我国行政决策程序法制化的主要障碍与对策分析

王友云

（铜仁学院，贵州铜仁554300）

一、我国行政决策程序法制化面临的观念障碍

观念障碍是我国行政决策程序法制化前进历程中一块沉重的绊脚石，也是制度障碍产生的深层原因。理念的转型是一场比实践建设更具决定意义的革命，[1]要真正实现中国行政决策程序的法律限定，必须完成观念转型。

1.“重实体、轻程序”和“重结果、轻过程”的实用主义观制约

我国千百年来一直存在“重实体、轻程序”的法治观，只追求实体公正，不追求程序公正，这不是真正意义上的法治。如果法治只讲求实体公正的话，那么我国古代封建社会一些帝王君主也曾追求实质公正，但这不是真正意义的法治，而是人治。“程序公正”的功能不仅表现为其是实现实体公正的前提和保障，还表现在其对于限制随意性，化解矛盾，缓解冲突，满足要求，补救权利，防止权力滥用有十分积极的作用。[2]（P63）法律程序的价值可以概括为：公正的法律对待；约束专横权力；解决社会争议；实现法律权威；实现社会合意、效率与和谐。“现代行政法治的核心是行政程序法制建设”。[3]（P32）对行政权的正当行使，行政程序起着极为重要的保障作用。我们既要注意行政的结果，更要注意达到这种结果的过程是否合法合理，这是一种更大的公平正义。我国程序文化传统缺失，“重实体、轻程序”的法治观和“重结果、轻过程”的实用主义观根深蒂固，不重视程序法制，以为程序是形式，实体是内容，内容是重要的，形式是次要的，尤其在我国行政决策领域，规避程序的情况较普遍。正当程序不仅保障实体公正，而且保障了行政相对人的权益，我们一定要从程序正义观念出发，遵循重大行政决策程序制度，并努力使之法制化，以保证科学决策、民主决策、依法决策。

2.“重经验、轻法制”的思想传统和由此产生的经验决策模式制约

在我国决策领域，一直存在“重经验、轻法制”的思想传统，形成经验决策模式。政府重要事项的决策建立在行政领导者的经验之上，这是极不可靠的，难以保证决策的科学与民主。当然，领导者从政的经历和经验是进行决策极其宝贵的财富，可以用来指导工作实践，尤其是决策者对所要决策的问题是有法可依、有章可循、有先例可参考的结构性较强、重复性的日常事务时，这种决策可对过往经验和先例进行参考，有一定规律可循，不可忽视经验的作用。但随着社会生活的急剧变化，政府尤其是领导者面对更多的是非常规性决策，决策的问题是无法可依、无章可循、无先例可供参考、非重复性、非结构性的决策，对这种决策我们不能仅凭经验，甚至根本就没有经验可循，比如面对非典、雪凝灾害等突发公共危机事件。决策认识是一个复杂的过程，它不能仅依据感官经验所获得的知识求解，它担负着抉择，运行着问题求解，渗透着思维创造，依托着知识工程。行政领导者有丰富的经验固然是好事，但经验认识在某种程度上也会损害人的创造力，老子曾说的“复归于婴儿”就是这个道理。在政府决策时，应讲求决策的程序过程，以及这一过程所应遵循的重要程序制度，不可乱凭经验盲目决策，尤其在我国“人治型”公共决策文化比较浓厚，“重经验、轻法制”的思想传统依然存在，我们应进行重大决策事项的程序法律控制，避免经验决策。

3.惯性决策思维制约

我国行政领导者习惯于“拍脑袋、拍胸脯、拍板定调”做决策，根据自己掌握的客观情况进行主观臆断，习惯于个人智谋决策，最后由个人决断。我国这种“三拍”定决策的思维比较深厚，这同我国以个人智慧取胜的决策传统有一定关系，我国早就有“运筹帷幄之中、决胜千里之外”的光辉决策思维，有著名的36计，这种古代的智慧谋略对我国的行政决策一直有深远影响。应该说，这种智慧谋略有一定价值，我们应该发掘它的历史文化价值，使之发扬光大，为领导决策服务，但这种智慧谋略不是真正现代意义的科学决策，有其固有缺陷。随着现代科学技术的飞速发展，决策面临的情景发生了很大变化，公共决策涉及的因素多，规模大，影响广，单靠个人或几个人的经验和智慧是难以胜任的，决策活动朝着集团化、程序化和技术化方向发展，必须突破个人智慧谋略建立真正现代意义的科学决策。惯性决策其实是一种心理障碍，它受限于既有认识，坚信自己的理性，凭直觉决策，很容易造成决策失误，而我国又缺乏决策失误救济和责任追究制度，最后一旦造成失误就“拍屁股走人”，国家和人民承担失误的损失。我们必须实现从惯性决策思维向决策程序法制化的方向转型，既发挥个人理性作用，又通过法决策程序控制个人非理性的负面影响，从而实现科学决策。

4.神秘和专制决策思维制约

我国行政决策领域中，领导者秉持决策过程是决策制定者独有的“秘密艺术”的神秘和专制思想，缺乏决策程序最大化公开理念。我国的决策过程向来缺乏公开性，受传统思想影响，“民可使由之，不可使知之”，决策神秘性自觉或不自觉地成为维护决策者权威的一种手段。加之我国建国初期形成的决策体制很大程度上是战时决策体制的延续，过分强调保密工作的重要性。从某种意义而言，决策是“秘密艺术”的神秘和专制思想，就是褊狭型和顺从型的政治文化反映，[4]（P36－40）是我国传统行政文化中消极的一面，且影响深远，必须加以突破。行政决策程序公开，实质上是政治活动公开化在行政程序上的体现，是公民参政权的延伸，提高了公民对行政决策的信任度，也增强了决策的后续执行效果。随着公平正义成为这个时代的首要价值，这种决策就是领导者独有的“秘密艺术”的神秘和专制思想必须实现转型。我们应以公开为原则，以不公开为例外，实现“权力清单”的透明化与公开化，这是“让权力在阳光下运行”的客观要求，是打造阳光政府和透明政府，实现阳光行政、透明行政、依法行政的客观需要。

二、我国行政决策程序法制化面临的制度障碍

1.决策者把遵循程序视为走过场的形式主义

在行政决策实践中，法律规范上的行政程序没有转变为行政领导者的决策实践，起不到约束作用，程序制度变成了摆设，往往是结论先行，遵循程序变成了走过场，演变成纯粹的形式主义。法决策程序模式是一种控权模式，其宗旨是限制决策主体盲目行使决策职权和滥用权力，通过法律严格规定决策主体盲目实施决策行为的程序。现代行政决策的精髓在于经过行政程序形成行政决定，因此，我们一定要杜绝这种行政决策领域的形式主义决策程序缺陷问题。

2.决策者以利益为导向选择性遵循程序

这就是决策者遵循程序时总是有所选择，对于政府行政有利的决策程序便遵守，而对于政府行政不利的决策程序便不遵守，[5]（P23）程序遵循完全取决于行政领导者的主观愿望。归根结蒂，这是决策者对公共决策价值取向认识的偏离，因此，决策者必须构建合理的决策认识论，通过深邃的哲学思考，抽象到决策认识论应有的理论高度，从辩证唯物主义哲学观出发，构建以人为本的行政决策价值取向，而不再是以政府自身利益为导向选择性遵循行政程序。行政决策模式也应是一种保权模式，以保护决策相对人在决策程序中的程序权利为重心，这是控权模式的发展，要求我们在为决策主体设定程序义务时，也必须规定决策相对人的程序权利以及救济程序，这是决策相对人实体权益实现的基础，也有利于行使对决策权的制约和监督，也是现代民主宪政思想的必然要求。

3.决策时重特别程序，轻统一程序

行政领导者对特别程序比较注重，但往往对统一程序遵循不够，这也是造成决策失灵的一个原因。其主要表现为只注重有重大影响事项的决策程序，只注重重大事项中的重大决策程序，只注重在某些特别点上遵循某项重要的甚至是舆论难以回避的程序制度，不注重程序的普遍性、普遍面和运行过程的顺序性。规范的决策程序是一个流程，是一环扣一环的统一链条，科学的行政决策必须经过问题确定、目标确立、方案设计、预测分析、比较择优、评估反馈等环节，这些环节都以制度和法律为依据，程序化运行，不可逃避，从而保证决策主体活动按顺序进行，保证决策行为的有效性。

4.法律上缺乏有关决策程序的约束和纠错机制

建立行政决策程序的约束和纠错机制，这是决策程序法制化的应有之义，也是行政决策程序本身得以运行的有力保障。决策程序约束和纠错机制的建立，将从根本上杜绝我国大量因规避程序而造成决策失误的情况；杜绝失误以后损失由国家埋单，人民受损的状况；杜绝失误以后一方领导干部拍屁股走人而逍遥“责”外的现象。当前，我国行政决策的改革尤其要注重对决策权的约束、监督和责任追究制度。应加强对决策行为的监督，保证决策主体行使决策职权的合理合法，同时对违反决策程序的主体进行处罚，对违反程序法的决策行为视情况限制执行和禁止执行。对盲目规避重要程序制度的决策所造成的损失要领导自行埋单，建立严格的决策失误责任追究制度、司法审查制度和失误救济制度，这是面对中国决策失误的严重现状而进行决策程序法制化建设的现实需要。

三、我国行政决策程序法制化建设现状分析

1.我国现行决策程序规范性法律文件建设情况

对行政决策程序法制化的研究离不开对我国决策程序法制化建设状况的考察。考察迄今为止有关我国决策程序规范性法律文件情况，①主要通过检索北大法意网法律法规中心（http：／www.lawyee.net／Act／Act.asp），本部分所涉及到的统计数据由北大法意网法律法规检索系统加工整理而成，其各数据的截至日期为2011年1月1日。进行文本的实证分析，得出现阶段我国决策程序法制化建设情况，找出其不足，为我国决策程序法制化的立法完善提供现实对照的依据和对策建议。

通过检索北大法意网法律法规中心，以“行政程序”作为搜索关键词，要求法律法规名称包含该词，共搜到3条法规。②这三条法规是《湖南省行政程序规定》、《凉山州行政程序规定（试行）》、《鄂州市行政程序制度建设工作方案》。这说明就行政程序立法情况来看，中央立法缺失；地方立法才起步，还处于初创探索阶段。行政决策程序是行政程序的一种，由此可见一斑。

以“决策”做为检索关键词，要求法律法规名称包含该词，其检索结果共有417条记录，但仅有一条是行政法规，其余大部分为部委规章和地方法规，说明我国决策立法层级低、效力低、约束力低等问题。我国正在以决策程序等单项行政行为的程序完善为突破口向以后我国制定统一的行政程序法目标迈进，我国地方政府对决策程序专门进行立法的步伐加快。以“决策程序”做为检索关键词，要求法律法规名称包含该词，搜索结果显示共有72项地方规章等地方规范性法律文件就决策程序专门立法。自2003年以来，我国共有杭州、武汉、重庆等72个地方政府或者政府工作部门对重大事项决策程序作出规定。但中央层面的决策程序立法缺失，只是在一些行政法规和部委规章中有一些条款涉及到对决策程序的规定。因此，就决策程序法制化的总体情况而言，中央立法缺位，地方立法不够，有待完善。

我国决策事项公示制度、决策信息公开制度、决策咨询制度、决策专家论证制度、决策听证制度、决策说明理由制度这6项决策程序制度的法制化建设已得到各级地方政府的重视，对这些程序制度都制定了专门的法规性文件（见表3—1）。

表3 —1我国重大决策程序制度专门法数量统计表

但我国还有一些重大决策程序制度存在规范缺失，这些重大程序制度主要有决策参与制度、决策评估反馈制度、决策方案备选制度、决策监督审查制度、决策责任追究制度等，这些程序制度从地方到中央都还没有专门的法律和法规进行规定，只是散见于一些法律法规条款中，因此要加快这些程序制度的专门立法，以提高其在决策实践中的权威性。

2.我国现行决策程序规范性法律文件分析结论

我国决策程序制度法制化近年来取得了很大成就，特别是地方立法进行了大胆探索，取得了很大成绩。当然，我们不应只看到立法的数量，导致决策程序规范性文件遍地开花，四处分散。我们更要注重立法的质量和统一性，而这恰恰是我国决策程序法制化的最大缺陷。就我国法制化现状来看，不论是就“行政程序”、“决策”、“决策程序”和“行政决策程序”进行专门或非专门立法，还是就各重要决策程序制度的专门与非专门立法，其最高立法层级就是国务院的行政法规，大部分都是部委规章和地方法规类层级。虽然听证制度在《行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》等法律中做出规定，但毕竟不是决策听证制度的专门法。由此可见，我国决策程序法制化的层级不高，立法位阶较低，专门性不足，必然导致约束力不强。因此，提高立法层级，弥补中央立法缺位现象，待时机成熟，由全国人大、国务院等部门对各决策程序制度进行统一的专门立法，这对规范我国行政决策实践将起到巨大作用。

四、完善我国行政决策程序法制化的思路与对策探讨

1.理念转型：“官本位”向“人本位”的行政哲学思维转型

实现由“官本位”向“人本位”行政哲学思维转型，这是实现我国公共决策创新的文化基础，也是政府管理价值观的转型。决策程序说到底是一种对决策实体权的制约，要达到这种程序制约，在我国必须克服“官本位”思想，树立程序正义理念，树立程序正义是现代法治理念核心的价值观。“官本位”就是以执政者自己为本位，说到底是一种“人治”，是一种专制和唯“我”情结，应该说，我国一些政府官员的“官本位”思想还极其浓厚，已成为制约我国行政决策程序走向法制化的重要观念障碍，必须从根本上予以铲除。政府执政，必须树立正确的行政哲学观。在当今中国，政府决策者应该大力弘扬“立党为公、执政为民”的理念，把建立服务型政府作为政府及其成员的共同目标，真正树立“人本位”的行政哲学观。“官本位”即“权力本位”思想，还内含了“物质本位”思想。权力本位的公共决策观隐含精英决策的思想，决定了决策过程的重心和核心在拥有权力的领导，而不在民众，会有意无意地剥夺公众参与的权利，形成权力的话语霸权，轻视和规避决策过程合理合法的程序。物质本位的决策观使政府决策的一切以有形的能体现为政绩的“物”所左右，形成重经济增长，轻社会发展，重形象轻实质，重眼前轻持续，重效率轻公平的行政理念。科学发展观的提出表明，中国的公共决策观正在从传统的“权力本位”、“物质本位”向“以人为本”过渡，就是要求我们政府做决策时把人的全面发展看做是目标，充分尊重人的价值，满足人的合理需求。要实现我国“官本位”向“人本位”行政哲学思维转型，必须克服中国传统文化中不利于创新的消极因素，比如等级文化观念，“以官为本”、“唯命是从”、“祖宗之法不可变”等思想；必须构建权利性、公共性、公平性、公开性、多元性的行政决策程序价值定位；必须融入民主、科学、法治、现代的精神内涵并使之作为行政决策程序设计的价值追求，把民主作为行政决策程序建设的道德基础；把科学作为行政决策程序建设的理性内涵；把法治作为行政决策程序建设的制度追求；把现代作为行政决策程序建设的机制建构。

2.现实路径

2.1 政府决策必须遵照科学合理的程序制度和法律程序

抵御传统习惯，避免改革倒转的最好办法就是法制化，进行法律限定，因此，我们应建立政府决策重要合理的程序制度，并使之法律化，成为法决策程序，产生法律上的约束力，使政府决策按法律规定的内容和以法律程序为依据进行。这些重大的行政决策程序制度即是：重大决策事项公示制度；决策信息公开制度；决策技术、方法运用及科学考评制度；决策方案备选制度；重大行政决策听证制度；决策参与制度；决策说明理由制度；决策效果评估反馈制度；决策前中后的监督审查制度；决策失误救济和责任追究制度，我们应以这十大制度为内容构建和完善我国重大行政决策程序制度体系。我们在进行决策法制化建设中必须使建设与遵守二者都得到重视，并行发展，互相促进。就制度构建和立法完善来说，当前重要而紧迫的任务是建立健全决策程序失误的责任追究制度和决策程序的监督制度，这两项制度是行政决策程序法制化的救济制度，是行政决策程序法制化的保障制度。

2.2 完善我国行政决策机制、体制和法制建设

我们在进行重大行政决策程序制度法制化建设的同时，必须与完善我国行政决策机制、体制建设配套进行，行政决策机制、体制建设是法制得以运行和实现的有效保障。决策机制建设主要是指决策各重要制度的运行情况，如决策的参与机制，决策的监控机制、发挥民主集中制在决策中的作用、完善集体决策的议事规则等。就我国行政决策体制建设而言，就是建立现代行政决策体制，它是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制，各个系统之间既要分工负责，各司其职，又要密切配合、互相协调。行政决策中枢系统是承担全面决策责任并行使最后决策权的核心集团，行政咨询和信息系统分别是行政决策的辅助机构和信息服务机构。行政决策机制、体制、法制建设是一项系统工程，三者的统一构成现代行政决策组织体系，我们必须加强各个系统及其制度建设，以科学合理的重要决策程序制度为基础，完善我国行政决策机制、体制和法制建设，我国行政决策程序法制化目标才能实现。

2.3 通过决策程序规范法律文件建设，使各重要程序制度有步骤地进入立法

当前，我国很多重要的、对决策的科学性和民主性有重大影响的行政决策程序制度已逐渐建立起来，并且有的提上了立法的重要议事日程。但我们在具体的决策程序设计和法制化进程中，一定要有选择有步骤稳妥进行，千万不能操之过急，否则，就会适得其反，一切都变成纸上的法律，起不到对决策实践真正的指导作用。决策程序正义的实现在中国是一个较艰难的过程，观念的障碍阻碍了决策程序正义实现的源头。决策程序正义理念的形成和决策程序制度的建设都必须跟随社会前进的整体步伐逐渐前行，它必须随着我国对外开放进程的加快，随着我国经济、政治、社会、文化体制等各项改革的进行，随着国民文化素质和法律素养的提高而逐步形成。这就要求我们不论是中央层级还是地方政府的决策程序规范性法律文件的建设，必须紧密结合实际情况进行程序制度的建设和法制化进程，必须选择重要的程序制度有步骤地进入立法层面，这的确是结合我国实际且符合我国历史基础的实现中国行政决策程序法制化目标的可行路径和现实选择。当前，尤其是要完善决策信息公开制度，专家咨询论证制度，重大行政决策听证制度，决策监督制度和责任追究制度等，因为这些决策程序制度在我国已具备一定的法制化基础，并且又是对行政决策的科学化、民主化和法制化具有重大影响和作用的行政程序制度。

2.4 走从地方到中央自下而上程序立法和重大决策事项程序单行立法相结合道路

我国应走从地方到中央自下而上的程序法制化建设路径和重大决策事项程序单行立法相结合的道路，进行两条腿走路，并注重二条腿配合，共同推进我国行政决策程序法制化目标的实现。之所以出于这样的考虑是因为行政领域的立法具有特殊性，需要规范的问题多，牵涉面广，行政权极具敏感性，其改革必须稳步推进。在行政决策程序领域，应先就重大决策事项程序单行立法，为以后决策程序的统一立法打下基础和积累经验。应走从地方到中央自下而上的程序法制化建设路径，通过地方规章或地方性法规等立法形式先行立法，就一些重要的行政决策程序制度结合本地的实际情况进行立法。这种有选择有重点区域地试点推进和由点及面由下而上稳步推进，容易为中央立法形成经验而波及的面又不大。如重庆市人民政府2004年颁布的《重庆市行政决策听证程序暂行办法》是我国从中央到地方第一个有关决策程序的规范性文件，从此之后，很多地方政府就决策程序进行立法，这为我国将来制定统一的行政决策程序规范性法律文件打下了基础。又如行政决策信息公开制度的立法进程，也是各地方政府在推进政务、财务、信息公开等制度立法的基础上逐步展开的，特别是经2003年非典疫情的洗礼，信息公开成为社会公众的热切期盼和基本诉求，一个信息公开程序制度走向法治化的时代在中国开启，最后上升到国务院的行政法规立法层面，2008年正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，特别值得一提的是这部条例刚实施就对突如其来的汶川地震救援科学决策发挥了巨大作用，该条例运行到一定时期，应上升到法律层级，通过《行政信息公开法》规范政府信息公开问题。这些都充分说明必须走从地方到中央自下而上和重大决策事项程序单行立法相结合的中国决策程序法制化建设路径。

五、结语

本文对我国决策程序法制化制度和观念障碍透视，并考察了我国决策程序法制化建设现状，从理念转型和现实路径两个方面来寻求我国决策程序法制化的实现道路。说实话，在中国这样一个有两千余年漫长封建社会历史的国家，“人治”和“官本位”色彩极其浓厚的国家，去研究政府行政决策程序走向法制化，这无异于给政府和官员戴“紧箍咒”，甚至可以说是“枷锁”，是要政府自身“作茧自缚”。文章只是提出了我国重大行政决策程序法制化需要进一步深入研究的问题，至多也只是抛砖引玉罢了，期待更多的同仁、专家学者和政府官员不吝赐教和深入研究，共同为我国行政决策的民主化、科学化和法制化作出贡献。

[1] 王友云.减少决策失误：决策理念与研究范式均应转型[N].中国改革报，2008－09－03.

[2] 中央政法委.社会主义法治理念教育读本[M].北京：中国长安出版社，2006.63.

[3] 应松年.行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.32.

[4] 孙西克.政治文化与政策选择[J].政治学研究，1988，（4）：36－40.

[5] 熊文钊，张步峰.行政管理体制主动改革[J].《瞭望》新闻周刊，2007，（21）：23.