我国地方政府创新研究综述

毛彩菊

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

随着我国分权制改革的进行，地方政府之间的竞争加剧，竞争方式也由地方保护走向了地方创新。近年来，各地开展了多种多样的创新活动，比如内蒙古乌海的税务新政、浙江温岭的民主恳谈会等。这些创新涉及政府的管理体制、运行机制和工作方式方法等各个方面，反映了地方政府为谋求绩效，顺应历史潮流和民众意愿而进行的探索和努力。作为对这种行政实践的回应，学术界也兴起了地方政府创新研究的热潮。从2000年开始，中央编译局和北京大学合作进行“地方政府创新奖”的评选，更是给了实践部门和学术界一个强有力的推动，有关地方政府创新的学术论文也是层出不穷。为此，本文主要以中国期刊网近五年来有关地方政府创新的学术论文为蓝本，试图对这些研究进行一个综述，以期探索未来我们进一步研究的方向。

一、我国地方政府创新研究的主要内容

地方政府创新，既可以理解为一个静态的结果，也可以理解为一个动态的过程。因此，对地方政府创新的研究一般也是从这两个角度来进行的。从静态的结果来说，地方政府创新研究主要表现为对地方政府创新的具体内容的研究，比如说在哪些领域进行了什么样的创新，这总体上属于描述性质的研究；从动态的过程来说，地方政府创新研究则表现为对地方政府创新的各主体要素及其互动关系的分析，比如说，地方政府创新是在一个什么样的环境下进行的？创新的主体及其动力是什么？引发机制是什么？创新是如何扩散的？也就是说，这一角度试图探寻地方政府创新的原因。笔者对地方政府创新研究的综述也是从这两个角度来进行的。

（一）地方政府创新的内涵及内容

1.地方政府创新的内涵

对地方政府创新的内涵，主要有以下几种说法：

目的说。从地方政府创新的目的来解读。俞可平和何增科都认为，“所谓政府创新，就是公共权力机关，为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。”[1]毛铖任等认为，政府创新的目的是为了构建一个“低成本、优质、专业、数字、规制、诚实和透明的政府”。[2]

主体说。从地方政府创新的主体来解读。毛铖任等认为，对于地方政府创新有广义和狭义之分，从广义上讲，地方政府创新指的是省、市、县、乡一级政府的创新，从狭义上讲，地方政府创新指的是市、县、乡一级政府的创新。[3]

内容说。从地方政府创新的内容来解读。如陈家刚认为，“政府创新是政府为解决本身面临的社会经济生活中的具体问题而实行的创新，也可以是政府改变原有制度结构的某些程序性、技术性创新。”[4]鄯爱红认为，“所谓政府创新，是指政府管理体制、机制和方式方法的变迁过程。”[5]

特征说。通过强调政府创新与其他创新的区别来解读。如俞可平认为，与一般创新行为相比，政府创新具有这样几个特征：一是政府创新具有公共性。表现在创新的主体是共同部门，创新的目的也是为了满足公共利益；二是创新具有全局性。表现在创新的受惠者是广大公民，且创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响；三是创新具有政治性。表现在它直接涉及权力关系和利益关系，敏感度高，风险性大。[6]

以上几种说法从各个不同的角度对地方政府创新的内涵进行了界定，虽然说法不太一样，但是描述了地方政府创新内涵的主要要素。综上所述，笔者认为可以将地方政府创新定义为：各级地方政府为了增进公共利益、优化公共服务、提高行政效率而在政府管理体制、运行机制和工作方式等方面进行的创造和革新，其具有政治性、公共性、全局性等特点。

2.地方政府创新的内容

地方政府创新的内容从静态结果来说，就是地方政府究竟进行了一些什么样的创新。因为地方政府创新涉及的范围相当广泛，所以要想一一描述其内容是相当困难的。因此，学者们对创新内容的研究主要是通过分类法来进行的。对于这方面的研究，可以说是仁者见仁、智者见智，但其区别只是表现在分类标准的不一致上。几种有代表性的分类是：

（1）将地方政府创新分为政府内部创新和外部创新。内部创新就是政府机构内部工作职责、组织结构、组织文化、工作流程、信息技术、人事制度等方面的创新；外部创新则是政府向公众提供公共产品和服务的手段的创新。

（2）将地方政府创新分为政治改革类、行政改革类与公共服务类创新三种。政治改革类创新主要涉及民主选举、立法改革、政治参与、政务公开、权力监督等，其核心在于政治权力的有效监督与政治权利的合理利用；行政改革类创新关注行政程序简化、行政成本降低、行政公开透明等，它的焦点落在了机构如何高效运转这一问题上；公共服务类创新则包括公益事业、社会保障、社区服务、就业扶持等，意在改善现有服务并提供新的服务。[7]

（3）将地方政府的创新分为制度创新和技术创新。制度创新，是指地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行的创造性的活动。[8]技术创新是指政府工作的信息化或电子化政府，是行政事务在操作层面的政府创新。[9]

（二）地方政府创新的过程及模式

一般而言，地方政府创新的过程可以描述为：在什么环境下，地方政府基于什么样的动机，以什么为契机采取创新活动，并取得了什么样的效果。也就是说，我们可以将地方政府创新过程分为以下几个要素：环境、动机、引发机制、效果。

1.地方政府创新的环境

近年来，我国地方政府创新此起彼伏，劲头不减，而此前却鲜闻地方政府创新案例。这说明，地方政府创新需要一定的环境。我国地方政府创新的兴起，既与世界范围内新一轮政府变革运动的影响有关，也与我国分税制改革实行后，地方政府被焕发出来的竞争热情有关。同时，地方政府面临的权威危机也使得地方政府不得不进行创新。而信息技术的发展则提供了地方政府创新的技术支持。

20世纪以来，世界各国展开了新一轮政府变革运动。这些政府变革有以治理有效性为评价标准的多中心治理运动、以改革官僚制弊病为目的的新公共管理运动和以重申公共利益和公共服务为目的的新公共服务运动，它们都希望摆脱传统官僚制的弊端，用公民参与、市场化、重申民主与道德来达到善治。这种国际化的发展浪潮不仅给地方政府创新提供了一个有利的国际环境，而且还在某种程度上为地方政府创新提供了一个方向的指引。

我国分税制改革的推行使地方政府的行为和角色发生了根本的变化，地方利益的独特性逐渐显露，不同层级的地方政府成为辖区经济的控制者和索取者，地方政府开始扮演推动地方市场化进程及各项事业发展的重要角色。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出强烈的竞争性。而为了能使各种经济资源流向本地，各地方也是不断进行制度创新。而自上世纪80年代开始，中央政府对地方的创新行为也是一直持支持和鼓励的态度，这也从宏观上为地方政府创新提供了保障。

随着我国经济社会的发展，民众的参政议政意识和能力都日益增强，他们对政府寄予的希望和要求也越来越高。成型于计划经济时代的政府管理模式，特别是全能型的政府角色定位，以及单纯依赖行政命令和组织动员的政府运行机制，越来越难以适应市场经济和和谐社会发展的要求。[10]当民众感到因为政府工作的弊端而使自己的利益受损时，就会运用各种手段向政府施加压力。如果不能就民众的诉求进行改革，政府无疑会面临合法性危机。因此，在这种压力之下，地方政府也会不断地进行创新以满足老百姓的需求。如我国的审批制度改革、行政服务中心的“一站式服务”等就是对这种需求的回应。

信息技术的发展和网络技术的应用，为地方政府创新提供了有力的技术支持。目前，我国政府努力建设电子政府，实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务上网作业，政府内部力争初步实现电子化和网络化办公，最终建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统，形成系统共建共享的政务信息资源库，全面开展网上交互式办公。[11]这些都与信息技术和网络技术的发展紧密相连。

2.地方政府创新的动机

一定的行为总是源于一定主体的动机。要分析地方政府创新的动机，首先就要分析地方政府创新的主体。按照公共选择理论的观点，政府是由与在市场领域行为无异的个人所组成的，所以说，政府的基本分析单元是个人。由于我国实行行政首长负责制的行政体制，行政领导享有很大的权力行使空间，因此，实际上地方政府的创新行为都是由行政领导来决定的。很多案例也显示出，地方政府个别领导者的创新精神和能力是创新得以开展和顺利推行的重要因素。杜万忠通过案例分析认为，湖北省咸安乡镇综合配套改革能提出并取得成效，就与改革倡导者宋亚平的努力密不可分。他指出，虽然我国是集体领导，但关键性决策取决于担任首要领导责任的个人，尤其是对于需要承担政治风险的敏感性领域的改革，尤其需要倡导者的勇气和魄力。[12]那么，地方政府领导进行创新的动机何在呢？有学者认为主要是官员的社会责任感和政绩追求的冲动使然。随着我国干部人事制度的改革，一批年轻而又有理想、有抱负的官员进入地方和基层政府的领导层，他们面对目前政府中存在的严重弊病和人民群众遭遇的各种困扰，产生了改良和优化政府日常工作的动机，从而推动相关部门进行创新。[13]这种也被称为“发展型动机”。而还有相当一部分官员的创新行为来自于对政绩的追求。“政治在某种意义上说意味着是官员的竞技场，在对政绩的考量中，地方官员事实是处于一个竞争环境中，竞争对手即是他们的‘兄弟乡镇’，竞争的胜负往往与个人的升迁晋级直接相关，他们更靠近基层，更接近民生，更熟悉本地的实际情况，因而也就更善于发现和利用民主中的变量。”[14]不可否认，作为“经济人”的各级地方官员在促进公共利益时，也有着谋求自身发展的需要。就像有人说的，“不想当将军的士兵不是好士兵”，作为官员，希望得到职务晋升，获得相应的荣誉和物质待遇，似乎也是情理之中的事情。而在我国的实际政治生活中，地方官员职务晋升最重要的考核指标就是其为官的政绩。而在现有的发展环境下，地方政府要追求政绩，也必须不断创新行政理念、行政方式。据学者统计，在跟踪自2000年以来的“中国地方政府改革与创新奖”之后，发现获奖地区的地方政府官员的2/3都得到了提升，或者调动后的职务更重要了。[15]这就更会促进地方政府官员的创新冲动。这种动机也被称为“竞争型动机”或者“压力型动机”。

3.地方政府创新的引发机制与模式

地方政府行政领导有创新的动机，但是，从动机到实际的行动，还需要有一定的引发机制。动机提供了某种可能性，而引发机制则将这种可能转变为现实。从某种意义上来说，引发机制是地方领导进行创新的催化剂。我国地方政府创新的引发机制主要来自于中央政府、基层民众、媒体和学界。

中央政府是地方政府创新的重要引发机制，比如王焕祥、黄美花认为，所谓的实验型创新就是由中央政府发起的、在地方政府进行的试错性创新行动，比如中小企业融资的浙江实践、甘肃张掖节水型社会试点建设等案例就属于这种类型。[16]李军也认为，在地方政府创新中，有一种是中央政府授权的创新行为，在这种创新行为中，中央政府是创新的发起人和新方案的制定者，是创新的第一行动集团，地方政府主要是回应中央政府的要求，对地方政府进行改革调整。而且，中央政府的作用不仅在于主动提出创新，它所制定的大政方针是否鼓励创新，也是地方政府创新的一个影响因素。[17]

基层民众所表达的要求政府变革的愿望也在一定程度上会催生政府的创新行为。随着民主理念的深入人心，作为公权力组织的地方政府，只有当其满足人民群众的切身需要，提供优质、便捷的公共服务时，才能获得其合法性基础。因此，当政府的办事规程和执法方式给人们的生活带来困扰和利益损失时，人民群众就会运用各种手段向政府施加压力，表达要求政府变革的愿望。而我国目前的许多政府变革也与基层民众的这种呼声紧密相关。比如，2009年珠海市设立了促进就业、医疗卫生和小区管理等三个与民生息息相关的政府咨询委员会，这就是珠海市为回应百姓需求而推进的社会管理体制改革新举措。还比如，杭州的“开放式决策”、江阴市“幸福江阴综合评价指标体系”的创新等都体现了对民众意愿的尊重。

而媒体和学术界的推动也是近年来我国地方政府创新频繁的一个重要助推器。媒体对各种社会问题和群众心声的反映，使政府能清楚百姓的意愿以及改革的重心。而来自学术界的建议则为政府创新提供了可供选择的思路。而从2000年开始，中央编译局和北京大学合作进行“地方政府创新奖”的评选，对地方政府创新活动而言也是一个相当大的激励，许多地方和基层政府的创新就是在这个评奖活动的推动下开展起来的。由北京大学出版社出版的《中国地方政府创新案例研究报告》（丛书）生动地记录了一些具有典型意义的地方政府创新案例，也给地方政府的创新提供了参考。

根据引发机制的不同，有学者将地方政府的创新分为这样几种不同的模式：实验型创新、战略型创新、探索型创新、问题型创新和功利型创新。实验型创新是指中央政府在地方政府进行的试错性创新；战略型创新是指基于地方发展的重大领域，重大决策进行的创新；探索型创新是指尝试性、先驱性创新；问题型创新是指为解决地方自身发展面临的特殊问题进行的创新；功利型创新是指基于功利性目标、短期利益而进行的创新。[18]还有学者认为，中国地方政府创新的发起形式通常有三种：主动创新、上级选择该地作为改革试点、学习其它地区的创新经验。在主动发起的创新中，创新思路的首倡者也有三种可能：领导干部、普通工作人员和学者。根据上述几种可能的创新发起主体，他们将地方政府创新分为领导发起型、基层发起型、学者实践型、学习型和试点型五种模式。[19]

4.地方政府创新的效果

地方政府创新的效果的研究主要表现为对创新的持续力以及创新的扩散研究两方面。在政府创新的持续力研究方面，目前学术界主要是探寻影响政府创新持续力的因素。李景鹏认为，影响地方政府创新可持续力的因素有四个：一是由于领导班子换届或领导人更迭。当新的领导班子追求新的政绩，而原来的创新与新的政绩之间没有多少关系甚至有矛盾的时候，原来的创新就会被忽视或抛弃；二是创新本身的成本过高。有些创新需要比较大的人力和物力的支撑，这往往给创新单位造成沉重负担。刚开始凭着热情还可以坚持，时间一长便无法再坚持下去；三是创新本身缺乏群众基础。四是外界环境的压力。如果创新是逆潮流而动，或者其他单位认为创新构成对他们利益的损害而不予支持，那么，这就会使创新难以持续。[20]韩福国等通过典型相关分析确定了对地方政府创新持续力具有重要影响力的九大因素：国家创新空间、创新类型、创新动力、政治民主、合法性、官员资源获取（升迁）、组织生存和扩张、受益人群、政府职能范围界定，并基于此初步建立了政府创新持续力的测评指标和回归模型，并用这些指标和模型对政府创新的持续力进行评价，提出了创新持续力的研究范式。[21]高新军则通过对重庆市开县麻柳乡“八步工作法”的个案研究，认为地方干部对政府创新的可持续性具有重要作用。他还对有人认为只要得到制度化，地方政府创新就有可持续性和可推广性的观点进行了批驳，并认为我国基层政府创新是对各种危机的处理，基层干部从思想到行为都深受旧体制浸润，在很多时候潜规则的作用要大于正式规则。在这样的条件下，仅仅靠制度显然不够，还要靠执行制度的人。如果没有能够把创新坚持下去的干部，即使某个创新制度化了，仍旧会名存实亡。[22]

对地方政策创新扩散的研究，比较有代表性的是马亮关于府际关系与地方政府创新扩散的研究。影响政府创新扩散的因素很多，但作者认为府际关系在其中扮演着至关重要的角色。基于此，作者将地方政府创新扩散机制概括为基于同级政府间的竞争、同级政府间的合作、自上而下的扩散与自下而上的扩散四种。通过研究发现：水平层面的政策学习最经常发生在地理接壤或邻边的政府之间，还可能发生在经济、社会、政治、文化等方面相似的政府之间；而基于竞争的创新扩散常常导致参与竞争的政府不断降低门槛和减少收益，最后导致一种“囚徒困境”式的双输博弈；自上而下的政府创新扩散主要源于下级政府对上级政府的资源依赖，包括财政资源、政策优惠、主观偏好等，它们都会推动下级政府“迎合”上级政府的需要，进而做出符合上级政府倾向的政府创新行为；以美国为例，作者认为自下而上的政府创新的扩散主要表现为州政府向联邦政府的扩散和地方政府向州政府的扩散两个方面。[23]

二、我国地方政府创新研究的主要方法

为研究我国地方政府创新研究的方法，笔者先在中国期刊网上找出标题名中含有“地方政府创新”的学术论文，然后剔除了非学术论文的笔谈、书评、会议综述以及同一作者内容大同小异的论文后，还剩下50篇。对这50篇论文，笔者通过分析，发现其中有很多都与“中国地方政府创新奖”相关，或者是通过对获奖的案例进行归类以说明我国地方政府创新的特点，或者在行文中以“中国地方政府创新奖”的获奖案例为案例来源。所以，笔者把这50篇论文分成两大类来考察：第一类是理论研究类，它们或者是概念式的理论研究，或者问题式的理论研究，它可能用案例来说明问题，但绝对没有数据，因此它又可以分为有案例的理论研究和没有案例的理论研究。做这个区分的目的是有案例的理论研究以事实为依据，更关注中国的现实。第二类就是数据统计类，显然这一类是有数据的、并且有对数据的统计分析。结果发现，在这50篇文章中，有36篇理论研究，14篇数据统计分析，而在36篇理论研究中，同时还有案例的有9篇。而在14篇数据统计分析中，有8篇是以“中国地方政府创新奖”为依托的。

这说明，目前地方政府创新的研究中，理论研究多，数据统计分析少。而关注真实案例的、有凭有据的理论研究也不多。而数据统计类研究大都以“中国地方政府创新奖”的获奖项目为分析对象，通过对获奖项目的分析来解释中国地方政府创新的特点，如通过对创新奖进行获奖地区、获奖单位是哪一层级的政府、获奖项目是属于哪个类别，比如说是属于政治改革、还是行政改革、还是公共服务改革？当然也还有更细致的分类，如吴建南等的《政府创新的类型与特征——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究》[24]、杨雪冬的《过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价》[25]等。这类数据统计研究从中国的实际案例库出发，探讨中国地方政府创新的特点，应该说，是有重要意义的。但这种数据统计研究还算不上是实证研究。因为实证研究的目的是发现因果关系，其研究步骤通常是：进行文献综述；提出理论假设；通过案例、数据对假设进行验证；得出结论。但是这些研究一般都没有提出理论假设，更没有对理论假设的检验，没有这个基本的前提，当然其方法也就谈不上是实证研究。

笔者并不认为只有实证研究才是好的研究。但是，在我国地方政府创新的研究中，对于不管是通过案例来进行描述的理论研究也好，还是通过对“中国地方政府创新奖”的数据分析来描述中国地方政府创新的特点也好，它们终究只是在描述现状，并没有去进一步思索其中的因果关系。但笔者认为，因果关系的建立无论是对于我们的理论研究还是对于指导我们的实践，都是有重要意义的。我们研究地方政府创新，其目的应该是弄清楚为什么有的地方能创新，有的不能？在创新中，究竟是哪些力量起了关键性的作用？为什么有的创新会失败，原因是什么？这样才能为我们的实践提供指引，也才能更好地增进这方面的知识积累。而要达到此目的，我们在研究方法上还要进一步强化，要加强实证研究的力度。

三、未来的研究方向

1.进一步明晰政府创新的内涵，将创新与改革、创新与变迁、政府创新与政府制度创新区分开来。目前在谈论创新时，往往有泛化的倾向，似乎只要地方政府有改变，就是创新。这也使得我们的创新内容研究范围异常广阔，不仅涉及政治改革，还涉及行政改革以及公共管理改革。所以，很多人在研究时往往直接标题就是“地方政府创新与服务型政府构建”、“地方政府创新与区域经济发展”，“地方政府创新与体制改革”等，这样并没有很好地聚焦问题。

2.在统一的研究框架下进行深入研究。吴建南等人提出，地方政府创新包括这几个关键要素：创新动因、创新主体、创新内容、创新方式、创新绩效。[26]笔者认为这些要素基本能涵盖目前政府创新领域研究的主要内容，现有的研究一般也是以这几个要素展开的。未来的研究应该在这样一个框架下进行深入研究、精细化研究，探寻每个要素的内在逻辑、运行机理以及相互间的互动关系。

3.进行实证研究。目前我们的研究中案例研究有一些，既包括个案研究，如王巧玲的《信息管理体制与地方政府创新——以山西地税“两个操作示范”改革为例》[27]，陈朋的《地方政府创新实践：政府与社会的共同作用——浙江温岭民主恳谈实践的案例启示》等。[28]也包括案例的比较研究，当然这些多是以我国地方政府创新奖为案例来源的。但我们目前还缺乏有理论假设、以探求因果关系为目的的实证研究。笔者认为，目前我们所进行的描述类研究已经有一些，但这种解释类研究比较少，因此这应成为我们今后主要的研究方向。

[注 释]

① 薛澜认为，地方政府创新涉及两个方面，一个是政府所做的事情，一个是政府做这些事情的体制机制。具体参见：贺海峰：《2011地方政府创新趋势》载《决策》2011（1），36～39页。

② 刘景江认为，地方政府自身创新包含紧密关联的四个核心要素：组织文化创新、业务流程创新、组织结构创新和信息技术创新。具体参见：刘景江：《地方政府创新：概念框架和两个向度》载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2009（4），50～57页。

③ 谢庆奎认为，政府创新的内涵包括四个层面：理论层面的政府创新、体制层面的政府创新、人员层面的政府创新和操作层面的政府创新。具体参见：谢庆奎：《论政府创新》载《吉林大学社会科学学报》2005（1），136～143页。

④ 毛铖任等认为，地方政府创新有两个基本的向度：一是政府内部组织系统的创新，一是组织系统输出的创新，即它所提供的公共产品和服务的创新。具体参见：毛铖任、晓林、田丽娜：《地方政府创新的热点领域与制度化研究——对中国地方政府创新奖入围项目的分析》载《中共云南省委党校学报》2011（3），169～171页。

⑤ 汪保国的分类为：政治类、行政类、司法类、综合类。并通过统计发现，行政类创新最多，综合类最少。

⑥ 其实完整的过程还应包括进行了哪些创新，也就是创新的内容，但因为前面一部分已经论及，所以这里就没包括。

⑦ 陈毅：《近十年地方政府创新奖考察》载《广东行政学院学报》2011（4），35～37页。

⑧ 郝遥，路阳：《地方政府创新：内涵、模式与路径选择》载《甘肃理论学刊》2011（3）29～32页。

⑨ 贺海峰：《2011地方政府创新趋势》载《决策》2011（1）36～39页。

⑩ 陈毅：《近十年地方政府创新奖考察》载《广东行政学院学报》2011（4），35～37页。

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[2][3]毛铖任、晓林、田丽娜.地方政府创新的热点领域与制度化研究——对中国地方政府创新奖入围项目的分析[J].中共[4]云南省委党校学报，2011，（3）：169～171.

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