南水北调东线第一期省界（际）工程运行管理模式分析研究

张继群 金 鑫

南水北调东线一期工程跨苏、鲁两省，主要利用现有河道、湖泊进行调水，供水范围为山东和江苏两省，所涉及到的省界段（际）工程有骆马湖水资源控制工程、骆马湖～南四湖段工程、南四湖段工程。其中，骆马湖～南四湖区段工程位于苏、鲁两省边界，该区段是沂沭泗河洪水下泄的重要通道，又是南水北调东线工程的主要输水线路，工程情况复杂，省际之间洪水排泄和水资源管理方面矛盾突出。特别是位于苏鲁两省交界的大型湖泊南四湖，是南水北调工程东线工程的重要调节水库，在南水北调东线工程中具有十分重要的战略意义，其现状水资源由苏鲁两省共用，由于该地区水系复杂，水资源短缺，水污染现象比较突出，历史上两省群众争水纠纷不断发生。南水北调东线一期工程建成后，省界（际）段工程建立合理的管理模式，对统筹处理好省际水事矛盾与利益，协调好防汛调度与北上调水等关系，保证南水北调东线一期高效运行是十分重要的。

一、省际交水复杂性分析

理论上讲，苏鲁交水是在苏鲁省界地区进行，交水地点应该以两省省界为基础，但是到目前为止，苏鲁省界尚未最终勘定，南四湖周边地区的两省插花地有16处之多，以省界为基础交接北调水缺乏必要的前提条件。如果不以省界而以水利工程为基础交接水，将面临如何选择交水地点问题。

同时，南四湖是东线一期工程的重要调节水库，入湖河流众多，南四湖的自然条件和现状决定了水源界定难度很大。东线一期工程调水后，在南四湖沿线供水区形成引江水、当地地表水、当地地下水、污水回用等多水联合调度，涉及城建、水利、环保等多个部门的利益关系，利益相关者更加复杂，加之用水缺乏有效的控制措施，不同水源（当地水、北调水）的分配、计量和监控将面临极大困难。

二、省界（际）调水工程与防洪工程关系分析

省界（际）调水工程是在现有防洪、除涝、灌溉为主的水利工程的基础上兴建的，在功能发挥上互为依托、相互配合，在运行管理上相互交织、协同工作。但两者项目性质不同，目标任务和服务对象均存在差异，在运行管理上必然带来不同管理理念，形成不同管理风格和管理模式。要使两者在调度运行方面密切配合、协调一致，必须使两种管理机制有机结合，建立统一的管理机构，既满足防洪工程运行管理的需要，又要满足调水工程运行管理的需要；既充分体现公益部分职能的发挥，又要适应调水工程市场机制的运作，从而保证防洪、除涝、灌溉与调水等功能的充分发挥。

三、省界（际）水资源调度管理需求分析

南四湖是南水北调东线工程的重要调节水库，该地区水资源开发利用无序、水资源浪费、水污染严重、水事纠纷频繁的现象，究其根源是水资源管理在不同部门和机构之间分割，各部门之间的开发利用缺乏统一协调，地表水与地下水、供水与排水、水量与水质、水资源管理政出多门，分而管之，政策法规、技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政。体制已经成为该地区水资源管理的一大障碍，成为水资源可持续利用和经济可持续发展的严重制约因素。加强水资源统一调度管理，综合运用行政、经济、法律、技术等一系列手段，建立起适合特点的水资源需求管理的体制机制，统一调度管理，是该地区水资源可持续发展利用的必然需求。

四、管理模式研究

通过上面分析可知，统一管理、协同运作是省际调水与现有工程科学管理的内在要求，也是缓解苏鲁省际水资源管理矛盾的重要途径。

按照“强化统一管理，充分发挥流域机构职能；包容历史、着眼长远、互利多赢；依法管理，加强制度建设；科学管理，综合发挥效益”的原则，提出了三种工程运行管理模式，并进行分析研究。

1.两省联合委托管理模式

这是一种平等协商性的、基于合同管理的模式。流域机构负责省际调水行政协调，组建省际调水工程管理机构，为企业性质，两省联合委托其负责省际调水工程的运行管理。两省是委托人，省际调水工程管理机构是受托人，双方之间是一种委托代理性质的民事责任关系，由合同界定省际调水工程管理机构的权责。工程验收后，工程及形成的资产产权人是项目法人；运行管理经费由两省全额支付。

（1）优点

不需要中央批机构、人员编制，也不需要中央投入运行管理经费，两省委托合同签订后，就可组建工程管理机构；运行管理经费可全部计入水费，供水成本核算简单。

（2）缺点

该模式缺乏现实可行性，在实际运行中该模式可能存在以下三大难以克服的缺点：

①苏鲁省际历史遗留问题未彻底解决，合同签订与执行难度大。

②省际调水与防洪工程存在两种不同的管理体制，统一调度与协同运作难度大。

③运行管理经费全部来源于水费，落实难度大，不利于保障工程良性运行。

2.中央直接管理模式

这是一种主要基于行政命令的垂直化管理模式。流域管理机构经国家授权负责省际调水工程管理，并成立省际调水工程管理机构，该机构属流域机构的下属单位，只对流域机构负责，调水指令由流域机构下达。工程验收后，工程及形成的资产移交流域机构，由流域机构管理；运行管理经费由水利部纳入财政预算全额拨款。

（1）优点

①流域管理机构经国家授权负责省际调水工程运行管理，与省际现有防洪工程实现统一调度运行管理，有利于省际水资源合理配置、水量统一调度、调水目标任务的完成。

②可由流域机构授予省界调水工程管理机构充分的管理权，使其具有水行政管理职能，有效参与协调两省省际调水、防洪、除涝、航运和水质保护工作，也有利于流域机构协调处理省际水事纠纷。

③运行管理经费来源于中央财政，有可靠保证，有利于省界调水工程安全运行、职工队伍的稳定，可确保省际调水公平、公正。

④运行管理经费不计入调水成本，全部由中央承担，有利于降低地方用水费用，提高用水积极性。

（2）缺点

①机构成立需要履行报批手续，组建、人员招聘周期长。

②不符合国务院南水北调工程建设委员会《关于印发〈南水北调工程项目法人组建方案〉的通知》的要求，需要积极向上级有关部门汇报争取。

3.综合管理模式

该模式将上述两种模式结合在一起，流域机构负责省际调水行政协调，成立省际调水工程管理机构，并受两省委托，负责省际调水工程运行管理。

工程验收后，工程及形成的资产移交两省，工程维修养护与生产运行经费由苏鲁两省承担。省际调水工程管理机构管理经费（人员经费、日常公用经费等）由水利部纳入中央财政预算全额拨款。省际调水工程管理机构不但对流域机构负责，而且就委托管理的工程对两公司负责。

（1）优点

除具有中央直接管理模式①②优点外，还具有以下优点：

管理经费主要来源于中央，保障性强，有利于省际调水工程正常运行与职工队伍的稳定；基本符合国务院南水北调工程建设委员会《关于印发〈南水北调工程项目法人组建方案〉的通知》的要求。

（2）缺点

①生产运行和维修养护经费来自两省，保障性不强，可能影响工程的维修养护工作。

②需要履行机构、人员编制等报批手续，机构组建、人员招聘周期长。

五、结论

根据以上运行管理方案的设计比较，中央直接管理模式与综合管理模式都有利于强化流域管理，有利于流域机构协调处理省际水事矛盾、组织和监管省际公平交水，可充分发挥现有防洪工程与调水工程综合效益，确保调水任务的完成与调水目标的实现。综合考虑国家有关政策，建议省际调水工程管理采用综合管理模式；中央直接管理模式具有明显优势，但实现的难度较大，可积极争取