重庆市统筹城乡水土保持生态建设对策建议

聂卓娜，黄建辉

(1.中煤科工集团重庆设计研究院，重庆400016;2.重庆市水土保持生态环境监测总站，重庆400016)

1 重庆市水土保持生态建设的现状及存在的问题

1.1 水土保持生态建设取得的主要成绩

重庆直辖以来，党中央、国务院非常关注三峡库区水土流失和生态建设问题。国务院国发［2009］3号文中明确提出的“抓紧完善并实施三峡库区绿化带建设规划和水土保持规划，强化生物治理措施，加大水土流失治理力度”，为全面开展重庆三峡库区水土保持工作提供了政策依据。自1989年国务院批准启动实施长江上游水土保持重点防治工程以来，全市先后有30个区县被列为“长治”工程重点县，已连续开展水土流失综合治理19年，共七期“长治”工程。在水土流失综合治理中，始终坚持以小流域为单元，实行山、水、田、林、路综合治理，逐步探索出大户承包、水土保持生态园区、清洁小流域等多元化治理模式，为实现小流域经济全面发展奠定了基础。截至2008年底，全市累计初步治理水土流失面积2.29万km2，完成总投资16.36亿元。通过综合治理，项目区水土流失得到初步控制，森林覆盖率比治理前提高7.9百分点，土壤侵蚀量比治理前减少69.5%，生态环境和农业生产条件得到明显改善，群众生活水平得到显著提高，为重庆城乡统筹发展和社会主义新农村建设夯实了基础。

1.2 水土保持生态建设存在的主要问题

1.2.1 水土流失综合治理进度缓慢

重庆目前还有4万km2的水土流失面积，占全市土地总面积的48.6%，是全国水土流失严重的省区之一，三峡库区水土流失治理任务也相当艰巨，而水利部门依靠“长治”工程、农发及国债水保等项目平均每年仅治理600多km2，治理进度非常缓慢。

1.2.2 人为水土流失未得到有效遏制

据调查，重庆市年均新增水土流失面积约100 km2，是年均治理面积的15%左右。同时，随着各种开发建设活动的大量增加，边治理边破坏的现象时有发生，对水土资源的合理利用和生态环境的保护构成巨大压力。

1.2.3 少数领导对水土保持工作重视不够

一些区县党政领导干部没有充分认识到水土保持工作的重要性和紧迫性，在谋划区域发展思路时重经济建设、轻生态环境保护，急功近利，以牺牲环境为代价换取一时经济利益，工程项目实施时，措施随意减少，水保资金到位不及时，严重影响了工程实施的效果，阻碍了生态建设进程。

1.2.4 对水土保持政策研究不够

工作开展过程中对相关政策研究较少，尤其是在如何顺应市场经济拓宽水保融资渠道、吸引社会和民间资本参与水保生态建设、调动当地群众投入水保工程建设积极性等方面研究得不够、不深，没能将国家对水保投入的引子作用发挥到位。

1.2.5 城乡水土保持生态建设差距较大

近年来，城市水土保持工作取得了明显成效，如房地产项目，在房屋提交使用前项目区内生态环境恢复治理状况良好，城市绿地面积逐年增加，高标准排水、挡护等措施相对完善。而广大农村目前水土保持意识还比较淡薄，耕种方式仍以顺坡为主，治理后管护跟不上，一些场镇、农村受基础设施建设、资源开发等人为扰动频繁，且投入治理资金有限，导致广大农村水土保持生态建设跟城市相比还有较大差距。

1.2.6 投入经费严重不足

当前水土流失治理国家补助标准是20万元/km2，地方配套约12万元/km2，而实际全面治理1 km2水土流失面积需要的投资为80万～120万元。由于投资标准偏低，导致治理措施配置单一，质量标准不高，大面积的水土流失只能是初步治理，还不能从根本上控制。资金来源主要依靠国家、地方财政少量投入，而其他社会资金投入十分有限。

2 统筹城乡水土保持生态建设的指导思想

2.1 指导思想

认真贯彻胡锦涛总书记对重庆发展作出的“314”总体部署和国发［2009］3号文件精神，紧紧抓住当前城市和农村生态环境面临的突出矛盾和问题，把改善城乡生态、支撑经济社会可持续发展作为主线贯穿到水土保持生态建设工作中去，努力改善农村生产生活条件，扩大土地环境容量，合理控制城镇化进程中的人为水土流失，着力搞好城市水土保持，切实维护和改善城乡生态环境，全面推进城乡生态环境与国民经济协调、稳定、持续、健康地发展。

2.2 基本原则

(1)预防为主、保护优先的原则。强化预防保护和监督管理，有效遏制各类开发建设项目造成的人为水土流失。

(2)人与自然和谐发展的原则。以生态优先，构建城乡一体化生态屏障，实现人与自然和谐共处。

(3)促进城乡统筹发展的原则。同等重视农村和城市水土保持，通过城乡生态建设的协调发展来推动区域经济社会的协调发展。

(4)综合治理和开发性治理相结合原则。以改造坡耕地、建设基本农田为突破口，将水土流失严重的劣质土地改造为优质土地，建设农村水土保持产业基地。

(5)因地制宜、突出重点的原则。尊重群众意愿，把生态环境最为脆弱、对改善区域生态环境最具影响、对实现近期目标最为重要的地区作为工作重点。

(6)多方参与的原则。制定优惠政策，鼓励集体和个人参与生态建设，营造治理主体多元化、资金投入多渠道的治理新局面。

2.3 阶段目标

深化改革，创新机制，把水土流失综合治理、预防监督、生态修复、监测评价、面源污染防治、清洁小流域建设、改善人居环境同城乡统筹发展规划有机结合，找准新农村建设和水土保持生态建设之间的结合点，通过水土保持项目的实施，把水土保持生态工程建成为“民心工程”、“德政工程”。在重庆市统筹城乡综合配套改革的前5年，全面实现生态建设战略转型，并构建适应统筹城乡水土保持生态建设的发展模式，基本遏制住城乡结合部生态环境脆弱带的水土流失，为将重庆构建成生态环境优美、生态经济发达、生态文化繁荣、人与自然和谐的现代化大都市提供有力支撑。

3 统筹城乡水土保持生态建设的基本思路

3.1 实现水土保持生态建设战略转型

随着城乡经济社会统筹发展，必须实施水土保持生态建设战略转型，即要改变和摈弃过去那种重城市及周边而轻农村的“城乡分治”观念和做法。应通过体制改革和政策调整，加大对农村环境的治理和保护，要将水土保持生态建设主战场设在广大农村，其组织形式和投入机制要以政府为主导。

3.2 创新统筹城乡水土保持生态建设体制

用足、用活相关政策，大胆尝试，勇于创新。在水土保持生态建设的各个环节，可首先在部分区县进行改革试点，以探索适合城乡统筹发展的水土保持生态建设新路，然后在全市逐步推广，有效推动全市水土保持生态建设在城乡统筹发展背景下向深层次、高质量、规范化方向发展，并建立健全符合重庆实际、统筹城乡的水土保持生态建设体制。

3.3 构建适应“一圈两翼”战略的水土保持生态建设统筹发展模式

重庆市实施“一圈两翼”空间布局战略，把“一圈两翼”特别是“一小时经济圈”作为城乡统筹的战略平台重点打造，力争到2020年“一小时经济圈”聚集经济总量达到全市的80%，聚集全市人口的80%，城镇绿化率达到80%左右。针对“一圈两翼”发展战略，水土保持生态建设必须因地制宜，根据不同区域统筹城乡发展的重点，合理划分生态建设重点区，制定相互适应的水土保持生态建设统筹发展模式，促进三峡库区生态安全和社会稳定。

4 统筹城乡水土保持生态建设的对策建议

4.1 统一思想认识，加强宣教工作

要在思想上认识到，统筹城乡生态和经济社会发展，是从本质上解决新阶段农村问题，全面推进农村小康社会建设和新农村建设的基本途径。要努力克服生态建设重城镇周边、轻偏远农村和城乡分割的传统观念和做法;同时要深入开展水土保持生态建设与环境保护的宣传教育工作，努力提高领导干部的国策意识和全体市民的生态环境保护意识，营造浓厚的舆论氛围，可逐步在部分地区中小学校有计划地增设和开展一些生态环境保护课程和宣传教育活动，使他们从小养成良好的保护生态环境习惯。

4.2 修编重庆市水土保持生态建设规划

已经编制完成的《重庆市水土保持生态建设规划》(2000—2050)、《重庆市三峡库区水土保持生态建设规划》(2005—2025)等重要区域性水土保持规划，应针对统筹城乡改革发展的新要求，重新修编规划的指导思想、原则及发展目标，各区县也应对原来的县级水土保持规划进行修订，并报当地人民政府备案。对原有规划进行修编时应把握以下三点:

(1)调整水土保持生态建设战略分区。根据“一圈两翼”空间布局战略，水土保持生态建设应针对不同战略发展区合理划分水土保持生态建设重点区，并提出相应对策。例如针对“一小时经济圈”发展目标，水土保持生态建设重点应搞好城镇水土保持景观建设和城镇化进程中的水土保持预防监督工作。

(2)措施配置模式上尊重人民群众意愿。水土保持要结合新农村建设，在以控制水土流失为根本目的的基础上，尊重群众意愿，着力解决其生存发展问题。农村节柴灶、沼气池建设，生活污水及生活垃圾处理，面源污染防治等关系农村生态环境发展的基础设施应一并纳入统筹规划。

(3)规划应具有可行性。应广泛开展调研工作，听取多方意见及建议，探讨新形势下水土保持生态建设的发展思路，规划中提出的指导思想、原则、措施配置、资金来源及组织管理应符合当前及今后发展趋势，具有可操作性，能真正为以后严格按照规划要求开展水土保持生态建设提供支撑。

4.3 构建统筹城乡的水土保持生态建设管理体制和运行机制

对现有水土保持管理体制进行改革，建立统筹城乡的水土保持生态建设管理体制，主要包括:

(1)创新体制，构筑水土保持生态建设平台。近年来，很多部门都在多渠道筹集资金搞水土保持生态建设，但大多各自为战，缺乏有效统一的协调管理。建议充分发挥行业管理职能，在政府统一领导下，按照《中华人民共和国水土保持法》赋予的职责，明确水行政主管部门在生态建设中的协调、管理地位和作用(以重庆市水土保持委员会为平台)，搭建水土保持生态建设平台，由水利部门协调，负责统一规划、统一技术标准，有关部门各投其资、各负其责、各记其功，保证资金用途不变、渠道不乱。

(2)建立健全水土保持监督管理体制。包括建立完善的水土保持监督管理机构，与市级部门如发改委、国土、环保、农业、林业等联合下发相关文件，出台水土保持生态建设工程监督管理制度，健全现行开发建设项目水土保持方案报批管理规定，强化开发建设项目水土保持监督检查和竣工验收制度等，让水土保持预防监督工作有法可依、有章可循。

(3)建立完善的水土保持监测评价体系。要进一步优化完善全市水土保持生态环境监测网络体系，加快站点建设进度;研究制订全市水土保持监测评价体系标准，充分发挥监测评价为政府决策提供依据的作用。

(4)建立健全完善的水土保持行业管理制度。出台一系列行之有效的水土保持生态建设前期工作、计划管理、财务管理、中期调整、竣工验收、目标考核等管理办法，如修订完善现有“水土保持重点工程建设十项制度”，制定“水土保持科技示范推广制度”、“水土保持人才引进及培养制度”、“水土保持年度考核制度”等。

(5)建立适应市场经济规律的水土保持运行机制。目前，优质的生态环境这类公共资源还难以直接通过市场交换实现其经济价值，但生态环境恢复可为区域社会经济发展创造更有利的条件，如旅游、农业、房地产业等就与区域生态环境质量密切相关，也就是说生态质量与经济发展在本质上具有互补性，这是生态建设推行市场化运作的前提条件。因此，应鼓励社会资金投入生态建设项目，通过改善区域生态环境，再进行经济开发，实现投资回报;应逐步利用行政手段、经济杠杆，通过制度创新营造激励机制，培育水土保持生态型产品的市场环境，从而促进生态建设领域循环经济发展模式的推行。

4.4 制定和完善统筹城乡水土保持生态建设的投入机制

水土保持生态建设是一项功在当代、利在千秋的公益性事业，只有多渠道筹集资金，建立稳定的投入保障机制，才能更快更现实地向前推进，为此，应做好以下几方面工作:

(1)争取国家和地方各级财政支持。鉴于三峡库区所处位置的特殊性，应积极争取国家将其单独立项建设，各级地方政府要将水土保持生态建设资金纳入预算，优先安排列入国家项目的配套资金，并随着经济发展和财力增强而逐步增加。

(2)从水利建设基金、农业综合开发资金和扶贫资金中划出更多资金用于水土保持生态建设。可从农村基础设施建设如城镇绿化、人畜饮水、面源污染、沟渠治理等工程资金中抽出一部分用于水土保持。

(3)逐步建立水土保持生态补偿机制。积极落实国家及地方政府关于落实从水电、矿产资源开发收益中提取一定比例资金专项用于涉及地区生态环境恢复治理的相关政策，如国发［1993］5号、国发［2006］1号、渝办发［2004］201号等文件，在全市逐步建立起生态补偿机制。目前重庆市有关区县如开县、南川区、万盛区等在城镇建设、资源开采等行业相继出台了涉及水土保持生态补偿机制的文件，且其运行情况良好。

(4)拓宽其他资金筹措渠道。继续利用国债这一有利的筹资手段，还可以考虑发行中长期特种生态建设债券或彩票，筹集一定的资金;积极争取国家加大对重庆的转移支付力度，引导省级政府完善省以下财政转移支付制度;提供各种优惠政策，鼓励社会资金用于生态建设，坚持按照谁破坏谁付费、谁投资谁受益的原则办事，以政策调动全社会投入水土保持生态建设的积极性。