矿产资源勘查开发不能无限以牺牲环境为代价

何怀峰，安静国

(中国地质工程集团公司，北京 100083)

2011年9月2日，温家宝总理在视察国土资源部时强调指出，要大力发展绿色矿山，加强矿山地质环境保护和恢复治理。

1 矿产资源开发势必影响环境

在一定的时空条件下，各种自然资源相互耦合形成了独特的自然生态系统。每一种资源在这个系统中，都是一个不可或缺的组成部分。任何资源的损毁，都可能导致整个生态系统的崩溃。也可以说，一系列的生态系统的环境问题，都是源于自然资源的开发利用。离开矿产资源作支撑的经济发展是不可思议的，但撇开各种自然灾害，单从矿产资源开发对环境的影响来看，也可谓是“石头的疯狂”。

随着人口的急剧增长和经济社会的飞速发展，矿产资源开发的力度将不断加大，从而也将引发一系列的重金属污染问题。从实际情况来看，矿产资源开发势必影响当地环境，打破当地长期以来形成的许多平衡，而选冶尾矿是矿产资源开发中引发环境问题的最重要途径之一。尾矿重金属在长时间露天环境下，能从尾矿中不断释放出来，并随尾矿废水向表生环境迁移，造成环境污染。

同时，矿产资源一般属于不可再生资源，加上很多矿产资源埋藏于生态相对脆弱地区，受其自然地理和气候环境条件的影响，治理恢复难度本身就较大。加上我国矿产资源的开发规模总体上还普遍较小、资源利用回收率较低、矿山管理粗放、矿业结构不合理，以及矿产品加工业严重滞后等因素影响，改革开放以来，由于在矿产资源开发中缺乏科学的发展观作指导，同时环境保护意识不是很强，很多地方政府只注重GDP增长，推动矿山企业只关注生产，忽视或根本无暇顾及环境保护和矿山地质环境治理恢复，对地质环境的破坏越来越严重。

矿产资源开发过程中，形成大量的露天采坑、毫无遮挡的尾矿库、废石场等，破坏了植被，占用了大量的土地。据对部分矿山企业调查统计显示，平均每产出1万t的矿石，就要产出固体废料0.47万t。在尾矿库闭库或服务后期，尾矿库中的水分蒸发干涸，遇风便会产生严重的沙尘暴，造成大气污染；而尾矿库中的重金属，遇雨便会下泄河道或直接渗入地下。采空区、陷落区等严重地破坏了公路和建筑，因塌陷致使土地丧失其使用价值，因塌陷造成地表水漏失，蓄水性变差、土地快速荒漠化，致使人民群众的生活和安全造成极大的危害。同时，矿产资源开采深度的不断增加，一定程度上导致地下水位急剧下降，引发地下水匮乏的局面。土壤沙化、草场退化、水土流失、林木枯死、土壤盐渍化、地下水资源短缺等问题，已变得十分突出。

另外，由于矿山开采而引起的滑坡、泥石流等地质灾害，有逐年增加的趋势，从而造成了一定程度的经济损失。加上矿山停采后对生态环境的治理和恢复工作进展缓慢，投入多、产出小的现象比较普遍。很多地方的矿山环境治理恢复保证金与矿山环境治理恢复所需资金相比，不过是“毛毛雨”，尚不能真正起到约束矿山企业疯狂破坏矿山地质环境的作用。一旦矿山闭坑，矿山的地面设施也就基本废弃，矿山原先占用的土地很难复垦利用，造成大量的土地资源闲置和荒芜。

2 矿产资源勘查开发破坏环境的原因分析

任何对生态系统的扰动，都会一定程度上给生态系统造成影响，矿产资源勘查开发对环境产生扰动也是必然的。人类在矿产资源勘查开发过程中，由于多种原因致使对生态系统的负面影响越来越重，尤其是矿山地质环境破坏日益加剧，矿山地质环境面临的形势十分严峻。

造成矿山地质环境不断恶化的原因，主要在于以下几个方面：

2.1 矿山地质环境保护立法尚不完善

有关矿山地质环境保护的规定，散见于与矿产资源勘查开发相关的一些法律法规中。《矿产资源法》只是原则性地规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染”。《水土保持法》也规定：“开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地之外的沟渠倾倒；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失”。2009年5月1日开始实施的《矿山地质环境保护规定》，则因法律位阶太低和实施时间较短，对矿山地质环境保护的作用还不太明显。国土资源部于2007年和2011年分别发布了《矿山地质环境保护和综合治理编制规范》(DZ/T0333-2007)、《矿山地质环境保护与恢复治理编制规范》(DZ/T0333-2011)，要求矿山企业在矿产开发同时对环境保护，提交矿山环境恢复治理保证金，科学合理地制定开采计划与采矿方案，并要求该《编制方案》作为采矿权审批的必备报件之一，上缴矿山环境恢复治理保证金。但总的来说，矿山地质环境保护的有关法律尚待逐步完善。

2.2 矿山企业普遍存在“得过且过”和“向钱看”的观念

由于矿山地质环境保护监管手段、责任制度和环境保护标准的缺乏，不足以起到“震慑”作用。在巨大的利润驱动下，矿山企业只重视开发矿产资源，普遍存在环境保护“得过且过”的意识；矿山开发的设计方案，一般仅仅将环境保护作为原则性的东西列入而已，很少涉及实质性的环境保护措施和环境保护工程；矿业管理也由于阶段性管理时常与环境保护整体性相脱节，造成很多环境保护措施难以实施；矿山地质环境治理恢复，不是短时间内能彻底解决的问题，还需要更多的环节配合协调。

2.3 矿山地质环境治理恢复保证金，在治理恢复破坏后的矿山地质环境时，显得捉襟见肘

国家对矿山地质环境治理恢复保证金的缴费比例，并没有进行统一规定，各地的缴费比例也不尽相同。《矿山地质环境保护与恢复治理方案》中，矿山环境恢复治理保证金的使用和监管尚不完善，有些地区的保证金对矿山企业开采矿产资源的利润而言，根本未触及矿山企业的“伤痛”，也不足以用于矿山企业闭坑后的地质环境治理恢复。所以，矿山企业闭坑后，“一走了之”的并不少见。

3 矿产资源勘查开发中减少环境破坏的建议

3.1 建议建立矿产资源承载力数据库

从实际情况中发现，很多地方，甚至中央部委都存在“以项目配资源”的冲动和做法。这种冲动和做法，根本没有将资源承载力作为发展的重要支撑来考虑，是大干快上的具体表现，是不可持续的发展，也是典型的GDP至上论。中国在未来一段很长的时期内，还将主要依靠资源消耗拉动经济增长，确保经济社会发展目标的实现。根据最新的矿产资源调查成果，加快建立全国省(区、市)、市、县三级全国矿产资源承载力数据库，不仅要对矿产资源储量、可采性、运距等进行可行性和可比性分析，而且要对矿产资源勘查开发利用的经济效益进行评价，更要对矿产资源勘查开发利用可能引发的环境问题进行评价。通过利用矿产资源承载力数据库，有利于增强以数字来说话的底气，有利于出台高效和比较稳定的矿产资源管理政策，也有利于减缓中央政府、地方政府、舆论和公众对国土资源管理工作的压力，更有利于实现从“以项目配资源”到“以资源配项目”的彻底转变。

3.2 建议做好矿产资源规划和设计

矿产资源丰富的地区，要在做好矿产、土地、水资源、环境保护和投资规划的前提下，使矿产资源开发始终遵循不能以牺牲环境作为代价。在促进地区经济可持续、和谐发展的同时，也要尽量实现废水、废气、废渣的零排放或最少排放，最大限度地减少废水和废渣对土壤的污染；要严格执行矿山企业的设计开采年限，禁止不按设计要求进行矿产资源开采活动。因为矿产资源的超采，虽然可以为矿山企业谋取暴利创造条件，但也造成了矿山环境加剧恶化[1]。同时，超采矿产资源，势必会造成未来的矿产资源进一步短缺，是典型的“寅吃卯粮”行为。矿产资源勘查开发必须在规划和设计指导下进行，对此不能有半点含糊。

3.3 建议加大矿产资源勘查开发的科研投入，加快制定矿产资源勘查开发的地质环境评价标准

不断加大对煤炭、10种重金属、稀土金属污染治理的研究资金投入，尤其是要大幅度地增加矿产资源开发造成的地质环境破坏和重金属污染问题的研究，从源头上控制矿产资源开发带来的一系列环境污染，避免生态灾难的发生[2]。同时，将矿产资源勘查开发战略上升为国家战略，对矿产资源勘查开发全过程进行环境影响评价，随时监控和随时“体检”矿产资源勘查开发造成的环境问题，以期全面掌握我国矿山地质环境破坏和重金属等污染状况，以便于更有效地治理和控制矿山地质环境破坏和重金属污染。以法律形式禁止地方政府为了经济利益或者GDP目标，而不顾牺牲地质环境，也不注意矿山地质环境保护和治理恢复的做法。

矿山地质环境治理恢复工作还处于起步阶段，各地的矿山地质环境治理恢复标准不尽相同，而且大部分偏低，与实际情况脱节比较严重。很多不可预知的环节也被遗漏，无法完全承担起对矿山地质环境的有效保护，也忽视了当地居民的利益诉求。矿山地质环境治理恢复的标准并不统一，直接造成各地的评价标准参差不齐，有些地区不乏以矿山企业承受能力作为衡量标准，有些地区根本没有标准，而是执法者随意评价是否达到标准。建议将全国划分若干等级的矿山地质环境治理恢复评价标准体系，基于ISO14000系列标准，建立一套适合中国国情的、差别化的矿山地质环境评价管理体系。以矿山地质环境受损状况和矿山地质环境恢复的时限等为依据，确定差别化的矿山地质环境治理恢复评价标准细则。同时，确定不同等级的矿山地质环境治理恢复保证金和矿山生态补偿基金的收取标准，并将矿山地质环境治理工作交给具有地质灾害治理资质的专业化的市场主体。

3.4 建议加快矿山地质环境治理恢复保证金制度相关立法

政府需要强制矿山企业为矿山地质环境治理恢复“埋单”[3]，适时建立和完善损毁补偿赔付机制。当务之急是，尽快出台矿山地质环境治理恢复保证金制度的更高层阶的法律法规，进一步明确和细化矿山地质环境治理恢复保证金的缴费标准、使用和返还等条件，以经济手段促使矿山开采企业落实矿山地质环境保护与治理恢复的相应责任。同时，也要鼓励矿山地质环境治理恢复的多元化投资，探索矿山地质公园的建设机制，不仅矿山开采过程中的各相关利益主体可以共同参与，而且还可以引入其他社会资本广泛参与矿山地质环境治理恢复。要对矿山地质环境治理恢复的成本收益进行深入分析，建立和完善矿产资源开发的利益分配机制，为矿山地质环境治理恢复保证金制度的市场化运行创造更好的法律环境。

政府在加大对废气、废水、废渣向环境任意排放的处罚力度基础上，不仅要勇于执法，严格执法，而且要制定有关“三废”综合回收利用的鼓励政策，充分发挥矿产资源节约与综合利用专项资金对尾矿进行回收利用。在矿产资源节约和综合利用的技术转让、借贷、税收等方面，给予更多、更具体的优惠政策。矿山地质环境治理恢复保证金，不能仅仅作为矿山地质环境治理恢复的抵押金，更多的时候要承担起矿山地质环境治理恢复的经济刺激作用。同时，也要通过督促矿山企业治理恢复地质环境和分期分批返还保证金的做法，达到环境利益和区域经济均衡发展的目的。

3.5 建议继续加大矿山企业整合力度，建立长期的制约乱挖滥采的规制

全国性矿产资源整合，是偶然过程中的一种必然现象。加快规范整顿未达边界品位(或者说是低品位)的已采矿。从长远来看，这些矿具有很好的综合利用前景，在技术水平不能达到综合开发的情况下，建议将其作为资源储备处理。同时，建议继续加大产、学、研相互结合的力度，加快矿产资源的节约与综合利用技术研究，提高共伴生矿中有益矿物的综合利用率。对达不到一定规模的矿山企业，加快进行矿业权整合。其所有制属性是国有或非国有并不特别重要，重要的是让地方政府把这些整合后的中、小矿山企业管理起来并明确责任，这或许是目前条件下最为可行的一种方案。

矿业整合的关键是整合质量，整合质量的首要问题是制订规划，没有规划的整合是盲目的、不彻底的，也是不稳定的。整合的目的是遏制资源浪费[4]，便于整装勘查、整体开发，彻底消灭大矿小开、乱开现象。而政策的随意性和不稳定性，不仅造成资源浪费、环境破坏，也带来民间资本的巨大损失和严重的社会、经济影响。在实施整合的过程中，不能再继续实行“3-2=1”的简单减法运算，而基本上不考虑也难以考虑其他因素的做法。在矿产资源的开发利用和整合过程中，充分发挥新闻媒体，尤其是网络、电视和报刊等媒体的作用，将更多的信息进行公开，让更多的百姓参与进来，形成一种互动的氛围，可以让满足兼并条件的矿业权人自主谈判、自愿重组，而不是将民营资本排除在实施矿产资源开发整合的主体之外。矿山企业的整合，并不是“拉郎配”式资源整合，也不是进行无为的“小变中、中变大”，更多的是为了制止乱挖滥采现象，促使矿产资源的勘查开发利用逐步有序，减少矿产资源的浪费，形成一种制止违法采矿的高压态势和长效机制。

3.6 建议建立并加强矿产资源管理联动机制建设

矿政管理是一项非常复杂的系统工程，牵涉面广，涉及部门多，靠一个部门单抓独干是不可能取得斐然成绩的，需要多个部门的相互配合与合作[5]。作为矿产资源直接守护者的地方政府，在矿产资源开发中获益最大，理应成为矿产资源管理和矿山地质环境保护和治理恢复的第一监护人。而当地民众是矿产资源开发过程中环境破坏的直接受害人，又是理应在矿产资源开发中受益的群体。只有建立部门联动以及与地方政府联动机制，并由当地公众广泛参与的责任共担机制，进一步明确各个部门之间和地方政府的责权利，建立起真正的公众参与和监督的矿山地质环境治理恢复制度，才能举全民之力，举社会之力，有效促进矿产资源合理开发，从而更好地完成对受损民众或地区的补偿。

将矿山地质环境治理恢复与市场经济体制紧密结合，充分利用好市场机制和经济激励政策，建立起真正可行的以市场机制为主的矿山地质环境治理恢复制度和技术支撑体系。刺激并引导矿山开采企业在矿产资源开采过程中逐渐治理恢复矿山地质环境，而不是等到闭坑时再进行治理恢复。将矿山地质环境治理恢复作为一种常态化的工作，从矿山建设之初开始直到矿山闭坑的全过程，矿山地质环境治理恢复工作都不能间断，以确保矿产资源开发利用不仅造福于社会、造福于人民，更有利于经济社会的可持续发展，有利于社会的长治久安。

4 结论

矿产资源勘查开发，虽然带来了地质环境的破坏，但是通过强化科技、法律和行政手段，在标准确定的情况下，矿产资源勘查开发造成的地质环境破坏的程度有望达到最小化。

[1]孟璐.矿区生态效益补偿法律制度研究[D].太原：山西财经大学,2011.

[2]廖国礼.典型有色金属矿山重金属迁移规律与污染评价研究[D].长沙：中南大学,2005.

[3]张维宸.我国矿山地质环境治理恢复保证金制度的法律思考[J].中国矿业,2011，20(11):43-45.

[4]付传君,杨昌明.矿产资源开发整合后矿政管理的对策[J].煤炭经济研究,2011(1):69-72.

[5]张维宸.健全体系 多元合作[N].中国国土资源报,2010-7-16.