南京市领导干部舆情应对能力调查报告*

中共南京市委宣传部课题组

（中共南京市委宣传部 江苏 南京 210000）

随着全国突发性事件数量的上升，近年来中央对舆情工作越来越重视，要求“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。”（《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》），“坚持领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，注重分析网络舆情”（《中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定》）。2008年起，中组部每年通过全国范围的民意调查工作，将民意评价作为衡量领导工作的尺度。2009年起，人民网舆情监测室每个季度公开发布“地方应对网络舆情能力排行榜”，以蓝、黄、橙、红四个等级对地方党政机关应对舆情热点事件的得失进行考评。中国传媒大学网络舆情（口碑）研究所、上海交通大学舆情研究实验室、南京大学谷尼舆情监测与分析实验室也相继对各地舆情应对状况进行研究和发布，把舆情应对问题推向了前台。

为了解全市领导干部的舆情应对状况，我部从舆情应对意识、内容、方法、存在问题、改进途径等五个方面入手，综合运用政治学、社会学、社会心理学、文化人类学、传播学等学科理论构架及判别方式，设计发放了专门调查问卷，对我市领导干部的舆情应对能力进行量化分析。本次调查共发放问卷650份，回收有效问卷560份，回收率86％，其中，按照职务划分：局级领导占32％，处级领导占51％，科级干部占17％；按照机关单位划分：市级机关占64％，区级机关占36％。

一、对南京市领导干部舆情应对能力的基本判断

这次调查的结果表明，总体上，各级领导对舆情应对认识明确，态度积极，具体体现在以下三方面：

（一）视野开阔，认识清醒，有较强舆情应对意识

掌握舆情动态，及时做出回应是领导干部是否称职的重要标准，89.76％的领导干部认同这一观点。

1.对舆情本质认识更为客观全面。舆情不仅表明着个人的主观认识水平，更是社会情绪的客观反映，其产生、发展、变化有其自身规律。74.90％的干部认为百姓议论政府，并形成了公共热点是件很正常的事；59.80％认为舆情事件表达了社会评价，一定程度反映了公众愿意；即便是带着情绪的偏激意见，有68.63％的干部认识到“其背后有现实问题的影响”。通过调查我们看到，72.35％的受访者认为要把更多精力花在解决社会矛盾和问题上，62.16％认为政府要侧重处理好民众的利益要求。

2.对舆情持有积极接纳的态度。舆情是公众对某个事变项的态度，大量不满意、不赞同、不信任的意见不断放大、传播，即出现“好事不出门，坏事传千里”现象。对此，一是领导干部积极关注，特别是与自己工作相关的舆情，82.51％都很注意。二是在舆情应对上态度端正、认识清晰，91.57％的干部认为与自己不同的意见更有价值，80.59％认为通过舆情有助于发现社会管理中的薄弱点，60.59％认为能发现需要沟通的内容和对象。三是重视民意对决策的积极作用，83.92％认为“决策前大规模调查收集民意”能使决策更为科学民主。四是对网络语汇有一定的熟悉度。50％能理解一半以上选项词汇的含意。

3.对舆情应对的能力关键点认识准确。一是对舆情构成要素有一定重视。最重视“沟通引导能力”建设（占76.27％），其他依次是：“舆情研判能力”（占75.69％），“现实问题解决能力”（占75.29％），“危机恢复管理能力”（占61.18％），“信息发布能力”（占57.84％）。二是不同级别以及市区干部认识各有侧重。局级干部更关注“舆情研判能力”（占77.06％），处级和科级干部分别关注“沟通引导能力”（占78.46％）、“现实问题解决能力”（占80.23％）；而市级机关更关注“沟通引导能力”（占77.44％），区级机关更关注“现实问题解决能力”（占81.77％）。

4.对南京舆情应对现状评价不高。当前舆情多发原因在于，首先是百姓的民主要求提高了（占69.80％），其次是领导更开明了（占56.86％），最后是民意被媒体（网络）放大了（占35.29％）。就应对能力进行自我评价，48.14％认为当前南京各级领导干部舆情应对能力一般。

（二）广泛关注，突出重点，对舆情应对内容有清晰认识

舆情应对的内容本身很宽泛，按领域可分为司法事件、经济生活、公共管理、科教文卫、生态环境、社会思潮等，按发生主体也可分为地方舆情、企业舆情、个人舆情、国际舆情等，还可以从反映的渠道划分为新闻舆论和网络舆情、坊间（口碑）舆情。不论如何划分，其内容最终都涉及政府及其社会管理和公共政策。对舆情应对内容的把握研判是领导干部舆情应对能力的重要体现。从这次调查结果看，我市干部对舆情应对的内容把握是比较清晰的。

1.比较关注突发事件的舆情应对。突发性事件具有影响面大，持续时间长，所反映问题具有普遍性等特点。96.09％的干部将国内外突发性舆情事件作为重点关注内容，并且有上网浏览习惯，44.06％干部每天上网了解民意反映。

2.对新闻舆论与网络舆情有同等的重视度。传统媒体，特别是党报党刊是传递党的方针政策、政府重大决策的重要渠道，一向为领导干部所重视，而互联网作为社会文化信息的集散地和放大器，同样受到越来越多领导的重视。79.22％的干部经常看报看电视，77.06％经常登录网站、论坛、博客等。

3.对政府决策的舆情反应比较重视。政府决策，特别是民生方面的决策直接或间接影响到群众的切身利益，是舆情事件的多发地带。因此，领导干部非常重视政府决策的舆情应对。90.77％认为民生、公共事务决策中，民意支持状况比较重要。79.33％的干部经常收集民意反映。

4.对民意具有接受度和适应力。一是对待不同声音，有包容的胸襟。80.39％表示让公众关注和评价自己的工作不是坏事，64.31％表示暴露问题，有利于解决问题。二是正视民意对某些事件的质疑和反映。对于政府不断遭受网络民意考问，64.90％认为民意其他表达渠道不畅，64.12％认为政府收集回应民意的主动性不够，62.55％认为目前需要解决的社会问题太多。

（三）重视探索，积极实践，对舆情应对方法有较好把握

面对信息技术和群众参政议政意识的提高，很多领导干部都感到掌握科学、准确、高效的舆情应对方法十分必要。83.35％干部对自身的舆情应对能力有信心，76.08％的干部表示自己了解舆情应对的方法，就掌握程度而言，局级领导好于处级和科级，市级机关好于区级机关。

1.积极运用多种舆情应对方法。一是增强政府信息透明度。82.35％的干部经常了解民众需求，在本单位的网站加大政务信息发布，6.5.88％加强政府工作解读。二是重视并善于对民意的积极引导。91.47％认为建立群众的利益诉求和表达机制很重要，72.94％注意到加强对窗口和一线工作管理，70.59％抓住公众关注的社会事件，有重点进行新闻策划。三是重视民生决策中的民意。68.43％在媒体、网络上开展访谈和对话，67.25％主动组织记者来采访，敞开提问。四是重视优化本单位社会形象，73.73％开设举报电话、电子信箱、论坛、博客，主动收集民意，67.45％策划民意征集活动，展示为民、务实的形象。五是基本掌握与网络媒体打交道的方法。69.02％通过网络及时进行信息发布，59.80％与重点网站进行互动或交流。

2.对突发事件舆情应对有良好的准备。重视信息发布的主动及时。针对突发性舆情事件中政府少发布或不发布信息的情况，84.51％认为会带来更多的质疑和猜测，70.39％认为会导致公众丧失对政府的公信力，使政府陷入信任危机，62.55％认为政府会丧失舆论引导的主动权。应对网上社会热点和敏感问题，87.25％认为应主动在媒体发表意见加以澄清和引导。

二、当前南京市领导干部在舆情应对中存在的主要问题

总体上看，各级领导干部在舆情应对意识、能力、方法上有很大提高，但也不能忽视个别领导干部舆情应对工作仍存在一定问题，如群众观念淡漠、信息发布不够透明、舆论引导能力不强等。这些反映在近年来南京的一些热点媒体事件，如汉中门桥“桥糊糊”、儿童医院“徐宝宝”、市级机关食堂“菜单”、地铁“梧桐树”、“刷屋顶”以及“天价路牌”事件。从调查结果看，舆情应对存在的问题主要表现在以下三个方面：

（一）在舆情应对的意识上还存在认识不到位

58.82％认为自觉接受监督意识不强，57.45％认为决策过程中民主意识不强。

1.存在侥幸和求全责备心理。领导者一方面有较强的大局意识，但同时也有本位观念。68.63％感到舆情把简单的事情复杂化了，60.00％认为误导了公众，54.31％认为影响了政府（部门）的形象。部分干部认为群众应该关注大事，对于自己工作细节在公众视野曝光，59.02％人认为是以偏概全。

2.强调机制条件，缺乏风险意识。领导干部需要恪尽职守，但狭隘化理解，会将部门责任与社会责任分离，使某些群众关心的公共事务陷入三不管地带。表现在舆情应对上，就会出现封杀、堵住信息源，面对群众质疑采取躲避的态度。调查中，66.00％干部都强调只做行政体制有明确规定的事，只有34.00％选择做与公众事务有关的事。

3.信息服务意识欠缺。很多舆情事件表达了对公共服务提供不足的批评，特别在矛盾重重的当今社会，民众希望政府不断打破陈规，提供更多的信息服务。对此，只有14.47％的“单位就涉及群众生活问题，用媒体、短息等发布过社会服务和预告性信息（公益广告）”。

（二）舆情应对方法的最主要薄弱点在反应速度上

一是66.27％感到缺乏公共危机应对能力。面对突发事件第一时间原则是最重要的原则之一，但仍有41.43％表示不能太快表态，等查清事情后再说。二是应对新闻舆论，65.69％缺少与媒体的沟通与合作技巧，55.88％反应不够及时。三是应对网络舆情，60.20％应对方法不当，52.75％应对时机把握不好，51.96％反应过慢。

（三）当前舆情应对的外部环境和条件有待完善

舆情应对需要体制和制度保障。2010年，我市出台了《关于深化网络发言人制度建设进一步提升网络互动工作水平的意见》，对工作中的网络舆情应对提出了明确的要求。市检察院、市规划局、市城管局、市住建委等部门把舆情应对作为政府日常工作的重要内容，在应对形式、内容上有所创新。但总体上看，舆情应对工作外部环境和条件上还有需要进一步改善之处。一是制度规定在实践中还有待细化。舆情应对虽然有相关制度规定，但大多数比较原则，尤其是出现具体问题时，缺乏对不同部门的严格责任划分，操作性不强。62.94％认为缺乏舆情应对管理，59.22％认为舆情应对缺乏法律和行政规章的保障和责任界定。二是区县、部门机构人员缺乏，存在单兵作战，临阵磨枪现象。59.41％认为舆情应对培训不够，53.92％认为缺少专业队伍。三是协同合作不够。舆情往往集中在边缘、交叉地带上，因涉及到多个部门，容易产生相互推诿、扯皮现象。75.69％的干部认为舆情发生的主要原因在于部门之间不主动沟通。

三、进一步提升领导干部舆情应对能力的建议和措施

无论是提升党的执政能力，还是打造服务型政府，提高政府的社会公信力，都需要高度关注舆情，高度关注民意，有效化解社会矛盾。调查结果显示，68.82％的干部认为提高一把手的舆情应对意识和能力，是提高舆情应对水平的关键。此外，63.92％的干部建议设立专门机构，整合舆情应对的工作机制。通过比较分析，我们发现市级机关、处级以上领导更强调提高一把手的舆情应对意识和能力，而区级机关和科级干部则强调设立专门机构，整合舆情应对的工作机制。

针对提升领导干部舆情应对能力，我们提出如下建议：

（一）加强培训，提升领导干部舆情应对素养

舆情应对不仅是一个理论问题，更是实践问题。对此，一是要在日常工作中加大对舆情的关注密度，从纷繁复杂的舆情中找出与政府工作的关联，不断调整工作思路和工作方法，在争取民众的支持与合作上下功夫。二是懂得现代传播技巧，特别是善于用群众的语言，包括用网络语言表达观点，掌握新闻规律，善于抓新闻亮点，以小见大，力求良好的传播效果。三是善于设置议题，把工作内容变成公众关心话题，通过不断采纳群众意见，以赢得大多数人支持。四是不断拓展学习内容，提升能力，包括法律意识、沟通对话能力、新闻发布能力和实证能力以及专业知识。

（二）加强实践，注重网络技术在舆情应对中的实际运用

网络是反映舆情的主要载体之一。网络环境下的舆情信息的主要来源有：新闻评论、BBS、博客、聚合新闻（RSS）。网络舆情表达快捷、信息多元、方式互动，具备新闻媒体无法比拟的优势，因此要多采用新方法、新技术积极做好网络舆情的应对。针对提升应对网络应对舆情的能力，75.49％表示要了解网络媒体的特点和规律，73.73％建议加强应对网络舆情的工作机制。

1.掌握舆情引导的主动权。2009年我市网络问政平台已成为市委市政府“问计于民、问需于民、问政于民”的专门网络渠道，2010年我市在龙虎网开设“民声”频道，与原“南京网络问政”网对接。通过83个政府部门网络发言人在线解答市民疑难，引导网民有序合理表达利益诉求，也使政府部门更加明确为群众服务的工作目标。尽管这些工作都取得了一定成效，但我们还要进一步发挥权威网络媒体的舆论导向作用，围绕网上热点问题，及时披露信息，组织有深度、有说服力的文章在网上刊发，解疑释惑维护网上正确舆论导向，接受公众舆论监督。特别是，政府在改进公共管理与服务的同时，领导干部要经常上网浏览信息，与网友在线沟通，加强与公众的互动，主动充当“意见领袖”，及时有针对性地发布信息，澄清事实，化解矛盾，消除舆情隐患。

2.采用先进信息收集分析技术。面对互联网海量的舆情信息，需要加强文本分类、聚类、观点倾向性识别、主题检测与跟踪、自动摘要等计算机文本信息内容识别技术的研究，形成一套自动化的网络舆情分析系统，及时应对网络舆情，由被动防堵化为主动梳理、引导。应充分发挥南京科研院所和大学集中的人才和文化资源优势，加强对舆情工作的分析。同时，加强与北京、上海等市的舆情研究机构的合作，学习采纳先进的舆情采集和分析技术。最后，也要积极学习借鉴国外舆情信息收集研究的新方法和媒介，做到他山之石可以攻玉。

3.运用微博应对舆情。微博是近年来快速发展的信息传播技术。一些机构和部分领导干部主动开微博，尝试用“只言片语”来解读政府决策，与网民平等地畅谈工作、生活中的所思所想。在当前的社会状况和政治环境下，微博是领导干部主动进行舆情应对的很好的方法和渠道。89.98％的干部表示有必要经常到一线（包括开微客、参加电视谈话节目）与公众交流。市委宣传部的官方微博和南京微博城市广场等等，也都得到广大网友的高度重视和好评，其中官方微博“南京发布”，在前不久新浪微博推出的全国政府影响力榜中排名第八，是江苏省唯一挺进前十的官方微博（在政府影响力榜单前十名中，公安的微博占了4席，包括排名第一的北京市公安局官方微博“平安北京”。江苏省公安厅官方微博“平安江苏”则排在第12位）。这些经验表明，运用微博应对舆情大有可为。

（三）积极探索，运用民意调查的方法辅助舆情应对

民意调查是运用科学的调查与统计方法，通过亲自接触或广泛了解，如实反映一定范围内、一定时间内的民众对某个或某些问题的态度倾向的一种应用性社会调查活动。民意调查至少在三个方面帮助领导进行舆情应对：一是收集和分析舆情。舆情的复杂性和隐蔽性使得领导干部在舆情的把握上往往难度较大。民意调查运用科学的统计和调查方法，定量的分析问题，且具有可控性，为领导干部准确掌握、寻找舆情应对的焦点、重点、难点提供重要参考，也为领导干部在第一时间直接获取特定人群的舆情信息提供了便利的方法。二是为回应舆论质疑提供依据。面对舆论的质疑，民意调查可以得到更全面真实权威的民意数据，可以通过发布结果来引导舆情，让群众信服。三是民意调查聘请第三方或专业的统计机构来实施，这样的调查结果比领导干部直接回应更具有说服力。目前，有44.25％人表示在自己工作所涉及的公共事务中采用过第三方调查。

（四）借助媒体，争取舆情引导的主动权

调查显示，对于“在公共舆论环境下，谁更有表达优势”，51.19％的干部选择媒体。借助媒体进行舆情引导，是舆情应对的重要方法和手段。北京大学新闻与传播学院教授程曼丽认为：“政府要以主渠道强大的信息攻势，去影响公众，纠正畸变的舆论”。因此，各级领导干部要重视依托媒体主动进行舆情引导。一是通过引导媒体的议程设置来影响舆情。媒体能唤起公众对议题的关注，影响民众对议题的讨论，政府可以借助媒体来引导社会民众关注哪些公共事务，淡化哪些公共事务，使公众的意见和态度朝着党和政府预期的方向发展。二是利用媒体的作用影响舆情发展。在舆情产生之初，大众媒体就向公众不断提供背景性的信息，向公众描述事件全貌；随后在民众意见的整合阶段，媒体又提供大量解释性信息和评价性信息，这种全面的分析和权威的评价能够影响民众主流意识的形成；同时，媒体还以图像、声音等手段传递某种情感和情绪，使公众受到感染。

利用媒体进行舆情引导，主要有三种方式：一是典型引导方式。领导干部要注意发现并及时站出来肯定网络上、日常生活中群众自发传播的典型人物，运用媒体加以宣传。如贵州省委书记栗战书、新疆自治区党委书记张春贤力挺“爱心使者”、网络人物阿里木就是领导运用典型引导舆情成功事例。二是新闻述评方式。新闻述评、网络评论是引导公众正确认识舆情事件，正确参与社会热点讨论的重要手段。我党历来都有领导同志亲自写社论、言论的传统，领导干部在舆情应对中应继续发扬优良传统，改变重报道、轻评论的倾向。三是意见领袖方式。发挥专家的劝说优势能增加舆情引导的力度。对于网络上出现大量信息，需要意见领袖为他们答疑解惑时，领导干部要善于利用网络的意见领袖，或特邀专家，或采用专家在线访谈形式来引导舆情，增加实效性。今年3月，镇江市就在全省率先成立“市互联网信息办公室”，把网络论坛的坛主、“斑竹”、积极分子，敞开胸怀请进来，定期组织沙龙，带他们走进机关，并邀请各部门一把手现场回答网络代言人的各种问题。

（五）完善机制，不断提高舆情应对的长效性

舆情发生的原因比较复杂，相当多的问题是长期积累所致，因此，要把舆情应对做为长期工作而非临时、应急性工作。中央党校教授林喆认为，需要通过一系列社会协商制度解决问题，她列举了五项重要制度：首推首长接待日制度；其次是听证制度；第三是特别领域的信息公开制度；第四是党务政务公开制度；最后是人大代表、政协委员公开述职制度。

舆情应对是伴随着社会发展和时代进步而产生的一个全新课题。在进行舆情应对的实践中需要把“做”放在第一位，想方设法回应和满足公众诉求，这是每位领导干部都要熟练掌握的一门重要功课。