛荒现象。为了完成粮食定购与农业税费的上缴，很多发达地区的农村就从中西部地区引入种植经营农户，耕种与经营当地的农地，这些农户在发达地区从事农业承包经营多年，渐渐的与当地的社会生活融合在一起，而且他们之中的大多数人都已经失去了他们原来户籍所在地的土地，他们的生活重心已经落在了发达地区的农村。然而，当发达地区农村一旦遇到土地征收的话，外来的经营农户不但被村庄排斥在补偿收益之外，同时也并没有纳入政府的补偿考虑范围之内，所以这些人成为了城市建设的抛弃者，当地的“二等农民”。④

如果说征地补偿前后不一造成的是先前征地农户的不公，先前征地的农户成为了政府政策的牺牲者，那么那些不远千里来到发达地区依靠种地为生的外来农户则更是这一政策的抛弃者，他们多年来担当着社区的种田任务，他们也习惯了社区的生活方式，他们甚至也把自己作为本地人的一份子，但是在征地的补偿问题上，毫无疑问他们被排斥在外，他们失去了土地又没有得到补偿，失去土地也意味着他们失去了在这里生活的依靠，原来还依靠种地在这里生存的农户不得不迁移他处。

因此在征地过程之中，作为外来的种植农户实际上成为了更为弱势的边缘群体，他们的话语被当地群众所代表，根本无法引起政府的注意，即使是本地的群众也对他们话语构成了排斥行为。对于当地的群众来说，如果一旦外来经营农户也参与到征地补偿中来，那么相应的他们的所得也会减少，这自然会引起很多当地人的抵触，使有些地方的青苗地上附着物的发放都被承包农户拿走，而经营农户则一无所得，作为征地过程中更为弱势的边缘户，他们也为村庄社区做了很大的贡献，也为国家做出了贡献，但是在征地中，他们却完全被排斥在外，一无所得，这对他们来说是不公平的，很多外来农户在土地征收之后无法在当地继续生存，只好又重新迁徙他处。

4.征地导致了众多的反常现象的产生，所谓“非转农”就是其中一例

在以前，农民都巴不得改变自己的身份进入城市当工人，但是征地所带来的土地开发和村庄福利使得某些已经离开村庄转变户籍的人又要求重新转到村里来，于是就诞生了“非转农”群体。在沿海发达地区的农村调研时，经常就会有人对村庄卡住户口不让回来的现象愤愤不平，还有的形成了一种集体行动，他们自己组织起来对政府形成压力要求政府放开户口，把他们的户口落实到原来的村庄之中。这个群体以28～32年龄阶段的人为主体。他们认为自己的户口外迁是政策的不合理所导致，对此他们有着充分的理由，因为2002年之前，农村子弟进入大中专院校读书必须要转户口，这是国家强制性的。而2002年之后政府就对进入高校就读的农村子弟放松了户口限制。他们就认为当年户口转变不是自己自愿的而是政策强迫的产物。而且他们这些人中很多人的户口根本就不知道在哪里，虽然返回原籍，但是其户口纯粹就归属在一个不知名的虚拟社区中，他们的就业也并没有完全的保障，其工作与外来务工者也无多大的差别，这与现实中跟他们一起读书的同村的没有考上大中专的人相比反而形成了很大的逆差，刺激了他们的心理，他们的一位家长就说“村里坐过监狱的牢狱犯都可以拿钱，拿地，读了大学的一点都没有”。

城郊开发之后的村庄福利对他们形成了刺激性的因素，而现实的对比反差更是让他们感觉到户口转出村里是件多么不公平的事情，也正因为如此，近几年来，江浙沿海发达地区的县市就出现了要求“非转农”“要求回到村庄”的上访活动，他们掌握着现代的网络信息，通过网络社区结成群体，从而给当地政府施压要求他们尽快发布文件解决他们的问题，这些人也时刻关注着其他地区的政策，某些地区颁布的关于“非转农”政策马上就会被他们转到相关的论坛告知其他人，这无疑就给地方政府带来了很大的压力。

征地所引发的这些现象很少纳入政府征地之前的决策范围之中，在地方政府的规划之中就是把一块地转化为国有土地，实现土地性质的转变，所着重的是要解决农民土地的补偿问题。至于其他社区性地方性的问题都被忽略了，由此也引发了种种意外后果反过来倒逼征地的正常运作。

二、征地意外后果的影响及其应对

一是意外后果救济机制的缺乏导致政府公信力下降，干群关系紧张。在征地过程中，因原先未加详细考虑所带来的意外后果，农民的意外后果诉求往往被政府所忽视，因此征地所带来的意外后果也无救济机制，其后果是激怒了征地社区的村民，给政府的日常工作带来了的难题。例如征地中的水源掐断问题，长期得不到解决，农户因征地被掐断水源无法种地的事实就摆在眼前，但是政府并无动力和救济措施去解决这个问题，在政府看来，被水源掐断的地方早晚也会被征收，再费心思去解决水源问题则是旁生节枝，反而给以后的工作带来麻烦。但是对于群众来说，种田平白无故的因征地而受到打断，政府既无补偿也不想办法解决，从而构成了他们对征地的抵触情绪，事实上也为以后政府的办事增加了难度。

征地过程之后的补救机制的缺乏造成了在征地过程中各个群体的不满，不仅仅是被征地的不满，即使是地方基层政府也存在着诸多埋怨。原因很简单，征地所带来的意外问题其责任都被承担在了基层政权组织上，他们成为了农民首要诉求的对象，而因征地所带来的问题恰恰并不是地方政府所能解决的，许多问题牵涉到相关的法律和政策，基层政权并无能力解决这个实际问题。例如因土地征收所带来的农村户口增值，众多户口已经转出的人给村里添加了无形的压力，甚至有村干部本身的子女也想转回户口的，但是这样大的事情却必须要有更高一级市县政府来做决策，转变户口并不是乡镇和村社所能解决的。

二是弱者群体的利益被忽视。征地补偿缺乏统筹的考虑，在征地的补偿过程之中，以村社为本位的补偿方式忽视了当代农田经营方式的改变，即农田的承包者和经营者已经产生了分离，作为多年农田上的经营者事实上应该享受青苗、附着物等的补偿，但是这些补偿却因为外来人的身份被村社排斥之外，青苗补偿和地上附着补偿也给了土地的承包者。这样就给经营者的生活带来了困境，经营者为村社缴纳农业税款，但是在征地过程中却无法享受到征地的补偿，他们实质上成为了“二等公民”。他们成为了征地拆迁过程中的更为底层的弱势群体。

三是加大了后续征地与拆迁的难度，因征地所产生的意外后果如果不纳入政府加以解决的议题之中，日积月累就会对以后的工作产生极大的困难。如果征地之后还要进行房屋的拆迁，其难度将会大大加大。在某些征地社区之中，很多农户就提出了先前很多正当的理由来反对拆迁，他们认为先前征地过程中所遇到的困难和问题政府并没有有效解决，只有在解决了这些问题之后才跟政府谈拆迁问题。实质上，征地的意外后果虽然被政府所忽视，但是在以后的进程之中仍然会被村民想起来算总账，所以以适当的方法解决这些征地的意外产物，对以后的征地拆迁都将会打下一个良好的基础。

四是村庄的结构分化。村庄那些转出户口的人希望回到村里，他们从小就生长在农村，因为就读中专或者一些职业院校而被转出户口，现在他们要回来，在他们的背后则是村庄中一大群亲戚的支持，因此，对于这些家庭来说让他们的子女回到村庄成为了他们最为重要的一项任务。村庄的共识性受到挑战，有些农户甚至主动介入到村庄政治的“派性”斗争中，寻求能够支持他们子女返回乡村的选举人，这样一来原有村庄的治理环境受到挑战，村庄的治理格局也处于不稳定的状态之中，村庄内部也遭遇到结构分化的断裂。

由征地所带来的意外结果，任其自由发展下去所带来的后果是扩大政府与失地农民之间的对立情绪，从而造成社会的不稳定。因此，各级地方政府在征地过程中必须把征地的种种意外后果纳入到后期的政府公共政策中，以一些补救性的措施消解这些负面影响。后期的补救毕竟只是临时性，针对征地所引发的意外后果，地方政府应该在征地的整体过程中采取某些措施以防止事件的进一步扩大，在整个过程中我们可以采取以下的应对机制。

首先，对于征地的规划者和执行者来说，政府在征地之前应该有一个土地征收的统筹规划，就应该对征地之后所发生的意外情况有一个大概的预计。要对土地征收实行详细周密的统筹安排，就要对所要征收土地的农村社区的地方性社会背景有详细的考察，无论是当地农民的收入情况以及对土地的依赖程度，还是土地征收补偿的确定，地方基层政府都要吸收当地农民的意见，也就是说在征地之前我们应该改变自己单一的政府思维，适当的引入地方社会的制度性意见，在政府与当地农民有较为良好的互动前提下，可以有效的避免征地之后所遇到的尖锐问题。反观我们今天各级政府的土地征收，都是单向度的一个强制推行，在土地征收的过程根本就没有农民的影子，很多农民一提到征地就有很多意见，他们认为政府根本没有考虑到他们的感受，政府说征地就征地，他们还没有缓过来，土地就没了，或者其他的一些后果就发生了。

其次，改进政府的决策方式，林德布洛姆认为公共管理决策应该是渐进调试的。渐进主义的决策的优点是在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意的结果。以渐进式的策略逐渐把因征地所带来意外后果纳入到政府的决策之中，可防止征地意外后果影响的进一步扩大。从征地的策划到征地完结这一长时段过程之中，地方政府就是一个不断接纳征地意外后果然后又不断解决的一个过程。某种意义上讲，要求政府把所有的问题一下子就解决不太现实，政府理应采取的是一种渐进调适的方式来解决问题，在不断总结原有问题的基础上推进政府的合理化决策。以土地征收过程中的农民保障为例，在开始的时候政府并没有解决失地农民保障的动力，但是随着失地农民问题扩大，政府又逐渐把这些问题提到议事日程，随之一步一步建立和完善失地农民保障，保证了农民在失去土地之后的长久生活保障。

再次，对已经发生的征地意外后果，必须要正视，要着手解决，完善意外后果的救济机制。调研表明，因土地征收所带来的一些群体性事件，是因为失地农民所遭遇到的问题长期被忽视，农民的诉求无法得到政府的有效回应，就可能会进入一个上访或者抗争的死胡同。这时候就容易引起农民“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的想法，事情就往恶性方面发展，如果政府采取适当的措施解决或者针对意外后果的发生有一个及时的救济措施，能把问题解决在萌芽之中，那么对整个征地过程平稳顺利过渡都具有很大的意义。这些救济机制包括征地的各个方面，例如包括征地补偿、补偿分配、纠纷调解以及失地农民的社区治理结构等等。

村庄基层政权组织在土地征收之中是地方政府与农民的联系桥梁，这一层是征地意外后果的预防机制，它通过行政渠道以科层制层层上达的方式把征地中的问题、农民意见及时传递到地方政府的信息体系中，最后，加强地方基层政权建设是解决意外后果的一道防火墙，它既可以起到安抚群众，稳定农民情绪的功能，同时也可以替代农民以另一种较为常规化的反馈方式表达出来。

三、结语

综上所述，征地并不是单纯的补偿逻辑所能涵括的，它作为一种具有强制性的政策实践在现实中会引发一系列的相关问题，而这其中有很多问题是政策制定者所未能预料的，这正是征地在各个地区引发不同遭遇情况的原因所在。也就是说，征地会因为地方社会的制度背景不同而会产生相当大的后果差异，正如贺雪峰在经历了大量的农村政策研究之后，深切体会到国家政策在地方实践所遭遇的不同机制逻辑，“通过自上而下的政策、法律和制度在不同区域农村实践过程、机制和后果差异的调研来深入理解中国农村非均衡的状况”。⑤非均衡的地方性机制正是征地所带来种种意外后果的前提，对于重大政策尤其是征地的决策如果在没有详细周密的考虑下贸然实施，带来的后果只能会加剧地方社会与国家之间的矛盾，甚至直接的农民冲突。

[注释]

①周其仁：《农地产权与征地制度》，《经济学季刊》2004年第1期。

②黄小虎：《解析土地财政》，《红旗文稿》2010年第20期。

③ 曹锦清：《当代中国城市化与社会转型》，《上海国资》2011年第1期。

④ 参见《宁波“二等农民”新困境》，《南方都市报》2011年8月3日。

⑤贺雪峰：《什么农村，什么问题》，法律出版社2008年版。