我国城镇污水处理厂水质监管问题及对策研究

李 佳，董 骁，戴星翼，王芳芳，刘 燕

（复旦大学，上海 200433）

我国城镇污水处理厂水质监管问题及对策研究

李 佳，董 骁，戴星翼，王芳芳，刘 燕

（复旦大学，上海 200433）

介绍了目前我国城镇污水处理厂的发展现状以及将其作为污染源纳入监管的背景；从进水水质监管、出水水质监管和对污水处理厂内部运营管理监管的角度，结合对部分地区行政管理部门、污水处理厂的调研，分析了污水处理厂出水水质不达标的主要原因；针对我国的实际情况并借鉴国外经验，从政府部门的监管职能、政企的合作、监管技术和末端污染控制方面，给出了加强污水处理厂运行监管效果的对策。

污水处理厂;监管机制;存在问题;对策研究

城镇污水处理厂的排放水是城市水循环的最后一步，其运行状况和效率直接关系到污水是否能达标排放，决定着污水总量减排能否实现和区域水环境的质量，因此，对污水处理厂的出水水质进行严格监管就显得尤为重要。然而当前我国对污水处理厂缺乏有效监管，导致其排放水存在不同程度的超标，没有真正履行环境责任。针对这一情况，笔者认为应该从污水处理流程的各环节出发，分析污水处理厂出水水质出现问题的主要原因，进而提出有针对性的解决方案。

1 研究背景

1.1 城镇污水排放及污水处理厂发展状况

近年来，我国城镇污水处理厂建设发展迅速，已经形成了由分散治理向集中治理的转化过程，尤其从2000年至今，是城镇污水处理厂投运的高峰时段，年平均增长率达35%，投运年份主要集中于2003年以后，2008年达到峰值494座[1]。虽然污水处理厂旨在处理污水，削减水中污染物的浓度，但污染物却不能被完全去除，根据环保部历年来的调查及《全国环境统计公报》，我国城镇生活污水已成为主要污染源之一。根据《2008年全国环境统计公报》，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7%。其中，工业废水排放量241.7亿吨，占废水排放总量的42.3%，比上年减少2.0%；城镇生活污水排放量330.0亿吨，占废水排放总量的57.7%，比上年增加6.4%；城镇生活污水中化学需氧量排放量863.1万吨，占化学需氧量排放总量的65.4%；然而城镇生活污水的处理率仅为57.4%[2]。从以上数据可以看出，污水中的污染物对环境容量的“贡献”已经不容小觑。

1.2 对城镇污水处理厂的监管

传统体制之下，城镇污水处理作为一种由政府提供的社会公益服务，没有规定其必须达到特定的处理效果，因此不存在被环保部门监管和指责的问题。但随着水务市场化改革的深入，污水处理责任在政府、污染者（企业或家庭）和污水处理厂三者之间进行了新的划分：由政府承担最终的环境责任，污水处理厂则在政府的责任框架之下，分担一定的、明确的污染物去除责任，并因此从政府委托中获得一定收益；而污染者的责任是合理地支付污水处理费用。在这样的体制下，单一的政府服务转变成了三方协同体系[3]，通过对作为市场主体的污水处理厂进行环境监管，能够更有效地提高服务效率，达到环境指标。

尽管目前政府对污水处理厂实施着环境监管，但污水处理厂还是存在污水处理效果不佳的情况。这有很大程度是对污水处理各环节的管理疏漏造成的，从而需要探讨其中主要的原因，以加强对污水处理厂的监管力度。

2 监管问题分析

从宏观上来看，污水处理厂出水不达标主要有三大原因：1）进入污水处理厂收集系统的进水超过了污水处理厂的设计标准；2）相关部门没有形成有效的对污水处理厂出水质量监管的方式，导致其有机可乘地排放不达标废水；3）污水处理厂自身在运营管理方面的机制不完善、效率低下而导致出水质量不达标。基于这三个因素，笔者结合一些具体案例的调研，就城镇污水处理厂的进水水质监管、出水水质监管与内部运营管理这三个主要监管环节存在的问题，展开深入分析。

2.1 城镇污水处理厂的进水水质监管

进水水质常常超过设计标准是困扰污水处理厂和各级环保部门的一个主要问题。表面上看，这是由于部分工业废水排放口逃避了环保部门的监管，将未经处理（或者由于处理工艺和运营费用的限制未达到国家标准）的污水直接排放到了城镇污水处理厂。但从实质上看，这也是由于政府各职能部门责任划分不清，相互之间缺乏必要的协调与合作造成的。

我国涉及到污水处理运营设施管理的行政部门主要是建设部门和环境部门，这两个部门都颁布了相关的法规，从一定程度上划定了自身的职责范围。《建设部关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》（建城[2004]153号）第五条提到：“要严格实施城市排水许可制度，城市建设行政主管部门要依据城市排水许可制度的要求，加强对排入城镇污水收集系统的主要排放口特别是重点工业排放口水质水量的监督和监测，保障各类城镇排水设施的安全运行，保证城镇污水处理厂的正常运转”。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条中，也明确将“城镇污水集中处理设施的运营单位纳入到应取得排污许可的范围中，进行水体污染物的排放监管”。

然而在实际的操作中，这两个部门在对进水水质的监管方面却都存在责任并不明晰的问题，并且在不少地方法律法规中，对进水水质监管主体的设定也不同。例如，《辽宁省污水处理厂运行监督管理规定》中没有明确规定对进水水质的监管方，只在第二条中规定“省、市、县（含县级市、区，下同）环境保护行政主管部门负责本行政区域内污水处理厂运行的监督管理。建设、财政、发展改革等行政管理部门按照各自职责共同做好污水处理厂运行的相关工作”。山东省依照山东省环保局制定的《全省城市污水处理厂水质监管办法（试行）》（鲁环发（2007）67号）第四条规定“每天人工监测城市污水处理厂进口和出水口水质情况，省环保局总量办会同流域处、省监测站、省监察总队设计统计报表……分别于每月的3日前上报市环保局，抄送当地县（市、区）建设局”。因此在山东省，污水处理厂全程的监管几乎全部由环保部门负责。这样的情况还有很多。而造成目前这种责任不清的原因，主要是因为地方和国家法规中对各部门职能的划分不明确或有重叠，使得实际工作开展起来存在难度。因此，各级政府应明确相关责任部门对污水处理厂进水水质问题的监管职责。

在对污水处理厂的调研中也发现，很多污水处理厂因接纳到的生活污水中混有企业偷排的工业废水，进水污染物浓度偏高而导致出现后续处理效果不佳的现象，然而一般的污水处理厂根本不可能去监督市政管网中收集到的污水水质。而按照规定，这应该是由建设行政管理部门去监控的，但在一些地区，上级建设和环保等行政管理部门的职责不明晰，因此当污水处理厂遇到此类问题时，并不能有效地通过法规途径解决。

此外，除了管理上的问题，另外一个限制就是技术。目前我国污染源的自动化监控发展缓慢，对于纳入管网工业废水的监控，仍多以执法人员的现场检查为主，企业偷排、漏排现象的存在，致使污水处理厂进水水质难以得到保障。但是执法人员目前也无法做到全天24小时的监控，因此对污水处理厂进水的污水收集系统监管也存在很大的挑战。

2.2 污水处理厂出水质量的监管

目前我国对污水处理厂排放水的监管主要由环保部门负责。出水水质的监测方式主要有以下几种：

（1）污水处理厂内部的化验室和检测中心负责进水和出水水质的常规监测，并定期上报给环保部门；

（2）污水处理厂出水口的自动监测设备，与各级环保部门联网实时监测水质；

（3）环保部门定期对污水处理厂出水水质进行抽样，并送往当地环保部门的水质监测中心；

（4）不定期的检查。

在对各地城市水务主管部门的调研中发现，以上几种方式都有弊病。例如，污水处理厂内部检查并上报的数据真实性不能保证；自动监测设备的准确性不高，并且不能完全避免超排、偷排的问题；环保部门对水质的抽样检查，抽取的样本太小，也很难客观反映污水真实的处理效果，并且抽样时间一般是固定有规律的，污水处理厂能够据此调整检查期的生产情况；不定期的突击检查，在实际操作上并不可行，因为对很多地处郊区的污水处理厂来说，监测队伍往往会给向来安静的厂区带来很大动静，让其有时间应付检查，因而突击检查往往也达不到预期的目的。

监测人员不足、专业素质不高，检测设备和仪器较少、监测技术水平低是在监管中实际存在的问题。理论上，政府的水质的监测中心应该承担对污水处理厂出水水质监测职责。但是，许多地区环保部门的水质监测中心，仪器设备、技术水平不高，有的甚至就是当地某大型（国有）水务企业内部的监测部门进行监测，而非独立的监测机构，所以无法起到监督作用。

此外，在污水处理厂出水水质的行政主管体制方面，也存在着管理部门多头领导的问题。例如某省水务部门对污水处理设施的运行和管网维护进行全程监督，而环保局一般采用在线监测设备，主要负责监测污水处理厂排放的污水是否达标。但这两个部门之间的沟通却存在问题，在出水水质监管、监测设备的投入方面也存在分歧，使得违规排污的企业有空子可钻。因此不能妥善解决体制问题，就会造成各方利益多元化，很难统一意见。

2.3 污水处理厂内部的运营管理

污水处理厂内部的运营管理方式也是决定处理效果的重要因素。管理运营方式不科学、处理工艺上的偷工减料，必将导致低质量的出水效果。

正如前文所述，污水处理在市场化以前的性质为公益服务，污水处理厂主要是事业编制，而进入市场化以后，70%新建的污水处理厂都引入了各种类型的特许经营制度[3]，并且以往的按事业单位编制的污水处理厂也开始逐步实行企业制改革。因此目前污水处理市场上有着中外合资、国有企业、民营企业、委托运营等不同性质企业运营的污水处理厂。在针对全国不同城市污水处理厂的调研中发现：企业的性质在很大程度上决定了企业的管理方式，也决定着企业的社会责任心。对多数国企来说，其工作目标一般是尽可能地达到最好的处理效果，是属于质量导向，但这就必须花费更大的生产成本和人力成本；对于民营企业的BOT污水处理厂项目，管理者更倾向于用有限的成本获得更大的利润，属于收益导向，他们会采用更精简的人员编制，以节省人力开销，此外，在水质处理质量上，只追求达到排放标准即可，不会发挥处理工艺的最优效果。

将国有和引进外资的污水处理厂进行比较可发现，后者的组织和管理制度比较健全，更重视对员工的技能培训和新技术、新管理方式的引进。将总部的成功经验移植到新的项目中，如深水集团、威立雅、首创水务等。因此，政府也需要对污水处理厂在组织与管理制度上进行一定的监管，使其既不要产生过多的冗余人员，也不能过分一人多岗，达不到国家对该行业人员配备的最低要求。这样的监管方式，一来能帮助污水处理厂的制度更加完善健全，促进其运行规范和污染物达标排放，二来也能提高企业的效率，加强其在市场中的活性和生存能力。

3 加强污水处理厂运行监管的对策

3.1 明确各政府职能部门的权责关系

国外许多发达国家在对污水处理厂监管方面都有唯一的监管机构，做到专门管理，权责明晰，可以作为借鉴参考。例如，英国的环境监管机构环境署（Environmental Agency）；法国政府中负责环境规制工作的环境部；美国的环境执法机构美国国家环保局（EPA）[4]；加拿大环境部（Environmental Canada）等，由这些部门监督污水处理设施进出水的质量和处理过程。这对我国可以起到一些借鉴作用：如在涉及到污水处理厂进出水水质监管的事务上，相关的各部门（环保、建设、水务等）要依照法规明确自身的职责，并且相互间要合理分工、协调配合，将包括污水处理厂在内的城市污水收集、处理和排放系统作为整体，进行全面、行之有效的管理。

（1）城市建设行政主管部门对城市市政管网水质负责，对污水处理厂进水等污水收集系统进行监督和监测，出现进水超过污水处理厂设计标准等异常情况时，对污水收集系统（市政管网）进行排查，找出异常点源，采取有效手段，杜绝其对污水处理厂的冲击和影响。

（2）环境保护行政主管部门对各排污单位排放污染物负责，对辖区内污染单位进行监督和检查；加强对排放口的采样监测，组织各项污染治理专项行动，严厉打击非法排污和偷排偷放现象；关停取缔高投入、高消耗、高污染、低效益的“三高一低”企业；加大执法力度确保各类污染处理设施正常使用，督导其采取工程减排、管理减排等有效的措施和方法，使各污染单位达标排放。

3.2 政府部门与污水处理厂互补合作

污水处理厂只是污染物处理三方协同体系中的一员，因此有关部门不能只对排放不达标的污水处理厂进行处罚，在考察出水质量的同时，要考虑进水水质对其处理效果造成的影响。如果企业的超标污水要输入到城市污水处理厂进行深度处理，企业必须与污水处理厂签订污水委托处理合同，并且交当地建设部门和环保部门备案；同时，建设部门可以采用委派监管员的方式对城镇污水处理厂的运行过程实行监管（类似的有法国的水质监督特派员制度，即法国环境部设有专门的机构派出专员从事监督各地方排污情况的工作，如果地方有违法行为，直接向环境部报告[5]）。在严格监管和监测的基础上，加强对污水处理厂运营费拨付的核定工作。对于偷排入污水处理厂的超标废水，如果上级的水质监督部门不能做到实时完全监控，建议建设部门或环保部门将工业企业污水进入城市管网水质超标的处罚和收费权，通过制度形式委托授权给污水处理运营企业。污水处理厂要经常监测进口水质和企业输入污水的情况，发现违反合同的行为要及时向有关企业提出，并及时向当地环保或建设部门报告。同时，环保部门要加强对排污企业的日常监管，对超排、偷排企业要严肃查处。

采取有效的对上游监督的手段，责任的相互监督和环环相扣就能使各级的责任更为明晰。同时污水收费体系的完善也是有效保障城镇污水处理厂运营的前提，否则，无论是市政部门还是市场化的污水处理企业都难以承担相应的环境责任，环保监督也就无法实行。

3.3 提升污染监控的技术水平

加强污染源自动化监控系统、企业污水处理运行监控系统，以及必要的预警系统的建设，提高现代化实时监测的技术；提高监测人员的业务水平，重视定期对自动监测设备的校准等。理论上讲，我国环保部门采用的各种污水处理厂排污监管手段是全面合理的，但在实际运用中，不能只图形式，摒弃以往政策性的直属管理产生的弊病，如“重计划、经费和报表管理，而轻监督和检测”[6]。应根据当地的情况，因地制宜地灵活运用以期用最少的成本达到最优的监管效果。例如，部分城市（武汉、南通、漳州等）开始利用GPRS技术，将水质水量参数发送到执法人员的移动设备上，实现实时监控，降低监管难度。此外，目前太湖流域的部分地区已经开始采用IC智能排污监控系统，企业要排污，必须先到环保部门按照总量控制目标和审核的排污量先为IC卡充值，购买排污量，才能实现正常排污。当充值的排污量用完，自控装置会自动报警或自动关闭阀门。在制度管理上，水污染源在线监测系统采取第三方运营方式（如江阴[7]、苏州[8]），使得运营更加专业化、监测结果更加可信、集约管理降低环保部门监管成本。

3.4 加强末端污水排放达标的控制

依照法律法规，污水处理厂出现超标排放的情况，环保部门应根据有关法律法规，处以罚款并征收超标排污费。通过经济杠杆，真正使其认识到污染治理的必要性和重要性，切实保证污染处理设施的正常运行，污水达标排放，真正担负起治理污染的责任。相对于其他发达国家，目前我国对不达标排放污水的污水处理厂和企业，处罚力度是比较轻的，一般仅依据《行政处罚法》赋予部门规章的处罚权限，设定1万元以上3万元以下的罚款处罚[9]。而国外的罚金相对较高，甚至还有监禁的可能。例如在加拿大，一旦自报或查出废水超标排放，政府将给予处罚，罚款最高达50万加元/天，对造成水体污染的直接或间接责任人严格追究法律责任[10]。英国的环境署对环境水资源的犯罪行为也有严厉的处罚，最高处罚为坐牢12个月或罚款5万英镑；特别严重的，由皇家法庭进行处罚，可处罚坐牢5个月，罚款无上限[11]。由于低违法成本易滋生高几率的违法行为，因此加重行政处罚的力度能够起到警示的作用。

[1]杨勇，王玉明，王琪，郑祥，杨烨，孙翀，肖庆聪．我国城镇污水处理厂建设及运行现状分析[J]．给水排水，2011，37（8）：35-39．

[2]2007年全国环境统计公报[R]．

[3]傅涛，全新丽．城市污水处理厂的环保监管[J]．环境经济杂志，2007，42（6）：43-44．

X703

A

1006-5377（2012）03-0020-05

国家水体污染控制与治理科技重大专项课题“城市水务产业发展及管理政策研究与示范”（2009ZX07318-007）。

刘燕，教授/博导，研究方向为环境工程、给水排水工程、环境化学和环境微生物学。