经济开放与地方财政收支非平衡——基于中国省际面板数据的实证研究

李建军 王德祥

一、引 言

理论上财政平衡指的是：一层级政府的支出都有其足够的自主收入来源，若其独立自主收入刚好等于其支出，而不必借助于政府间转移支付，一般则认为该级政府财政收支是平衡的，否则就意味着财政不平衡①1963年Wheare在《联邦政府》一书中指出，联邦和地方政府都必须拥有其独立的财政资源以满足其履行各职能的需要。。换言之，财政不平衡是不同层级辖区财政收入与支出的不匹配，从而使得资金在不同层级政府之间产生了流动。虽然我国《预算法》第二十八条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，但我国地方财政收入和支出理论及实践意义上的不平衡却是客观存在，例如长期存在的“县乡财政困难”便是其直接体现。

中国的财政收支都是高度分权的，但财政收入的分权度要低于财政支出的分权程度，地方政府本级收入远低于其支出的需要，致使下级政府高度依赖于上级政府的转移支付，而受转移支付规模和制度局限②程光等：《关于完善我国财政转移支付制度若干问题的思考》，载《学习时报》，2009年11月16日。，财政转移支付只能部分地弥补地方政府的指定支出责任和收入之间的缺口。另一方面，财政支出责任的大量下移使中国财政体制具有联邦制的特征，但是地方政府对收支决策的自主性受到限制，如税率和税基自主权缺失、目标责任制、无配套资金的行政任务、项目或任务的资金配套要求等，地方政府在某种意义上只是中央政府的有效代理机构，这使得地方政府支出具有相当大的政策刚性。再者，由于尚缺乏居民对地方政府及其官员行为的有效问责机制，在当前的官员任命、流动、考核及升迁制度下，地方官员为获得政治利益，具有强烈的政府支出扩张冲动。这样地方财政收支事实上的不平衡便趋于常态化。地方财政收支持续的巨大缺口一方面造成教育、医疗等基本公共服务供给不足，另一方面又引致了地方收费、土地财政、地方融资平台等非规范财政活动的增加，制度外收入和或有负债膨胀是构成财政风险的关键因素。地方财政支出责任和收入来源之间出现缺口，不同省区间的缺口大小各异，甚至符号也不同，这些缺口也成为引起地区间财政状况差异的重要原因，造成地方财政横向不平衡及公共服务非均等化。

改革开放以来，随着经济开放程度的提高，我国实现了从封闭半封闭的社会向全方位开放的社会转变，经济开放除通过引进资本、资源、技术、管理及竞争等多种途径促进经济增长和社会进步之外，同时也改变了地方政府的激励约束、资源禀赋，以及所处的经济社会环境，诱致着地方财政制度变迁和财政政策转型，从而改变了地方财政收支对比状况。收入方面，在经济全球化条件下，企业经营活动具有世界性，越来越多的企业成为了“跨国公司”或“世界性企业”。跨国公司在进行投资地①中国连续17年成为吸收外资最多的发展中国家，并稳居世界最具吸引力投资目的地首位（《商务部：中国稳居世界最具吸引力投资目的地首位》，中央政府门户网站www．gov．cn，2009年9月9日）。跨国公司投资地选择首先是在国家间选择，当确定国家后，进一步又在一国不同地区中进行选择，而在大量外资将中国作为投资目的地情况下，我国各地为投资中国的外资进行地区间的竞争。选择决策时，综合实际税率或税负是其重要考量因素之一，各地政府为了吸引外资、促进经济发展及就业而降低实际资本税率，展开税收竞争，从而引起宏观税负的下降和财政收入的减少。与此同时，外资引入使税基扩大、税源丰富，又会引起地方财政收入的增加。在支出方面，政府间吸引外资的竞争驱使政府增加服务于私人生产的公共投入，例如教育、培训、研发和基础设施等，从而引起公共支出的增加；政府为吸引资本竞相减税，进行税收竞争使税收收入减少，进而又会导致公共支出规模的下降②Tanzi V．“Globalization and the Future of Social Protection”，Scottish Journal of Political Economy，2002，49（1），pp．116～127．。同时，经济开放使经济不安全因素增加而导致政府部门扩张，人们面临外部风险的增大要求政府提供更多的社会保障支出来减轻开放给人们带来的外部风险，从而使得社会福利支出增加③D．Rodrik．“Why Do More Open Economies Have Bigger Governments？”，Journal of Political Economy，1998，106（5），pp．997～1032．。由于我国地区间经济发展水平差异明显，各地的资源禀赋和约束不同，同样的开放对不同经济发展的地方财政收支可能影响不同。再者，我国的对外开放推行的是从经济特区、沿江、沿边到内地的梯度开放战略，不同地区经济开放的时间先后、广度、深度等迥异，这可能使开放度的提升对不同地区财政收入和支出影响不同，进而对地方财政收支平衡产生影响。

在国内，大多是从地方财政困难、转移支付、收入能力、公共服务非均等化等方面间接地对财政平衡某一特定方面进行研究，关于地方财政收支平衡的直接研究并不丰富。江庆④江 庆：《中央与地方纵向财政不平衡的实证研究：1978～2003》，载《财贸研究》2006年第2期，第84页。对1978～2003年的纵向财政不平衡研究发现，分税制改革以来，地方财政的收支缺口呈扩大趋势，在中央转移支付有限和地方举债受限情况下，使地方政府预算外收入扩大。2009年，他进一步对省、市、县乡的财政不平衡及收支缺口研究发现，行政级别越低的政府其财政缺口越大，省级财政不平衡度有缩小趋势，而基层财政不平衡有扩大趋势，为此主张规范转移支付制度及规范不同级次政府间财政关系⑤江 庆：《中国省、市、县乡纵向财政不平衡的实证研究》，载《安徽大学学报》（哲学社会科学版）2009年第3期，第139页。。弄清造成地方财政收支不平衡的原因是促进地方财政收支相对平衡的有关政策及制度设计的起点，国内学者对此进行了研究分析。孙文学和付海威⑥孙文学、付海威：《财政体制创新是化解体制风险的当务之急——兼论地方财政平衡中的不平衡因素》，载《辽宁工学院学报》2004年第5期，第86页。认为，地方财政失衡的原因在于分税体制不完善、地方政府“事权”和“财权”不对称、财政与行政制度不协调和干部晋升制度带来的地方政府行为短期化倾向。在此基础上，何冰⑦何 冰：《影响地方财政平衡的因素分析》，载《中国财政》2008年第24期，第48页。还指出政府职能转换不到位、预算制度收支不完善及预算法律制度执行的软化，也是地方财政不平衡的深层次原因。吴俊培⑧吴俊培：《和谐社会财政政策研究》，载《财贸经济》2009年第5期，第43页。指出：地方政府对经济增长和投资的热衷追求是影响地方财政平衡的重要因素。这些研究对我们认识地方财政收支不平衡及其原因都颇有价值，但应该指出的是，现有关于地方财政收支不平衡产生原因的研究基本上都是基于规范分析，从实证角度的考察尚未发现。另外，从上文分析可知，经济开放对地方财政收入及支出的影响是客观的，进而其对财政收支平衡影响如何，至今仍未研究涉及。

本文将对经济开放对地方财政收支平衡的影响进行实证研究，从经济开放的角度破解地方财政收支不平衡的原因，这对于优化地方财政收支状况、促进地方财政收支平衡、评估经济开放的财政经济效果、以及更好地推进对外开放都具有参考价值。下文结构安排如下：第二部分对我国地方财政收支不平衡度进行简单测算；第三部分，构建面板数据模型，实证研究经济开放对地方财政收支不平衡的影响；最后是本文结论。

二、地方财政收支不平衡测算

关于财政不平衡度的测算，Hunter（1974）①J．S．Hunter．“Vertical Intergovernmental Financial Imbalance：A Framework for Evaluation”，Finanzarchiv，1974，32（2），pp．481～492．提出了一种财政不平衡系数（CVI），该系数为1减地方财政收入中来自中央转移支付的比重，即CVI＝1－G／E，其中G为地方财政收入中来自中央转移支付部分，E为地方财政支出。换而言之，Hunter方法的实质就是以地方自有收入占其财政支出的比例来衡量地方财政不平衡度。在我国现行财政制度下，地方政府一般预算收入主要包括地方本级财政收入和中央政府补助收入等；地方政府一般预算支出包括地方本级支出、上解中央支出等②地方财政总收入除一般预算收入（预算内收入）外，还包括预算外收入、社会保障基金收入，此外还有制度外收入；地方财政总支出除一般预算支出（预算内支出）外，还包括预算外支出、社会保障基金支出，此外还有制度外支出。本文主要是基于一般预算收支进行研究。不过，一般来看预算内收入与其他财政收入具有相关性，用预算内收支可以刻画财政收支的趋势及轮廓。。地方财政收支不平衡是地方财政自有收支的对比关系，因此根据财政平衡的定义和Hunter方法的思路，本文以地方本级财政收支为其自有收支，并用地方本级财政收入和本级财政支出之比来近似地刻画地方财政收支不平衡状况。使用该指标的合理性在于，一方面本级财政收入是地方自有并可自主支配的财力，而本级财政支出则是地方为满足公共需要所提供辖区各项公共服务的实际支出；另一方面，我国各地区本级财政收入都小于本级财政支出，自有收入难以弥补财政支出需要，因此，若本级财政收支比提高，则地区财政趋于平衡；若本级财政收支比降低，则地区财政收支不平衡加剧。

如（1）式，其中fr和fe分别表示本级财政收入和本级财政支出；selfimb表示地区财政收支不平衡指数，0＜selfimb＜1，selfimb上升越趋于1，说明地区财政收支趋于平衡，反之，则财政不平衡度提高；下标i、t分别表示地区（省、直辖市、自治区）与年份。

表1报告了根据式（1）算得的1998年到2007年30个省区财政收支不平衡度结果。从全国来看，样本期间平均财政收支平衡度在50%～60%之间，总体呈现出先降后升平缓的V字形态，其中从1998到2002年处于下降过程，其后呈上升态势。从三大区域来看，东部地区在1998到2004年财政收支平衡度稳定在70%左右，其后有所上升；从1998年到2002年，中部和西部地区的财政收支平衡度都呈下降趋势，2003年以后，中部地区略有上升并稳定在44%～45%之间，而西部地区的平均收支财政平衡度呈稳步上升态势，从2002年最低时的33．41%，上升到2007年的39．56%。三大区域比较来看，样本期内东部地区平均财政收支平衡度始终高于中部地区，中部地区又高于西部，总体财政收支平衡度呈现出东高西低的状态。

表1 1997～2007年地方财政收支不平衡度 （单位：%）

注：数据由《中国统计年鉴》相关各期数据计算而来。

三、经济开放对地方财政收支不平衡的影响

（一）模型构建

基于已有研究成果 （何冰，2008；吴俊培，2009）和中国的实际，同时结合上文的分析及本文研究重点，构建如下计量回归模型：

这里，下标i、t分别表示地区（省、直辖市、自治区）与年份（也即：1998～2007年），η代表地区效应项，μ表示时间效应项，ε表示随机误差项；β1，β2．．．，β6为相应解释变量的系数，c为公共截距项。被解释变量selfimb是财政不平衡度指数，反映各地区财政收支不平衡状况。

显然，经济开放是本文要研究的最重要的解释变量，这里用opentra进出口额占GDP比和openinv外商投资企业投资额占GDP比例两变量分别从贸易和投资方面刻画地方的经济开放水平，如前文分析，经济开放通过对财政收入和支出两方面的同时作用而影响地方财政平衡度。

除经济开放变量外，模型中还引入了四个控制变量。其中，gdpg为地区GDP增长率，以衡量经济增长对地方财政收支平衡的影响；促使经济稳定增长是财政的三大基本职能之一，尤其是在我国以经济增长为中心的地方官员绩效考核制度下，地方政府具有促进经济增长的强烈激励，而财政收入（税与非税）和支出是地方政府可资利用的重要工具，这样便使经济增长影响财政收支的变化；另一方面，经济增长又意味着税源的扩大，带来财政收入及支出的增加，而其引致的地方财政收支的增长往往是不均衡的，尤其在中央和地方财政分权的多级政府下。investr为投资率，也即资本形成率，以反映投资因素对地方财政收支平衡的影响，在我国投资一直是拉动经济增长的三大需求中最主要的驱动力，由于相对于消费和净出口，投资需求的刺激具有简便、快速、可控等“优点”，更受地方政府偏爱，地方政府通过公共服务项目安排，降低投资者实际财政负担（如低价土地、弱税收征管等）来吸引及鼓励投资，这便对地方财政收支规模及其对比产生影响；同样，投资带来的税源扩大所引起财政收支的变化也是不均衡的。lrpgdp为对数化的人均实际GDP，用以刻画经济社会发展水平对财政平衡的影响，经济社会发展水平不同税源、税收的规模及构成则不同，居民的公共需求偏好，政府及其他公共部门的公共品供给偏好和效能可能也存在较大差异，这些都会影响地方财政收入和支出，进而影响地方财政平衡。另外，考虑到地方财政支出决策往往受到部门利益压力的约束，当前地方财政支出预算实际上具有增量预算特征，各项支出大都是以上年支出数为基础根据因素变化进行增减调整，财政支出具有支出刚性；为此，这里用人均财政支出滞后一期的自然对数llpfe来反映这一特征。

本节研究样本数据为1998～2007年中30个省（自治区、直辖市）数据，由于西藏和港澳台地区的特殊性和数据可得性，而没有纳入研究范围内。该节所用原始数据来自《中国统计年鉴》1998～2008年各期及搜数数据库（http：／／www．soshoo．com．cn／）。其中，实际人均GDP是以30个地区各自1997年不变价格换算而得。

（二）实证分析

在进行计量回归分析之前，为避免数据不稳定造成的伪回归，我们先对面板数据进行单位根检验。本文选用假定所有面板包含共同的单位根（common unit root）的LLC检验，其原假设都是不存在单位根。从表2报告的单位根检验结果来看，各变量均在1%～10%的显著水平上拒绝了原假设，说明变量都是平稳的，不存在单位根。

表2 面板数据单位根检验结果

在具体的模型形式上面板数据模型主要分为：混合回归模型、固定效应模型（FE）和随机效应模型（RE）三种形式。首先，本文用冗余固定效应检验的wald F检验值来判断混合回归模型和固定效应模型的优劣，表3中各计量模型检验都拒绝采用OLS混合回归模型的原假设，表明固定效应模型优于混合回归模型。进一步，通过Hausman检验来判别固定效应模型和随机效应模型的优劣，若拒绝随机效应模型优于固定效应模型的原假设，则选择固定效应模型，否则应该选择随机效应模型；Hausman检验表明，全国和中部地区样本模型拒绝随机效应而应采用固定效应模型，东部、西部样本模型接受原假设，应采用随机效应模型。分别采用相应的回归方法，经济开放对地方财政收支平衡的影响的估计结果如表3所示。

全国样本数据模型的回归结果显示，贸易开放opentra及投资开放openinv两经济开放指标分别在1%和5%的显著水平通过检验，且符号为正，这表明经济开放的财政收入效应大于其支出效应，总体有利于促进地方财政收支平衡。从图1可知，东部、中部和西部的财政平衡度表现出明显的区域差别，考虑到三区域经济发展水平和财政平衡状况的差异；同时，在梯度开放模式下，不同地区经济开放的时间先后、广度、深度等都有较大差异，地区间对外贸易和外资引进的规模、结构、层次等迥异，这可能使得经济开放对不同地区财政收入和支出影响的性质和程度表现出时空特征。因此，本文将全国样本分为东部、中部和西部三区域，进一步检验经济开放对三区域地方财政收支平衡的影响，以揭示经济开放对地方财政平衡作用的区域差异。回归结果显示：在东部地区，分别反映贸易开放opentra及投资开放openinv两变量系数符号显著为正，表明外资和外贸发展引致东部地区财政支出增加总体上小于其直接或间接带来的税收等财政收入的增长，使得经济开放水平的提高，促进了东部地区财政平衡状况的改善。中部地区贸易开放度opentra系数符号显著为负，投资开放指标openinv回归系数显著为正，这说明对中部省区而言，随着外商投资的增长，投资开放水平的提高有利于该地区财政收支状况的改善，而进出口的增加，贸易开放度的提高则会引起财政平衡状况的恶化。可能的解释是，虽然中部省区为吸引外资及促进外商投资企业发展使公共支出增加，但与此同时又使税源和税基扩大，税收收入增多，且投资开放、外资引入造成的财政支出增加小于其带来的税收收入；而由于中部地区外贸依存度仍比较低，外贸发展带来的税收收入增加不及贸易开放引致的公共支出规模扩张。西部地区贸易开放度和投资开放两指标的回归系数符号分别为负和正，与中部一致，但两者都没有通过显著性检验，这意味着西部地区经济开放度的提升对其财政平衡状况影响不明显，这可能是因为，西部地区经济开放度整体仍比较低，进出口额、外商直接投资及外商投资企业规模相对比较小，在整个经济中的作用相对有限，对经济和财政的影响比较弱所致。

图1 东中西三大区域财政收支不平衡度平均值①东部、中部和西部划分，依照国内研究通用的方法，东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省市；中部包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆11个省市自治区。

表3 经济开放对地方财政收支不平衡影响估计结果

其他控制变量的结论是：全国样本来看，经济增长回归系数显著为负，而东部和中部系数也显著为负，西部地区经济增长变量系数不显著。这表明，为增长而增加的经济建设性等公共支出大于增长带来的财政收入增加，经济增长并没有促进地方财政收支平衡，反而加剧了地方财政收支不平衡。扩大投资有助于中部地区财政平衡的改善，却不利于西部地区的财政平衡，而对东部和全国来看，投资对财政平衡的作用系数为负，但统计上不显著，这表明投资虽能带来一定的财政收入，与此同时投资的扩大也必将引起了公共支出规模的相应扩张，投资未必会促进地方财政平衡。无论是全国还是分地区，经济社会发展水平的提高，税源及财源的丰富是促使地方财政平衡的重要力量。上年人均财政支出llpfe系数显著为负，说明受预算制度及部门利益约束，财政支出呈现出的刚性和扩张动力，也是造成地方财政不平衡的重要原因。

四、结 论

中国是典型的财政分权国家，但财政收支分权不平衡，财政收入分权低于支出分权，地方支出责任与收入间存在巨大的缺口，地方财政收支很不平衡。1998～2007年，全国地方财政收支平均平衡度呈现出先降后升的态势，总体平衡度在50～60%之间；从区域来看，地区平均财政自身平衡度呈现出与地势相反的东高西低形态。

实证研究发现，经济开放的财政收入效应大于支出效应，有助于中国地方财政自身收支平衡；而由于地方经济发展水平、开放程度差异，在东部地区，贸易和投资开放都对地方财政自身收支平衡有促进作用；在中部地区，FDI及外商投资企业投资增加，投资开放度提高有助于地方财政自身平衡的改善，而外贸发展却不利于地方财政自身平衡的改善；在西部地区，外资和外贸规模仍比较小，在整个经济中作用有限，使得经济开放对地方财政自身平衡影响并不显著。此外，经济社会发展水平提高有助于促进地方财政收支平衡，但经济增长并不能自动带来地方财政收支平衡，而是相反；投资在不同区域的财政平衡效应不同，地方财政支出呈现出的刚性和扩张冲动是引起地方财政收支不平衡的重要原因。

本文研究中所蕴含的政策含义是：为促进地方财政收支平衡，以保障基本公共产品和服务的有效供给，应利用经济开放对地方财政收支平衡的积极效应，坚持和扩大对外开放、提高贸易和投资开放的程度和水平，同时努力创造使经济开放对地方财政收支平衡积极效应最大化、消极效应最小化的制度条件。对中央和地方各级政府事权财权进行科学、明确界定，并辅之以完善的转移支付制度，优化并规范纵向政府间财政关系。改革分税模式，适度提高地方政府在税收总收入中比重，使地方政府能更多分享外资和外贸带来的税收利益，改革地方政府绩效考核机制，改变地方为促进外资外贸的公共支出偏向，实现经济开放与地方基本和民生类公共品供给的激励相容。