加强动物卫生监督规范化执法的建议

文│高嵌 李旭辉 徐立江 吕艳鹏 郭少颖 方磊（河北省石家庄市动物卫生监督所）

执法规范化是法制社会最基本的要求，也是对动物卫生监督执法人员最根本的素质要求。大力加强执法规范化建设，不仅是确保动物卫生监督执法队伍严格、公正、文明执法的重要途径，也是提高动物卫生监督执法水平和执法公信力的重要举措。笔者结合2012年1月1日实施的《行政强制法》，针对一起动物卫生监督执法典型案件与广大同仁进行交流。

一、案件过程

某市动物卫生监督所在对辖区内的某饭店进行检查时，发现该饭店加工和贮藏的动物产品无法提供检疫证明和检疫标志。在对相关情况进行了解后，制作了《现场检查笔录》，对这些动物产品进行登记保存并加贴封条，下达询问通知书让其到该市动物卫生监督所接受调查处理。但该饭店并没有到A市动物卫生监督所接受处理，而是多次拨打市长公开电话，反映该市动物卫生监督所越权执法，并私自将封条撕毁，将登记保存的动物产品进行了转移。该市动物卫生监督所在市长公开电话反馈中依照有关法律法规进行了耐心的解答，并依法继续对该饭店进行处理。最后该饭店在认识到错误后主动配合执法人员接受了处理。

该市动物卫生监督所在对案件进一步审理中发现检查时对当事人的主体资格没有进行确认，没有对登记保存的证据进行固定，虽然在后来的处理过程中进行了纠正，但也给案件的处理造成了一定的被动。结合本案，笔者对执法工作中常见的一些问题进行探讨。

二、本案及执法工作中常见问题

1.主体资格方面的问题。

（1）被处罚主体的资格确认不清。在此案例中，对当事人的主体资格没有进行确认。公民、法人和其他组织在行政处罚案件处理过程中很大的区别，处罚主体的确认对整个案件的查处起着关键的作用，处罚主体不正确会导致处罚的无效，甚至败诉。

（2）被处罚主体应当是法人，不是法定代表人。在案件办理过程中，被处罚主体应当是法人，不是法定代表人。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务的组织。《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：依法成立；有必要的财产或经费；有自己的名称、组织机构和场所；能独立承担民事责任。

法定代表人是依据法律或法人组织章程的规定，代表法人行使职权的负责人。二者有着本质的区别，在案件办理中千万不能混淆。

2.证据固定方面的问题。在这个案件中，执法人员在进行证据登记保存时，没有对证据进行固定。如果当时对登记保存的物品加贴封条后进行照相、摄像和录音等固定措施，在后来的案件处理工作中也会少一些被动。

3.关于动物卫生监督机构的职责。在此案例中，当事人反映动物卫生监督机构检查饭店是越权执法，其实是一种不懂法的表现。《中华人民共和国动物防疫法》明确的规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。动物卫生监督机构依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。饭店是动物产品的加工和贮藏环节，应当接受动物卫生监督机构的监督检查。

4.先行登记保存证据是否是行政强制措施。先行登记保存是《行政处罚法》规定的一种特殊行政措施，但由于相关规定过于简约、笼统，使得对其性质的争议不断。特别是《行政强制法》出台后，有观点认为应将其纳入行政强制范畴，而另一种观点则认为其应属于证据保全措施。

笔者认为登记保存应该是行政强制措施，理由是登记保存措施是行政机关实施的一种对当事人附加一定义务的具体行政行为，是针对当事人的财物实施的暂时性控制，这种具体行政行为对当事人财产权有很大的影响，尤其是行政机关异地登记保存财物时，对当事人财物的控制更为明显，这些均符合行政强制措施的特点。既然是行政强制措施，《行政强制法》对行政机关实施行政强制措施时应当遵守的程序做出了明确的规定，在执法过程中采取登记保存措施时必须按照法定的程序进行。

5.当场收缴罚款的问题。关于当场收缴罚款的情况，《行政处罚法》有明确的规定，一种情形是当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：一是依法给予二十元以下的罚款的；二是不当场收缴事后难以执行的。另一种情形是在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员作出罚款决定后。当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。在执法工作中常有人混淆，认为只要不当场收缴事后难以执行或由当事人提出，就可以当场收缴罚款。

三、建议

1.规范处罚主体的资格确认。执法人员在办案过程中树立确认处罚主体的意识，在进行监督检查时让当事人提供营业执照、法定代表人（负责人）资格证明对其资格进行确认。然后对当事人下达统一格式的书面材料，一份为通知，一份为授权委托书。

通知的主要作用是监督执法人员在发现违法事实后准备对该单位实施行政处罚时，书面告知该单位来接受调查和处理时应携带的资料，如营业执照或副本复印件、法定代表人（负责人）资格证明复印件等要求提供的其他证据类（索证资料、进销货台账等）资料。授权委托书是为了方便被处罚单位，对前来接受处理的人员身份的确认以及代理权限的说明。

2.证据优化制度。按照行政复议与行政诉讼证据的要求，做好七类证据的具体要求、证据的取得和保全、证据的分析判断与排除、证据审查审核与认定、复议案件举证等内容，通过证据的优化保障执法人员准确认定违法事实，公正、客观地处理违法案件。

3.严格遵守执法期限。在办理执法案件过程中应严格遵守法律规范设定的办案期限，法律规范没有规定延续期限的，必须在法定期限内完成相应的执法活动，不得逾越期限或者变相超越期限。在执法文书中已经告知了当事人陈述申辩权利行使期限的，执法机构和人员不得在期限届满前作出处罚决定，不得剥夺或变相剥夺当事人享有的权利，不得要求当事人以书面或口头同意的方式放弃权利。

4.依法实施行政强制。行政强制实施，应当依照法定的权限、范围、条件，除法律有特别规定外，处罚程序必须严格遵守《行政强制法》的规定。

对执法中涉及的行政强制事项进行梳理，将执法中适用的法律条文和制度用“格式”固定下来，以此设计相应的文书与表格，使《行政强制法》的相关条款能在执法人员中迅速普及，从而规范行政强制行为。同时也要立足实际，细化实施程序。

5.严格执法档案的管理。一是要建立执法人员管理档案。二是建立日常执法检查工作档案。执法人员在对实施日常监督检查时发现的问题、整改情况、生产经营条件变化情况、检查人与被检查人等现场信息以及处理的情况，都要进行记录，建立日常执法检查工作档案，以对畜产品质量安全实施动态的执法监管。三是建立行政处罚案卷档案，严格按照要求归结、制作、保存执法档案，健全执法档案的查阅与管理制度，防止执法档案损毁或灭失。

6.推行“说理式”行政处罚。推行“说理式”行政处罚是在行政处罚事先告知程序中，不仅要向被处罚人告知作出处罚的法律依据、证据、处罚结果，还要一并告知证据取得方式、采信和排除的理由、违法事实认定过程等内容，从违法行为认定到处罚结果的演绎推理过程要用文字加以表述，使行政处罚决定更具有说服力。