试析林业行政处罚适用一事不再罚原则

詹长英，林 杰，林忠平，林端华

（1 福安市林业综合行政执法大队，福建 福安 355000;2.福安市公安局森林分局,福建 福安 355000；3.福安市司法局,福建福安 355000）

我国《行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，这是法律对“一事不再罚”涵义作出正式的、权威的界定。但这一原则，规定得过于概括，在实际执法中会出现许多争议和理解偏差，加之缺乏必要的配套解释，因此在复杂的行政执法实践中很难操作。在林业执法实践中，对一事不再罚原则的不同理解和适用影响林业行政处罚的效力和准确性，成为林业行政执法的一个难点，也是目前执法实践中困惑较多而又急需解决的法律问题。

1 “一事不再罚”原则的法律渊源

起源于罗马法的一事不再罚原则在刑诉法领域已成为各国普遍确立的刑事审判原则，源于保障被告人合法权利思想、一罪一罚的古朴正义观和有利于维护法院判决权威性等。一事不再罚原则既是司法原则，又是立法原则。到了20世纪70年代，这一原则被应用到行政法中，如我国《行政处罚法》第24条规定的一事不再罚原则，成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要法则。

早在20世纪90年代起草行政处罚法时,就有学者就提出一事不再罚的处罚原则，曾在总则部分规定一事不再罚原则，试图将该原则作为行政处罚的一般原则，即“对当事人的同一个违法行为，不得根据同一事实和同一理由，给予两次以上行政处罚”。该项规定引发较大争议。因此，在1996年通过的《行政处罚法》中对一事不再罚原则作了必要限制，在总则部分未做规定，只是在行政处罚适用部分做出认识上比较一致的规定，即“对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该项规定引发较大争议。因此，在1996年通过的《行政处罚法》中对一事不再罚原则作了必要限制，在总则部分未做规定，只是在行政处罚适用部分做出认识上比较一致的规定，即“对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。由原来的不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上的“罚款处罚”，适用范围大大缩小，允许做出除罚款以外的其他类型处罚。这样“既保持了行政处罚的完整性，又可以避免不同机关对同一个违法行为分别实施罚款处罚,而使公众留下行政机关重复处罚的不良印象”[1]。

2 林业行政处罚实践中如何理解“一事不再罚”原则

我国由于行政管理权限和行政管理法律规范的交叉，单一的违法活动有时会触犯两个以上的法律规范，不同行政主体根据不同法律规范对同一违法行为进行处罚，可能导致行政处罚的重合。如林业、工商在联合执法过程中查明某地点没有取得《木材经营加工批准书》、《营业执照》，非法从事木材经营加工活动；没有取得《野生动物经营加工许可证》、《营业执照》，非法从事野生动物经营加工活动。以上两个执法部门对该行为进行行政处罚时，就可能出现哪个部门先做出何种行政处罚的情形。还有林业部门在查处毁林（滥伐）筑路，非法运输盗、滥伐林木时，是处罚毁林（滥伐）或非法占用林地行为，还是处罚非法运输林木还是盗、滥伐林木行为，或者并处呢？在执法实践中极易出现争议。对一事不再罚原则的理解分歧主要集中在两个方面：①什么是“一事”，即同一个违法行为；不同行政机关能否对同一违法行为处以不同罚款？②是对同一个违法行为在何种情况下，可以实施两次以上的行政处罚，在何种情况下，不得实施两次以上的行政处罚？或者都不得实施两次以上的行政处罚[2]？如果行为人的一个整体行为同时触犯数个法律、法规条文，是否构成数个违法；行为人实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他形式的违法情形是否构成数个违法，是否不受一事不再罚原则的限制。

2.1 何为“一事”

“一事”是指基于同一事实和理由实施的一次性违反行政法律规范的行为，即相对人的同一个违法行为，在客观上仅有一个独立完整的违法事实，是该违法的全过程，不能人为的将违法过程分成几个相互独立的阶段。若相对人对该行为作了重大欺骗，导致处罚主体对该行为定性和施罚产生重大影响，则处罚主体还可以根据新查明的事实和理由追加处罚。执法工作人员要真正理解这一概念，还应把握以下3点：①“一事”的主体是同一相对人；②“一事”是指一个独立的违法行为而非一类违法行为，独立是指行为从始至终的一个完整过程。如屡犯屡罚的木材经营加工行为不是“一事”，而是同一性质的多个违法行为，对几个性质相同的违法行为，处罚主体查明后依法可以并处；③“一事”是指一个违法事实，并非一次违法事件，一次违法事件可包括多个违法行为，如毁林（滥伐）筑路就是两个违法行为[毁林（滥伐）和筑路]，却是一次事件。

2.2 何为“不再罚”

原则上，对“一事”不得给予两次以上的行政处罚，由于林业执法实践的复杂性，在某些情况下，可以实施这一原则，某些情况又可能还有例外。在实际行政处罚实践中，对“同一个违法行为不得再罚”，从5个方面进行剖析：

①是一行为只违反一个行政法律规定，受一个行政主体管辖；②是一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖；③是一行为违反两个以上行政法律规范，由一个行政主体处罚；④是一行为违反两个以上行政法律规范，由两个以上行政主体处罚；⑤是一行为同时违反行政法规范和刑法规范。

前两种情形为单项违法行为，应严格遵循一行为一次处罚原则，不得以同样事实和理由，依同样的法律规范处罚两次以上，排除第二个处罚是对第一个处罚的补充、更正或者补正。第三、四种情形称为同一多项违法行为，由于立法上的原因，行政相对人的一个行为也会违反两个以上行政法律、法规，一行为违反两个以上行政法律规范而由两个以上的行政主体管辖，这种一个违法行为违反两个以上行政法律规范的情形称为法条竞合或规范竞合，理论上存在争议，一种观点认为，为避免造成多次处罚、重复处罚，只要相对人在客观上只有一个违法事实，处罚主体只能施罚一次，不能两次以上。另一种观点认为，上述情形可视为多个违法行为，按“一事不再同种罚”处理，允许各个法律规范对应的行政主体，依据不同理由分别做出处罚，但不能对相对人处以相同种类的处罚[3]。

一个行政主体依据一个法律、法规对相对人做出行政处罚后，另一个行政主体可能依据另一个法律、法规对该相对人做出另一次除罚款外的行政处罚，并不必然排斥其他行政主体对同一行政违法案件的立案调查和处理。对于第五种情形，即相对人的行为既违反行政法又违反刑法时，不能以罚代刑，行政处罚中的拘留和罚款不能与刑事处罚双重适用，应依法折抵。适用刑罚后还应当给予责令停产、停业暂扣或者吊销许可证或者执照的行政处罚。

3 林业行政处罚实践中适用“一事不再罚”原则的情形

3.1 连续违法行为

是指相对人在一定时间内连续数次实施同一种性质完全相同的违法行为，且这些违法行为触犯的是同一个行政法律规范。依照行政违法行为责任构成要件理论，连续违法行为已构成多个违法行为，我们认为对连续违法行为不宜实行多次处罚，应当按照“同一违法行为”从重处罚。但是根据《行政处罚法》第23条规定：“行政机关在实施行政处罚时，应责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由于责令改正或责令限期改正是一种行政强制性措施，故行政主体在作出处罚的同时并责令相对人当时改正，相对人即负有当时改正的义务，原来的行政处罚法律关系归于消灭；若相对人不改正，即使实施的是相同的违法行为，则又构成新的违法，应再次处罚。若处罚主体作出行政处罚时未依照《行政处罚法》第23条的规定同时责令相对人改正违法行为的，并不影响新的违法行为成立，但可能增加处罚主体及其执法人员的不作为甚至渎职责任[4]。

3.2 继续违法行为

是指一个违法行为发生后，行为及其引起的不法状态一直处于持续状态的行为。继续违法行为虽然一直处于持续状态，实质上也是“同一违法行为”，不能按数个违法行为处理。但是由于行政主体的管辖不同，因此在执法实践中会出现同一持续的违法行为由于涉及的范围广而造成不同地域的行政机关都有管辖权的情形，如非法运输盗、滥伐林木案的这种违反同一行政法律规范的持续行为，一次施罚后，该行为没有终止，则应再次处罚，不适用一事不再罚原则。

4 林业行政处罚实践中不适用“一事不再罚”原则的情形

4.1 行政处罚的并处

相对人的一个行为，违反一个法律规定，而根据该法规定，可以同时适用两种以上处罚种类。如罚款并没收非法所得、吊销营业执照等，对相对人一次处罚不足以全部消除违法状态或社会危害性时，可以同时适用两种以上处罚，这种并处不违背一事不再罚原则。如我国《森林法》第39条第一款规定：盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍以上10倍以下的罚款。

4.2 重新作出行政处罚决定

林业行政机关认为行政处罚不当，自行撤销原行政处罚决定的或作出的处罚决定因法定事由被撤销，并被责令重新作出具体行政行为，林业行政机关据此重新作出的具体行政行为，并不违反一事不再罚原则。

4.3 行政处罚与执行罚的并处

林业行政机关作出罚款处罚决定后，相对人有能力履行而拒不履行，可采用连续罚款的方式促其履行法定义务。这种连续罚款的强制执行方式，不在于惩罚相对人，目的是促使相对人履行义务，依法可和行政处罚并用，且这种罚款还可以连续多次适用，如《行政处罚法》第51条规定的“3%”加罚，直到义务人完全履行义务，这种并处不违反一事不再罚原则。

4.4 专属管辖

行政处罚中的处罚种类专属于特定行政主体，林业行政机关对相对人的违法行为进行处理后，仍需作出专属特定行政处罚种类时，则可依据相关法律规定，由享有专属管辖权的处罚主体再次处罚，如行政拘留专属于森林公安。

4.5 特定情形

相对人的行为同时违反行政法规范和其他法律规范的，由相关有权主体依据各自的法律规范实施多重性质不同的法律制裁，或由两个以上处罚主体以不同事实或不同理由对同一违法行为进行行政处罚，不受一事不再罚的限制；相对人因某一违法行为被处以行政处罚后不久，又重新实施与已处罚过的同一性质的违法行为，可以再次予以处罚，也不受一事不再罚的限制。

5 “一事不再罚”原则的立法缺陷

如果对同一违法行为几个行政主体轮番处罚，必然会侵害相对人的合法权益，影响处罚的合法性和合理性，也会损害行政机关的形象。但是，如果规定只能由一个行政主体施罚一次，不仅使行政分工形同虚设，还可能增加其他行政主体及其执法人员的不作为甚至渎职责任，也可能导致其他行政主体构成失职，并且在立法设计时也存在技术性的缺陷。但是，若由先处罚的行政主体拥有优先处罚权，又可能会滋生腐败行为，也就是说第一个行政主体做出罚款处罚后，其他主体便不能再做出罚款处罚。如果这样，只要相对人贿赂相关执法人员对其作出较轻的罚款处罚，就可以防止其他行政主体对其做出更高额罚款处罚[5]。

我国《行政处罚法》规定一事不再罚原则的目的就是为了消除不同行政主体对同一违法行为的重复处罚，旨在维护和确保行政处罚的公平、合理、避免重复处罚、滥施处罚。但是对一事不再罚主体的表述欠缺唯一的确定性，对几个主体都可管辖的违法行为该由哪个主体来施罚没有明确的法律规定，一事不再罚规定对适用法律的冲突没有提供合适的冲突适用规则；一事不再罚规定对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚没有提供法定依据等[6]。因此理论上对一事不再罚的理解并不完全统一，林业执法机关在实际执法中也感到困惑，为了能真正彻底的实施行政处罚法的立法精神，建议立法部门应尽快统一这一原则的理解和认识。

[1]冯军.行政处罚法新论[M].北京.中国检察出版社,2003.

[2]罗杰.“一事不再罚”原则及其适用[N].中国医药报,2006.3.25.3

[3]金伟峰.一事不再罚原则新探:兼谈行政处罚法有关规定的适用［J］.行政法学研究,1997（4）:87-90.

[4]刘宏渭,柳砚涛.析行政处罚一事不再罚原则[N].法制日报,2002.12.26

[5]杨解君.秩序.权力与法律控制:行政处罚法［M］.成都:四川大学出版社,1995.

[6]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998.