行政问责制的法律思考*

戴芳

（南京市行政学院科社教研部 江苏 南京 210001）

行政问责制作为一项重要的行政法律制度是法治国家必备的制度，在西方国家已经得到实践，并已积累了较为成熟的经验。而在我国还是近几年的事情，经过几年的研究与实践，我国从中央到地方相继出台了相关的法规、纪律规定和规范性文件。这表明行政问责制开始走上了常规化、制度化。然而，该制度不论是从立法上还是在执法实践中，都存在着诸多问题，如何实现行政问责的法制化，如何系统构建我国的行政问责法律制度，是一个值得思考的问题。本文正是基于这种考虑，试图从法律视角研究行政问责制问题。

一、制定我国行政问责制的法律依据

在一个以法治为愿景的国家里，任何行政制度都要严格遵守法律的规定，否则就是非法的。而随着社会主义民主和法治建设的不断推进，特别是行政法治建设的不断推进，我国的行政问责制已经具备了充分的法理与法律依据。

（一）制定行政问责制的法律基础——法理依据

在法理学及其法学中有一条核心原则是“权力必然要受到权利的制约”。权力制约原则是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利的原则。在社会主义国家人民是国家的主人。领导干部能否正确行使人民赋予的权力，在很大程度上取决于对权力的认知，能否处理好“为谁掌权，权为谁用”的问题。一则是正确处理好权力与责任的关系，权力与责任成正比，权力愈大责任愈大。二则是划清公私界限，不能以权谋私，把权力放在为人民群众谋福利上。三是行使权力的人要自觉接受各方面的监督。

（二）制定行政问责制的法律根本——宪法依据

宪法是国家的根本大法，是民主制度化、法律化的基本形式。在一个国家里，宪法具有最高的法律效力，是其他一般法律的依据。我国宪法第二条明确规定：国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中央政府和地方各级政府只是权力机关的执行机关，它们对权力机关负责并报告工作。因此，政府的一切行为都必须有利于和符合全体人民的意志、利益和需求。

宪法第八十六条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。第一百零五条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。实行首长负责制，使得行政机关的权责更加明确，有助于工作效率的提高，同时也为行政问责制的问责对象做出了确定，即行政机关的首长。宪法还理顺了权力机关、行政机关、司法机关之间的关系。国务院对全国人民代表大会负责并报告工作，地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。中央和地方各级代表大会还有权罢免由其选举出的行政首长。人民法院和人民检察院分别是国家的审判机关和法律监督机关，依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民法院和最高人民检察院要对全国人大和全国人大常委会负责，地方各级人民法院和检察院则需对同级人大和常委会负责。这些内容为明确问责的主体中异体问责提供了相应依据。

（三）制定行政问责制的法律核心——行政法依据

行政法是指国家重要的部门法之一，是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。《中华人民共和国行政许可法》从第七十二条到七十七条明确规定了行政人员违法实施行政许可所应承担的责任。《中华人民共和国公务员法》第八十二条规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。第八十三条是公务员可以予以辞退的规定。第一百零一、一百零四条对违反公务员法所应承担的责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。这更是以明确的立法形式规定了行政应当承担的法律责任。这些都为行政问责制的设立提供了行政法上的依据。

（四）制定行政问责制的法律保证——中央与地方法规依据

我国的政府主要官员基本上都是中共党员，因此中国共产党制定的一些法规对行政问责制的构建无疑起着积极的作用。如中共中央制定颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》对官员的引咎辞职和责令辞职的情况做了明确规定。《中国共产党内监督条例（试行）》有关对重要情况通报和报告的规定，对于违反规定就要追究责任。这里体现的正是行政问责制中责任问题。《中国共产党纪律处分条例》对纪律处分的种类，何种行为应该受到纪律处分，对失职、渎职行为有关责任人员的划分等都做了明确的规定。责任主体明确了，处分才能公正合理。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是我国目前一部系统的关于行政问责的规范性文件。它所涉及的内容十分广泛，既包括问责对象、问责情形等行政问责实体性问题，也包括行政问责程序性规定，尤其值得一提的是程序性规定在整个文件内容中占据了一半分量，凸显了程序是保证党政领导干部问责正确进行的必要途径。还有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党风廉政建设责任制》等都有对行政责任的明确规定。这些党内的法规所体现的内容实质上就是行政问责制的内容。

从地方上看，我国很多省、市地方政府，如重庆、浙江、海南、安徽、吉林、黑龙江等也相继出台了有关行政问责的规范性文件。此外，长沙、南京、合肥、哈尔滨等城市也相继出台了政府行政问责的专门性规定。这就为行政问责法制化提供了宝贵的经验。

二、我国行政问责制的法律现状

我国行政问责制虽然起步较迟，但其实践发展之快、理论研究之深入还是值得给予肯定的。自2003年非典事件引发的“问责风暴”开始至今，各级党政机关相继出台了一系列规章、文件和党内规定，用以规范行政问责实践的具体运作，尤其是《公务员法》出台更是将引咎辞职纳入法律调整范围。与“问责”实践相对应，学术界掀起理论研究热潮，形成一系列理论研究成果，为行政问责向纵深的扩散和发展，起到了有力的推波助澜作用。

但是，行政问责制无论是从实践发展，还是从理论研究上看，仍存在诸多问题。就法律视角来看，行政问责制实施的最大制约是缺少一个完善的行政问责制法律体系。行政问责制适用的法规、条例散见于中央部门、地方政府等党政机关有关的政策文件中，对诸如政治责任、经济责任、道义责任、纪律责任、法律责任、直接的主要的领导责任、间接的次要的领导责任等划分不清晰。行政问责需要变风暴式、政治式、人治式的问责为常态化、规范化、法治化的问责，变地方政府规章、党内文件为更高位阶的专门问责法律，需要规范行政问责的主客体，科学划定合理的问责事由范围，在界定责任体系的基础上明确各类问责事由对应的责任和问责方式、问责程序，赋予行政问责更大的法律权威和更强的问责效力，推动我国的行政问责走上法制化、科学化、规范化的道路。

行政问责制在法律方面存在的主要问题是：

（一）仅有政策规定缺少法律规范

就全国范围来讲，目前涉及问责方面的规定不少，但基本上局限于有关政策性文件里，却很少有以法律的形式加以规范。例如，我国关于问责方面的具有代表性意义的政策性文件主要有：《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这几个文件中只是针对的中共党内领导成员，而没有涉及非党内的领导成员和政府非领导职务的公务员，即问责的对象没有覆盖到全体公务员。而且行政问责制仅仅是政策上的规定并没有上升到法律的高度。

（二）现行行政问责制本身的法律缺陷

一是承担责任的主体不够明确。行政机关上下级之间、同级别的行政机关之间职能交叉重叠严重，权力界限模糊不清。一旦有重大责任事故、重大安全事故、工作执行不力等情况的发生，由谁来负责，负什么样的责任，依现有法律法规责任人很难确定，追究起来也无从下手，很有可能会出现“替罪羊”的情况。

二是问责事由规定不够具体。就目前而言，我国现有的各种法律法规和规章中，对问责事由的规定过于抽象、笼统，责任范围不明确，弹性太大，难以执行。

三是责任承担的形式规定不够全面。完整的责任形式体系应该包括道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。但是实际情况却是各地行政问责制的规定中偏重于行政责任，而忽视了其它的责任承担形式。尤其是法律责任和道德责任承担力度不够。一些党政机关法律意识不强，出现问题只是注重追究工作上的行政责任，而回避了官员的法律责任。由于道德的滑坡，一些领导干部生活糜烂、生活作风不良被看做小事，不去追究道德责任。

四是追究责任的程序不够清晰。譬如，一些法律法规中对官员引咎辞职的具体程序、引咎辞职人的责任如何追究、对引咎辞职如何监督等缺乏行之有效的具体规定和约束。

（三）保障行政问责制实施的相关配套制度缺失

要充分发挥行政问责制的各种功能，就需要一个与之相适应的外部制度环境使之形成合力、相得益彰，起到保驾护航的作用。然而与之相配套的制度环境尚未完全形成，相关配套制度缺失。

一是信息公开机制缺失。行政问责和政府信息公开密切相关，有了一个政府信息公开法律，但地方政府及部门制定实施细则缺失，导致现实中政府信息公开制度的实施并不理想。政务公开带有政策色彩，缺乏制度保障；地方政府经常是“报喜不报忧”，缺乏监督机制；信息公开的范围狭窄，很多应该公开的情况没有公开。这就给实施异体问责造成了一定的困难。一些地方政府或者政府部门在面对信息公开的请求时，往往以还没有信息公开实施细则来推诿。

二是绩效评估机制缺失。政府绩效主要是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其职权、实施其意志的过程中体现出的管理能力。要对政府及其官员进行责任追究必然离不开对政府工作的考核和评价，从而对政府或失职官员进行问责。但是，由于绩效评估机制的缺失，如评估指标体系不科学、评估主体欠整合、评估方法单一和评估结果不佳等问题，造成评估缺乏客观性、公正性，乃至阻碍行政问责制的实施。

三是救济制度缺失。有权利就有救济，这是法治的基本要求之一，任何权利都必须要设定救济的途径。为了保障被问责对象的合法权益，就需要在实施行政问责制的同时，建立起相关配套的救济制度。然而，目前我国相关的行政救济法规中，对被受到问责而接受处分的公务人员的救济办法规定不足，甚至处于真空状态。在公务人员被问责后，往往不能获得充分的救济权利。

四是监督机制缺失。“行政问责”的权利主体理应是人民群众，但这在实际中很难实现。“就目前我国的情况来看，行政问责几乎全是由上级政府或党组织促成启动的，属于传统典型的‘自上而下’的体制内运作，作为权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动地发出呼声。这种仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正性。”这种监督机制的缺失表现在人大的监督优势尚未充分发挥、司法机关的独立性没有保障、公民缺少有效监督途径、新闻媒体监督乏力。

三、完善我国行政问责制的法律思考

尽管制定我国的行政问责制有较完备的法律依据（这只是前提条件），但不等于行政问责制就执行顺畅、运行自如，许多方面需要亟需进一步完善。

（一）强化行政问责制的法治理念

行政问责制作为一种法律制度，它的构建与完善理所当然要纳入法治的轨道，并要求至始至终贯穿法治理念。这里所说的法治理念，是指人们对法律精神的认知和法律价值的评价而形成的一系列的基本理念。法治理念包括法律至上、制约公共权力、司法独立、信息公开、程序规范等丰富的内涵。国内外的法治理论与实践表明，法治理念是行政问责制度得以构建的精神支撑，是法治国家执政的灵魂。

法治理念要求之一：行政问责制要有明确的法律依据（前已阐述），使其问责有法、依法问责。我们常说，责任重于泰山，从法律上看，就是说法律的尊严至高无上，法律底线任何人不得突破，所有的人在法律面前都是平等的，都要对法律的权利与义务负责，违反法律都要承担相同的责任。

法治理念要求之二：公共权力要受到制约与监督，离开责任的权力是不存在的。行政问责制内在要求公务人员正确处理好权力与责任的关系。改革目标是从无限政府向有限政府转变，权力也是有限的，权力的行使必然受责任的约束与检测。

法治理念要求之三：作为问责主体的司法机关，应坚持司法独立原则。司法机关在对行政权力进行监督时，应当固守法律的正义精神，不受任何行政机关和个人的干扰，公正的作出适用法律的正确判断。

法治理念要求之四：行政问责制作为一种法律制度存在，要遵循程序正义原则。只有程序正义才能有效地约束随意性，排除人为的干扰因素，使争议处理按规则进行。

由此可见，法治理念处处、时时影响着行政问责制的构建，行政问责制也在各个方面体现着法治理念。行政问责制的构建离不开法治理念的指导，一个健全的法治社会不可没有行政问责制。

（二）制定《国家行政问责法》

行政问责是建设责任政府的必然要求，政府的责任行为，不仅是一种理念，更是一种制度支撑。实施行政问责需要依法进行，“制度化”是行政问责制建设的关键问题。

目前，我国行政问责立法的滞后，已严重影响了行政问责价值功能的发挥。可以说，专门问责立法的缺失，已成为我国行政问责法制化进程中最大的制约因素。如前所述，我国已建立起从中央到地方，从法律到地方规章的行政问责规范体系，但是，这个体系并不谐调。我国涉及行政问责方面的全国性法律是2006年1月1日起实施的《公务员法》，但它不是专门的关于行政问责制的法律。《党政领导干部选拔任用工作条例》虽专门设立了免职、辞职、降职一节，但指的是正常的工作变动，对于问责免职并没有明确的标准。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》虽说对行政问责做了较为详尽规定，但也仅局限在中共党内，仍不全面。其他行政问责规定多是属于地方性的政府规章，在法律位阶上与行政问责制度本身的功能不相匹配，法的效力不高，适用范围不大，从而欠缺必要的权威性。尤其是由于全国统一的行政问责法的缺失，各地方的相关规定各自为政，导致行政问责实践中，问责的事由、范围、程序、标准、惩处尺度等方面标准不一，有失公允。基于此，国务院总理温家宝在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上的讲话中，专章涉及健全行政问责制度，要求“研究行政问责立法相关问题”。因此，要想充分发挥行政问责制的作用，减少人为因素的干扰，就必须建立起长效机制，使其制度化、法制化，做到有章可循。

制定行政问责法可以说是确立行政问责制的直接法律依据。只有对行政问责制进行全国性的统一立法，才能摆脱现有在行政问责法理和实践意义上的缺陷，使行政问责的法律依据更加明确、更加权威。在我国，制定专门的行政问责法，并不需要从头做起，而是要对现有规范性文件进行整合，并在此基础上进一步完善相关规定，真正实现由“人治型”问责转向“法治型”问责。

（三）完善行政问责制的问责法定程序

从法的一般意义上说，程序是任何一项健全制度必不可少的要素。问责程序是行政问责制能否有效实施的重要保障，也是行政问责制沿着法治轨道进行的保证。行政问责制要走向合乎正义的行政制度，健全完备及公正严谨的程序设计是必需的。

一般而言行政问责的程序包括启动程序、调查程序、决定程序、执行程序和对被问责人的救济程序。

问责程序的基本要求，一是必须是透明的，能够使问责全过程置于人民的监督之下。二是程序的公开性，缺少公开，一切暗箱操作，是很难保障人民能够真正监督政府及其官员的。只有坚持问责公开，才能保证问责程序的公开透明，才能够激发社会公众参与积极性。至于公开的内容和范围，要根据实际情况的需要和这种责任所影响到的范围、程度来进行决定。三是问责程序的设计和运作应当讲求效益，以最少的人力、物力、财力和时间的投入获得最大的效果。为此，问责程序的设立应保证程序进行的迅速有效，程序应尽量简化，应合理配置人力、物力、财力及时间资源。四是问责程序还应该是完备和具体的，具有很强的系统性和可操作性，有详细的实施细则，不给随意执行问责留下大的弹性空间。

总之，上述我们仅从法律视角研究如何完善我国行政问责制的。除此之外，完善行政问责制还要从问责主体、问责客体、问责对象、问责机制、异体问责、问责事由、问责方式等方面进行思考与研究。

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