落实水功能区限制纳污制度的分析与思索

郁丹英 贾 利

（淮河流域水资源保护局 蚌埠 233001）

2011 年中央一号文件和中央水利工作会议明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，要求建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污和水资源管理责任和考核四项制度，其中水功能区限制纳污制度明确提出要“确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度”。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》对实施最严格水资源管理制度进行了全面部署，明确要求2015年、2020年、2030年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率分别提高到60%、80%、95%以上。

2011年12月28日，国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》，明确了大江大河干流及其主要支流、省界水体等重要水域的功能和目标，为水功能区限制纳污制度的实施提供了基础，为全国加快推进实行最严格水资源管理制度提供了重要的支撑。就水功能区限制纳污红线来讲，分析水功能区现状和管理存在问题，对如何因地制宜落实水功能区限制纳污制度，加强水功能区管理促进水资源保护，保障水功能区限制纳污制度的实施，需要认真思考并不断实践。

1 淮河流域水功能区管理开展的主要工作

1.1 强化监测，为水功能区监督管理创造良好条件

2003 年开始，淮委组织流域四省水利部门每月开展重要水功能区水质监测和通报工作，2011年重要水功能区监测范围将由原来的153个扩大到449个，2012年根据《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》将监测范围调整淮河区394个重要水功能区。为了更加全面的掌握水功能区水资源质量状况，2009年在重要水功能区监测基础上，在全国率先开展了全流域1017个水功能区汛期和非汛期2次水功能区水质监测，2010年协调流域四省将全部水功能区监测频次提高到每年4次，2012年监测频次提高每年6次。

水功能区监测取得的大量数据资料，为水功能区达标率控制指标分解提供了重要的依据，为下一步水功能区考核创造了良好的条件。

1.2 主动协调，水功能区水质达标率控制指标分解取得成效

为进一步加快最严格水资源管理制度的建立和实施，确立水功能区限制纳污红线，淮委根据监测的水功能区现状，制定分解方案，积极与流域各省协调。截至2012年6月淮河区湖北、河南、安徽、江苏、山东五省2015年、2020年和2030年重要水功能区达标率控制指标已经全部协调一致并上报水利部。淮河区2015年、2020年、2030年重要河流湖泊水功能区达标率分别为64.9%，80.1%和95%以上。

1.3 依法行政，严格水功能区纳污红线管理

实施入河排污口监督管理是落实水功能区限制纳污红线的重要手段，为严把纳污红线管理，淮委积极推进流域入河排污口管理的各项工作。一是建章立制，逐步完善入河排污口管理法规体系建设。完成了水利行业标准《入河排污口管理技术导则》（SL532—2011），并于2011年6月由水利部颁布实施。二是开展全流域重点入河排污口核查及纳污量监测工作，依法通报，积极推进流域水污染防治工作，主要污染物入河排放量逐年消减。三是严格限制审批新增入河排污口，要求实现零排放，并强化专项执法检查工作。四是开展淮河流域入河排污口布设规划，不断完善入河排污口管理档案。

1.4 夯实基础，科学核定水功能区纳污能力

水功能区限制纳污制度其中一项重要内容是从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。按照水利部要求，淮委积极开展淮河流域重要河湖水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定工作。工作成果将作为下一阶段限制排污总量管理的重要依据。

2 存在主要问题

2.1 水功能区达标率还不高

目前水功能区水质达标率普遍不高。以淮河流域为例，采用高锰酸盐指数和氨氮两项指标进行达标评价，2011年淮河区重要河流湖泊水功能区水质达标为50.0%，这与2015年水功能区达标率分解目标64.9%还有一定的差距。在人口不断增加、经济快速发展的情况下，进一步提高水功能区水质达标率的难度很大。

2.2 水功能区管理的法规标准和规范尚不完善

水功能区管理处于起步阶段，法规不完善，技术指标体系还不健全，亟需不断完善。例如，水功能区水质监测站网还需要进一步完善，水功能区水资源质量评价指标体系还不完整，水功能区管理不仅要考虑水体的水质目标，必须要考虑到水功能区的水量目标，才能更好地满足最严格水资源管理制度的需要。

2.3 管理体制还不是很顺畅

《水法》提出国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但是流域管理机构与地方水行政主管部门的管理权限如何划分，结合的“点”在哪里，没有明确的规定。从管理实践看，流域管理机构的管理职责比较单一、管理手段还比较薄弱。

3 流域管理机构的重点任务

流域管理机构肩负组织、协调、检查和指导的职责，要进一步健全制度、落实责任、提高能力、强化监管等措施，将水功能区限制纳污制度具体化，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

3.1 制定流域水功能区限制纳污制度实施方案

从整体上把握流域各省存在问题，发展方向和重点任务，从而更宏观地指导流域水功能区限制纳污红线管理的实施。

3.2 建立水功能区达标考核评估体系

加强站网建设，全面实施水功能区水质监测，重点开展重要江河湖泊水功能区、省界及重要水体水质监测，建立水功能区水质达标评价体系，强化水质管理，为水功能区限制纳污红线管理提供技术支撑。建立考核指标体系，推动水功能区监测规范化、方法标准化、管理程序化，确保达到考核和评估要求，实现主要控制指标可监测、可评价、可考核。

3.3 严格入河排污口管理，建立健全排污总量控制制度

核定重要江河湖泊水功能区纳污能力，制定分阶段限制排污总量控制方案，依法提出污染物入河总量控制意见。积极推进流域入河排污口的监督管理，编制入河排污口布设规划，完善入河排污口登记和审批制度，严格入河排污口设置审批，加强入河排污总量监测，建立健全排污总量控制制度。

3.4 统筹水质水量管理，推进实施综合治理

对排污量超出限制总量的地区，要限制审批新增取水和入河排污口。对水质不达标的重要水功能区，要研究采取排污口整治、底泥清淤、生态调水、水系整治、生态修复等措施，实施综合治理。

3.5 完善流域和区域管理机制

完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步明确流域与区域管理事权划分，强化流域水资源宏观调控与监督方面的职能，强化流域机构省界水质水量监测监督管理。

3.6 完善应急和风险管理制度

对重要水功能区、敏感水域及重要入河排污口进行实时监控。完善城乡饮用水源地水质监测和安全评价体系，逐步增加常规监测项目和开展有毒有机污染物定期监测，强化饮用水水源地应急管理。完善突发性重大水污染事件的预警预报体系和应急预案，逐步健全重大水污染事件应急处置机制和各项制度，将日常管理和应急管理相结合，加强应急能力建设。

4 落实制度需要关注的问题

实行最严格水资源管理制度是中央提出的水资源管理的总体目标和方向，要切实的贯彻落实，不仅需要有组织、资金、基础能力建设、考核制度等保障，还需抓住以下几点。

4.1 认真把脉，定目标切合实际

一项好的制度要实施，目标是否切合实际是关键。目标太高，都达不到，那么为保障目标实现的评估和考核就没有好的基础和平台，容易导致制度的流产，最终是不了了之。目标太低，很容易达到，就不能引起足够的重视，达不到最严格水资源管理的要求，导致制度可有可无。所以在制定目标时，首先要用数据说话，通过掌握大量的基础资料，对存在的现状问题进行认真的把脉。第二是要走出去，多交流，清楚优势和短板，寻找方法和手段，引进来，指导怎么做。第三是从下至上提方案，自上而下定目标，通过加强上下级部门的交流沟通，使目标更符合实际需要，符合限制纳污红线的要求。

4.2 因地制宜，促和谐护航发展

因地制宜实施限制纳污制度，才能更好地为社会经济的发展护航。制定具体的实施方案，要准确把握“把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”的内涵，结合该地区的经济发展，主体功能规划和社会经济发展规划，统筹协调好与水资源综合规划、水资源保护规划以及水污染防治规划的关系，体现出水资源保护管理是支撑和转变当地社会经济发展的前瞻性和针对性，突出因地制宜，促进环境经济和谐发展。

4.3 尊重自然，守红线相互制约

水功能区纳污红线制度的基础单元是水功能区，作为水域，水功能区的保护不仅是水质的保护、还要考虑水量和水生态的要求。因此实施水功能区限制纳污制度，应尊重水域自然属性，充分地考虑水资源及水生态的基本特点，体现水质、水量和水生态并重的原则，统筹水资源合理开发利用和节约保护，同时应充分考虑“三条红线”的相互联系和相互制约，更好地实施最严格水资源管理制度。对排污量超出限制总量的地区，要限制审批新增取水和入河排污口；对水质未满足水功能区要求的，对水功能区内取水提出限制要求；同时当水量不能满足纳污能力的情况下，也应提出水功能污染限排要求。

4.4 措施到位，显成效制度要保障

2011 年中央1号文件特别提出了“建立水资源管理责任和考核制度”，这是落实“三条红线”的关键，是保障各项措施到位的关键。同时，也应完善水功能区管理的法律法规，通过试点研究等多种方式抓紧研究制定纳污红线管理的各项制度，推进最严格水资源管理制度建设，保证各个环节有法可依