深入贯彻落实中央决策部署扎实推进丹江口库区及上游水土保持二期工程建设

刘 宁

(水利部，北京100053)

丹江口库区及上游水土保持工作备受社会瞩目，事关南水北调中线工程大局，事关当地生态文明建设和经济社会发展。丹江口库区及上游水土保持工程自2007年实施以来，项目区各级党委、政府、有关部门和广大人民群众团结协作、共同努力，使项目区水土流失得到了有效遏制，生态环境和城乡面貌发生了显著变化。

1 认真总结经验，充分肯定一期工程建设的显著成效

截至2011年年底，丹江口库区及上游水土保持一期工程建设任务已全面完成，累计治理水土流失面积1.45万km2，区域内水土流失治理度由2007年的7.8%提高到2011年的38.1%，年均减少丹江口入库泥沙2000万～3000万t。水土流失治理工作的大规模推进，有效改善了库区及上游农业生产条件，推动了特色产业的发展，有力地促进了当地农业增产、农民增收和农村经济发展。昔日许多山洪灾害严重的荒山、荒坡、荒沟，如今已变成了百姓的致富基地。同时，随着各种水土保持措施逐步发挥效益，近年来进入丹江口水库的面源污染物明显减少，对库区水质达标和进一步优化发挥了重要作用。

5年来，项目区各级政府、有关单位和群众大胆实践，探索出了一系列符合当地实际的有效做法，积累了许多有益经验。

(1)坚持政府推动，切实落实责任。5年来，项目区各级党委、政府狠抓工程建设，从省到县全部建立了由政府主管领导任组长，各相关部门为成员的部门联席会议制度，及时协调解决工程建设中出现的问题，为工程顺利实施创造了十分有利的条件。陕西省水土保持局把一期工程作为全省水土保持“三大重点工程”之首，建立了“局领导包市、处领导包县、技术干部包项目区”的责任制，在全局先后抽调6名局级干部，9名处级干部，9名业务骨干，常年深入项目区督促检查治理工作，有力地推动了库区及上游水土保持工作的开展。

(2)坚持以人为本，着力改善民生。在治理水土流失过程中，各级党委、政府始终把解决群众生计和发展问题摆在突出位置，把治理水土流失与改善人居环境、调整产业结构、发展特色产业紧密结合，大力推进坡改梯、沟道、台地和坡面水系建设，取得了很好的效果。河南省淅川县把治理水土流失与当地产业结构调整紧密结合，大力发展经济林果，现已成为中原地区的花椒基地和全省桑蚕大县;西峡县依托丹江口库区及上游水土保持工程，大力推进猕猴桃基地建设，并科学配置蓄、排水工程，与沟头、沟道修建的蓄水池相连，充分收集利用雨洪资源，起到了很好的防洪抗旱作用，实现了“旱能浇地、涝能排水”，不仅增加了收入，还大大提高了控制水土流失的能力。

(3)坚持因地制宜，强化科学治理。5年来，各项目县立足各自实际，因地制宜，因害设防，摸索出不少新的治理开发方式。陕西省秦巴山区各项目县汲取历史经验教训，坚持以小流域为单元，上下兼顾，沟坡兼治，治山保川，堵疏结合，在治理河道时留足水路，退地还河、退路还河，有效减轻了山洪灾害。湖北省丹江口市把传统水土保持治理与面源污染防治紧密结合，采用“三道防线、五级防护”模式，大力推进生态清洁型小流域建设，同时积极调整农业生产结构，发展生态农业、绿色产业，减少化肥农药使用量，对农村污水、垃圾进行处理，有效减轻了面源污染;郧县清水河小流域依托临近十堰城区的区位优势，大力发展“菜篮子”工程，为当地“市县对接”战略的实施起到了良好的示范带动作用。

(4)坚持机制创新，鼓励社会参与。各项目县积极创新工程建设管理和投融资机制，取得了显著成效，有效弥补了国家投入的相对不足。河南省淅川县加大招商引资力度，先后引进多家外地公司投资承包荒山、开发生态旅游等产业，大大加快了水土流失治理进程。湖北省竹溪县为加强工程质量监督，除专职技术人员外，还聘请项目区村民作为监督检察员，对工程进行全方位、全过程的监督，既增加了工程建设透明度，又保证了工程质量。陕西省丹凤县积极引导农民施工专业队参与工程建设，专门制定了《丹凤县丹江口库区及上游水土保持工程农民施工专业队组建管理办法》，采取由各项目区所在镇或村组推荐、有施工和垫资能力的个人自荐等办法组建农民专业施工队伍，既调动了农民参与工程建设的积极性，又为农村剩余劳动力创造了大量就业机会。

2 提高认识，切实增强做好二期工程的责任感和使命感

丹江口库区及上游水土保持一期工程建设虽然取得了很大成绩，但工程建设中也存在不少突出问题。一是投入不足。地方财政配套资金落实比例低，群众投劳难度大，项目管理经费缺乏，给工程建设管理、规范运作和资金使用带来诸多不利因素。在这方面，河南省西峡县的做法值得学习，他们采取政府注资，以资引资;多方招商，引进外部资金;政策扶持，激活内部资金;拍卖承包，大户注资等多元化投入，融通资金，增加投入。二是一些工程设计得不合理。有的地方重示范流域、轻面上治理，重沟道整治、轻坡面治理，重工程措施、轻林草措施，没有形成有效的水土流失综合防治体系。还有个别地方不顾当地实际条件，片面追求集中连片与整体效果，如将整座山坡改梯等，对生态环境造成了破坏。湖北省丹江口市坚持分区防治，设立三道防线，突出五级防护，以及陕西省丹凤县坚持分类指导、综合治理，探索“八化同步”的治理模式值得借鉴。三是工程建设管理有待进一步加强。有的地方技术指导不到位，工程质量参差不齐，影响了工程效益发挥;有的地方工程监理不到位，监理工作流于形式，没有起到应有的监督作用;还有的地方验收工作不及时、不规范，给工程结算、报账等后续管理造成了极大不便。对于这些问题，我们应高度重视。属于客观方面的问题，应加强沟通协调，开拓创新，争取有所突破;属于主观方面的问题，应采取切实有效措施，认真研究解决，确保二期工程顺利实施。

当前，我国经济社会发展已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的关键时期。实施丹江口库区及上游水污染防治和水土保持工程，是国家为配合南水北调中线工程建设，保护丹江口水库水源而采取的一项重要举措，也是推动当地经济社会发展和群众脱贫致富的需要。我们要从全局和战略高度，进一步提高思想认识，切实增强做好丹江口库区及上游水土保持二期工程建设的责任感和使命感。

(1)做好二期工程建设是促进项目区群众脱贫致富、全面实现小康社会的迫切需要。丹江口库区及上游地处秦巴山区，山高、坡陡、沟深，土层浅薄，耕地资源缺乏。秦巴山区是我国14个连片特困地区之一，规划区43个县中有18个县为国家扶贫开发重点县。中央明确要求确保到2020年全国人民共同实现全面小康，丹江口库区及上游地区加快发展的任务艰巨而繁重。这一地区水热条件优越，生物资源丰富，发展林果业条件得天独厚，培育农业特色产业潜力巨大。实践证明，进一步搞好库区及上游地区水土流失治理，是进行水土保持生态保护的有效措施，更是人民群众脱贫致富、提高经济收入的重要途径。尽快改善群众生产生活条件，保生态，谋发展，尽快帮助群众脱贫致富是我们的重要职责和任务。

(2)做好二期工程建设是贯彻落实中央南水北调战略部署、保护丹江口水库水源的现实需要。实施南水北调工程，是党中央、国务院为解决我国北方地区缺水，优化水资源配置而做出的一项重大战略决策。水污染治理和水土保持能否做好是南水北调工程成败的关键，保护好丹江口水库水质，持续改善库区及上游地区的生态环境，对南水北调中线工程的顺利实施以及区域经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。一期工程建设虽然取得了很大成绩，但该区域目前仍有水土流失面积3.8万km2，其中2.32万km2亟需进行治理，库区范围内特别是汉江两岸坡耕地依然分布广泛，生产建设项目造成的人为水土流失依然十分严重，面源污染问题依然突出。实践证明，进一步搞好库区及上游水土流失治理，改善当地生态环境，减轻面源污染，可为改善中线水源区生态环境、确保南水北调中线工程2014年顺利通水提供有力支撑和保障。

(3)做好二期工程建设是探索水源区水土保持新模式的需要。伴随水土流失，大量有害物质进入水体，加剧了水体污染，而全国水土保持面源污染防治工作仍处于起步和探索阶段。目前，全国80%以上的水源地分布在水土流失严重的山区、丘陵区，如何在生态环境脆弱、经济社会发展水平较低的水源区，有效防治水土流失和面源污染，是当前亟待解决的一个难题。丹江口库区及上游水土保持工程是第一个在重要水源区实施的国家水土保持重点工程，投资大，资金渠道稳定。我们要抓住机遇，科学规划设计，积极探索水源区水土流失治理的新模式，努力走出一条在水源区将水土流失防治与保护水源水质、帮助群众增收致富有效结合的新路子，以带动全国水源区水土流失防治工作的有效开展。

3 精心组织，全面提升二期工程建设管理水平

2012年6月4日，国务院批复了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》。按照批复的意见，二期工程水土保持工作的目标是:治理水土流失面积6295 km2，实施坡改梯315 km2;水土流失累计治理程度达到50%以上，项目区林草覆盖率增加5%～10%;年均增加调蓄能力2亿m3以上，年均减少土壤侵蚀量1000万～2000万t。

与一期工程相比，二期工程建设实施范围更广，任务更重，难度更大，对社会各方面的要求更高。为此，各地一定要高度重视，切实加强领导，认真组织实施，全面提升工程建设管理水平。

(1)切实加强组织领导。各地应按照国务院批复的要求，将二期工程建设纳入地方“十二五”国民经济和社会发展规划，并将规划目标、任务和责任逐级分解，切实做到责任到位、措施到位、工作到位。建立目标考核责任制，层层签订目标责任状，严格考核，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。建立奖惩激励制度，加大对工作成绩突出地区的支持和倾斜。各级水利部门要切实当好政府参谋，主动工作，积极作为，依托联席会议平台，加强与发改、财政、南水北调办等相关部门配合，及时协调解决工程建设中出现的重大问题。

(2)切实加强前期工作。前期工作是项目建设的基础。各地应在充分借鉴一期工程建设管理经验的基础上，抓紧做好二期工程前期工作，确保工程顺利实施。强化前期工作的针对性和实效性，紧紧围绕减少入库泥沙、保护水源、改善生产条件、促进脱贫致富的目标，搞好项目筛选和工程优化设计。建立健全水土保持机构，安排必要的工作经费，抽调精兵强将，做好前期工作。前期工作人员应深入基层、深入实地、深入一线，广泛听取当地干部群众意见，因地制宜，合理布设防治措施，确保工程设计符合科学、符合实际、符合广大群众需求。要认真落实有关规定和要求，切实把好项目审查审批关，确保前期工作质量。

(3)切实加强建设管理。二期工程建设任务繁重、投资相对集中，各地要认真落实《水土保持工程建设管理办法》等有关规定和要求，加强和规范工程建设管理。要积极推行项目法人制、招投标制、建设监理制、工程建设公示制等一系列管理制度，确保工程建设质量。要加强工程技术指导和监督检查，及时跟踪项目实施情况，发现问题，及时整改。建立健全资金使用管理制度，做到专款专用、专人管理，杜绝挤占、截留和挪用现象。加强项目审计，自觉接受审计部门监督，确保工程安全、干部安全和资金安全。建立“谁审批、谁验收、谁负责”的工作机制，严把工程验收关。加强治理成果管护，确保治理一片、巩固一片、见效一片。做好工程效益监测评价工作，为国家宏观决策和项目实施提供有力的科技支撑。

(4)切实加强机制创新。进一步强化“政府主导、水保搭台、部门唱戏、社会参与”的工作机制，加大项目整合力度，多渠道增加工程建设投入。坚持“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，继续积极推动承包、拍卖、租赁、股份合作等多种形式的治理开发。认真贯彻落实水利部近期印发的《关于鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，抓紧配套完善有关政策措施，吸引更多民间资本投入到水土保持生态建设。建立健全水土保持生态补偿制度，从南水北调受水区和已发挥效益的水电、矿产等工程收益中提取一定比例的资金，用于库区及上游水土流失治理。完善项目区群众全过程参与机制，让广大农民群众在工程建设中充分享有知情权、参与权和监督权。

(5)切实加强宣传教育。各地要结合水土保持宣传进党委、进人大、进政府、进政协、进党校的“五进”活动，把宣传教育作为二期工程实施的重要内容，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，多角度、多层次、多形式深度报道，宣传水土保持工程实施的重大意义、优惠政策和明显成效，不断扩大社会影响，使防治水土流失、保护水土资源成为全社会的自觉行为。同时，精心打造中小学生水土保持教育社会实践基地和科技示范园区，积极推进水土保持生态文明工程创建活动，营造全社会关心、重视、支持水土保持工作，携手共建生态文明的良好氛围。