过期矿业权的成因及其对策研究

曹希绅，王丽艳，谭永杰，徐树强，赵 琳，

(1.中国地质大学(北京)人文经管学院，北京 100083；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

近些年来，全国各省(区、市)矿业权登记数据库中出现了大量矿业权过期现象，其中有些省(区、市)问题还比较严重。

针对过期矿业权问题，国土资源部有关部门于2010年出台了《登记库中过期矿业权清理工作方案》，启动了全国性的登记数据库中过期矿业权的清理工作。据统计，截至2010年6月30日，全国矿业权统一配号数据库共登记191712个矿业权，其中探矿权51397个、采矿权140315个。过期矿业权总计58570个，占总数的30.55%。*资料来源于国土资源部全国矿业权统一配号数据库(2010年6月30日统计数据)

过期矿业权的大量存在，对矿政管理工作带来了很多影响。首先，过期矿业权大量存在，导致我国矿业权家底不清，对于政府制定规划与管理决策带来困难；其次，出现大量过期矿业权，损害了我国法律的权威性，也损害了矿政管理部门的公信力和社会形象；其三，有些过期矿业权，是由于矿业权人趋利避责、故意违法所致，其中有些矿山还存在安全隐患，如果长期得不到解决，将会损害国家和社会利益。

1 产生过期矿业权的成因

出现矿业权过期，原因是多方面的，有的属于矿业权人自身的原因，有的属于矿政部门管理工作不到位或国家政策调整导致的结果；有的属于主观原因所致，有的则属于客观原因造成。

1.1 矿业权人自身原因

矿业权过期，有些属于矿业权人自身原因所致。一是由于矿业权人依法办矿的意识不强，没有按照相关法律要求的时限去办理矿业权延续登记手续。我国法律对探矿权和采矿权的许可期限作出了明确规定，临届期满矿业权人需要延长勘查或开采期限的，应当在许可期届满前30日内向登记管理机关递交延期申请，而在实践中很多矿业权人对此规定不够重视，认为只要有矿业权证便可以继续勘查或开采，从而造成在矿业权证已经过期的情况下继续勘查或开采。二是有些矿山在许可证有效期内或有效期届满需要停办、关闭的，矿业权人并没有按照法律要求自决定停办或者关闭矿山之日起30日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续，致使矿业权过期。其中包括三种情况：①由于矿业权人法律意识淡薄，对履行相关法律手续不够重视，致使没有按规定期限申请办理矿业权注销手续；②有些矿业权人为逃避应尽的矿区土地复垦、环境恢复治理等责任和义务，凭借侥幸心理，故意拖延、甚至逃避办理正常的矿山关闭、矿业权注销手续；③有些矿业权人，特别是一些小型矿山企业，由于经营不善或遭遇不可抗力损失，到邻近矿山关闭时已无能力承担矿区土地复垦、环境恢复治理等义务，致使无法办理注销登记。

1.2 矿政管理方面的原因

矿政管理机关在矿业权管理过程中，如果发现矿山企业超过期限而没有进行延续申请或已经决定关闭矿山而未进行注销申请的，应当及时按照法律的规定依法对其矿业权许可证作出注销处理。全国绝大多数矿政管理机构在履行矿业权监管和服务方面能够尽职尽责，但也有部分矿政机构的工作人员监管工作不到位，致使出现矿业权过期的现象。

一是部分矿政管理机构对矿业权管理不够严格，对矿业权过期行为查处力度不够，致使过期矿业权不断出现。矿业权人和矿政管理机构之间有时表现为一种博弈关系，当矿政管理机构严格依法监督管理和追究矿业权过期行为时，矿业权人就会严格管束自身的行为；而当矿政管理机构对矿业权过期行为疏于监督管理、或惩处力度不够时，就会进一步滋长矿业权人的不良行为。二是一些矿政管理机构办事效率不高，主动服务意识不强，没有依据法定时限为矿业权人办理延续、注销等手续，致使矿业权过期。三是矿政管理机构未能建立完善的矿政管理信息系统和矿业权过期预警机制，致使矿业权出现大量过期现象。

1.3 政策法律及其他方面原因

过期矿业权的出现，除了上述原因，还有其他一些原因。

一是国家法律法规方面不完善。如在关于矿业权人办理矿业权延续登记或矿业权注销登记的规定中，要求矿业权人在矿业权到期前30日内办理完相关手续，对此许多矿业权人反应期限太短。特别是在矿山关闭前不仅要完成矿山闭坑报告的起草与报批，还要按照审批后的闭坑报告完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用，之后还要取得有关部门的证明才能办理许可证注销手续，因此要在30日内办完手续存在较大困难。

二是国家或地方政府的政策调整。近年来，国家和地方政府根据资源整合的需要，出台了一些相应的政策和临时规定。有些本应在此期间需要办理延续或注销的矿业权，因新的政策和规定出台而无法在法定期限内正常办理，致使矿业权过期。由于这一原因而导致矿业权过期的现象在全国是比较普遍的。

此外，由于矿业权人之间出现了矿权交叉重叠等纠纷，从而使矿业权的延续登记无法进行或被延误也是一个原因。

2 解决过期矿业权的对策

自2009年以来，全国各省(区、市)陆续启动了清理过期矿业权的工作，特别是国土资源部有关部门2010年出台《登记库中过期矿业权清理工作方案》以来，各省(区、市)过期矿业权清理工作力度加大。为了进一步做好过期矿业权清理工作，并从根本上解决矿业权过期问题，需要采取以下对策。

2.1 按照分类处置、依法办理的原则，对过期矿业权进行全面清理

第一，明确要求，落实责任。根据云南等省(2009)做法，对于过期矿业权的清理工作，要明确时间进度、工作质量要求和各级矿政管理部门的责任。遵照相关行政法规，特别是要履行好送达、告知两个程序，并要求矿业权人限时反馈意见；矿管部门在收到反馈意见后，再向矿业权人送达限期申报矿业权延续登记通知书。实在无法送达的，则要求在矿业权人所在地进行公告。

第二，查明原因，分类处置。如果矿业权过期是属于矿业权人主观故意造成，属于严重的违法行为，将不再办理延续登记；如果矿业权过期是因不可抗力或矿政管理部门原因造成的，则要求矿业权人按照有关规定时限向登记管理机关申请办理矿业权延续登记；如果矿业权过期是因矿业权纠纷原因导致矿业权不能按期办理延续登记的，则要求矿业权人及时向矿政管理部门说明情况，经允许，在其解决矿业权纠纷后，及时办理延续登记；如果矿业权过期是由于国家出台新政策或临时规定而使矿业权人无法正常办理相关手续，政府则应承担相应的责任。

第三，严格程序，依法办理。过期矿业权分为可以注销的和可以延续的两类。对于可以注销的，首先由登记管理机关通知原矿业权人限期办理矿山企业闭坑的手续，包括闭坑地质报告的审批、关闭矿山报告的审批、资料归档、交纳土地复垦或环境恢复费用。其次，在期限内办理企业闭坑手续的，登记机关公告予以注销；在期限内未办理企业闭坑手续的，按照法律规定催其交纳土地复垦金，给予处罚，促使其办理企业闭坑手续。如还不办理，可依法提起强制执行闭坑义务的申请，通过法律程序予以注销。对于可以延续的，登记机关应尽快组织办理登记手续，确实不能办理的，登记机关须对矿业权进行标注并说明原因。

第四、机制约束，加强惩戒。如可以规定所有探矿权、采矿权在未获延续登记时，矿业权人一律不得进行勘查开采活动，擅自进行勘查开采活动的，将不再受理延续申请登记，并按无证勘查、开采从严处罚，矿业权予以注销。

2.2 加强前馈控制，建立有效的矿业权过期预警机制

在矿业权管理上，既要有反馈控制，更要有前馈控制。反馈控制是指在过程已偏离目标、问题发生以后再去控制；而前馈控制则是依据预测而预先进行的控制。对于那些故意违反矿业权过期规定的矿业权人进行依法惩处，无论对于当事人还是其他矿业权人都是有警示作用的，这是反馈控制的作用。但是我们也应该看到，仅仅依靠反馈控制，等大量问题出来以后再去治理，其损失已经造成。因此，在治理矿业权问题上，还需要特别加强前馈控制。

一是矿政管理机构在依法向矿业权申请人颁发许可证之前以及在矿业权人实施探矿、采矿过程中，都要对矿业权人进行相关法律法规的教育培训，明确告知矿业权人办理矿业权延续或注销登记所需要履行的程序和义务，以及违反矿业权过期规定所需承担的后果。

二是建立矿业权过期预警机制，作好年检和日常监管工作。对那些临近到期的矿业权提前发布通知，并要求矿业权人向矿政管理机构正式作出反馈。监管人员应做好日常监管和年检工作，对发现的存在矿业权过期风险的矿业权人要进行重点监管，从而防患于未然；同时对于年检中发现的过期矿业权，要及时处理，避免造成进一步影响和损失。

三是尽快修改、完善相关法律法规，使之更加科学、合理，并保证相关法律、法规之间相互配套和衔接。同时还要力求保持国家政策的相对稳定性，避免朝令夕改，损害矿业权人的合法权益。

2.3 加强矿政管理机构自身建设，树立勤政廉政、依法行政的良好形象

出现大量过期矿业权现象，也需要从政府管理方面寻找原因。调研发现，一些基层矿管机构，专职人员不足，且人员知识技能达不到要求；内部管理制度不严，工作责任落实不到位；勤政廉政、依法行政的公仆意识淡薄。因此，加强矿政管理机构自身建设，塑造一种良好的矿政管理形象十分必要。

一是加强制度建设。针对一些矿政管理机构对于年检和日常监管工作抓得不紧、抓得不严从而导致大量矿业权过期的现象，需要加强自上而下的工作目标责任制，形成严格规范的矿业权监管流程和监管记录，并实施必要的奖惩措施。

二是加强能力建设。针对一些矿管机构工作人员知识技能欠缺的问题，应全面加强人员培训和更新工作，明确规定矿政管理人员的资格要求。

三是加强作风建设。要从执政为民、勤政廉政和依法行政的高度加强矿政管理人员的思想作风建设，坚决反对渎职腐败行为和衙门作风，形成良好的政风政纪，不断提高矿政管理机构的工作效率和服务水平。

四是加强硬件建设。在矿业权实地核查中，发现许多基层矿管机构，监管技术手段落后，从而导致监管效率低下，问题出现较多。因此，建设好矿政管理信息系统、配备必要的矿政监管技术手段，已成为迫切的需要。

3 结论

综上所述，目前我国出现了大量登记数据库

中矿业权过期现象，政府开展专项行动，全面清理过期矿业权是非常必要的。产生大量过期矿业权，既有矿业权人自身原因，也有矿政管理和国家政策等方面的原因。在治理矿业权过期问题上，一是要本着分类处置、依法办理的原则，及时清理过期矿业权；二是要惩防结合、标本兼治，在加强矿政管理机构自身建设的基础上，进一步做好矿业权监管与服务工作。

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