流动人口生殖健康公共服务的内涵及政策分析

那旭， 李云飞， 马雷， 冉利梅， 蔡筱英， 刘智勇

随着改革开放的深入和经济社会的发展，流动人口持续快速地增长。1982年全国流动人口总数仅为657万，根据第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口数量已达到了2.21亿人，占世界流动人口总量的1／4，预计未来30年，还将有3亿多农村人口进入城镇。在人类生殖健康和性健康得到日益重视的今天，流动人口作为新世纪居住地移动最为活跃的部分人口，作为城市中的一个特殊群体，他们的多种生殖健康需求已经成为现代城市人口工作、生活和计划生育可持续发展的重要组成部分，所以其生殖健康问题应引起政府和社会的特别关注［1］。

1 流动人口生殖健康公共服务概念及内涵

1.1 生殖健康的定义及主要内容

WHO给出的生殖健康的正式定义是：生殖健康是指在生命的各个阶段，生殖系统及其功能和生殖过程中的体质、精神和社会适应的完好状态，而不仅仅是没有疾病或不适。流动人口生殖健康公共服务是指由政府部门提供的，以满足育龄流动人口对生殖健康、避孕节育、优生优育及防治性传播疾病等的需求为根本出发点，以提高流动人口生殖健康水平为目标，围绕生育、节育、不育和生殖保健等开展的一系列优质公共服务［2］。

我国的法律法规对流动人口生殖健康公共服务的内容做出了明确的规定。2004年实行的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》中明确规定了“保障流动人口依法享有生育权利，依法获得人口和计划生育科普教育、计划生育技术和生殖保健服务”、“流动人口已婚育龄妇女是计划生育管理服务的重点，现居住地应为其提供计划生育、生殖保健的宣传咨询和技术服务；户籍地应指导流动人口已婚育龄妇女知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，适时提供随访服务”、“为男性和女性未婚流动人口提供相应的计划生育宣传教育和咨询服务”。2009年颁布的《流动人口计划生育工作条例》中进一步明确了流动人口生殖健康公共服务的内容，“对流动人口实施计划生育管理，开展计划生育宣传教育；组织从事计划生育技术服务的机构指导流动人口中的育龄夫妻选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，依法向育龄夫妻免费提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务”。

1.2 流动人口生殖健康公共服务内容的界定

1.2.1 基本生殖健康知识的宣教与咨询服务 当前我国的性病、艾滋病等生殖系统疾病主要是通过性行为进行传播的，而且流动人口是我国HIV病毒的主要携带者。政府针对这一现状，提供了关于性病、艾滋病与生殖健康基本知识的宣传教育与咨询服务。包括向流动人口开展一些讲座和培训；发放计划生育宣传册和卡片；提供网上、电话或现场咨询；以及通过各种途径对易感染人群宣传使用安全套预防性病、艾滋病等。使流动人口能够更好地了解生殖健康的基本知识，对于防范性病、艾滋病的快速传播具有重要的作用。

1.2.2 计划生育技术服务 改革开放以来，我国在全国范围内开展了一系列大规模的关于宣传科学、有效的避孕节育措施的计划生育技术服务工作。我国现行的计划生育技术服务主要包括优生优育相关技术的咨询与指导、避孕节育的医学检查及手术，以及对避孕手术的并发证或避孕药具不良反应的诊治等。服务的广泛开展，为控制我国人口数量快速增长提供了可靠的保障。随着我国关于流动人口计划生育的相关法律法规的不断完善，计划生育技术服务将会更易于进行。

1.2.3 避孕药品、工具的提供服务 避孕药品、工具的提供服务是由我国计生部门提供，主要包括安全套、口服避孕药和宫内节育器等避孕方法。服务提供的方式多种多样，流动人口可以通过去指定药品发放地点拿取、电话预约和在宣传讲座后直接领取等方式获得避孕药具。方式的多样化有效地保证了流动人口的隐私，使得流动人口易于接受。该服务有效地降低了女性流动人口怀孕的概率，是保障我国计划生育政策顺利实行的重要手段之一。

1.2.4 长期跟踪随访服务 长期跟踪随访服务是上述生殖健康公共服务内容的补充拓展。服务人员通过对采取不同避孕节育方法的人群进行长期的跟踪随访，记录下相关避孕药具的使用和计划生育手术后情况及效果的资料信息，从而可以了解不同避孕方法的效果及优缺点，进而将信息反馈给技术服务部门及相关部门，使其不断改进避孕节育方法，以便给人群提供效果更好的服务。

2 流动人口生殖健康公共服务的相关政策

随着人们对生殖健康公共服务需求的不断提高，生殖健康公共服务的理论与实践也不断地进行发展，传统的关于生殖健康公共服务供给的政策法规已不再适用。因此，我国的相关法律体系也应不断地完善。1991年国家人口计生委颁布的《流动人口计划生育管理办法》，是我国第一部关于流动人口计划生育管理的行政法规；1998年颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》；2004年实施了《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》；2009年国务院正式颁布了《流动人口计划生育工作条例》，为做好新时期流动人口生殖健康公共服务工作提供了法制保障。立法宗旨由“加强对流动人口的计划生育管理”转变为“寓管理与服务中，维护流动人口的合法权益”。改变了以往单纯强调对流动人口实行强化管理的做法，强调了对流动人口开展服务，寓管理于服务之中的功能。当前，加强流动人口生殖健康公共服务和管理，切实维护流动人口合法权益，已经成为各级人口和计划生育部门做好流动人口服务工作的出发点和落脚点［3，4］。

2009年国家人口计生委出台的《全国流动人口计划生育工作“一盘棋”“三年三步走”实施方案》，提出了“三年三步走”，实现全国“一盘棋”的战略部署。即2009年实现省内“一盘棋”，2010年实现区域“一盘棋”，2011年实现全国“一盘棋”。力争到2011年末在全国基本建立“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的新机制，从而给我国“十二五”流动人口计划生育工作打下良好基础，并且促进流动人口长期良性发展。

3 流动人口生殖健康公共服务供给存在的问题

3.1 人口计生系统技术人员难以满足服务需求

随着新生代流动人口受教育水平的不断提高，他们对计划生育、生殖健康公共服务的需求越来越强烈。但是，由于流动人口人员结构复杂、动态变化快，生殖健康管理又涉及多个部门，且各地生殖健康服务提供机构是根据当地的常住人口规模来进行设计的，实行属地管理，关于流动人口全国“统一的”工作机制尚未完全建立［5］。而且当前服务过分注重管理和整治，同服务对象交流沟通少，难以全面了解流动人口的真实需求。服务针对性和多样性远远不足，造成大部分流动人口对服务不积极配合。此外，现有的服务人员数量远远少于实际需求量，并且其专业技能和综合素质也亟待提高。

3.2 经费投入不足，经费管理亟待加强

政府对流动人口生殖健康公共服务的财政投入远远不足，近年来，尽管各级政府加大了对流动人口服务的投入，但其幅度跟不上流动人口快速增长的速度，导致流动人口人均经费投入远远低于户籍人口，存在流动人口计划生育管理经费入不敷出的局面。特别是对流动人口管理服务越好工作越到位的地方，经费“缺口”就越大。如果经费问题得不到妥善解决，将有可能制约流动人口生殖健康公共服务工作的正常进行［6］。财政投入存在漏出效应。比如，区（县）级财政对于乡镇生殖健康的经费投入不是直接划拨到街道（乡镇）生殖健康服务中心、服务站的账户上，而是划拨到乡镇财政，然后由乡镇财政进行划拨。部分乡镇政府由于财力薄弱，存在挤占、挪用本该直接划拨给乡镇服务站的经费的现象［7］。

3.3 政策及法律法规有待完善，服务内容有待丰富

由于生殖健康公共服务的理论与实践是不断发展变化的，随着人们对生殖健康公共服务的需求不断提高，我国的相关法律体系也应不断地完善。但从政策执行角度来看，真正落到实处的少之又少。有学者对我国流动人口聚居的3大主要城市深圳、广州和武汉的流动人口的调查显示，获得最多的生殖健康公共服务是性病／艾滋病的健康教育（女：49.6%，男性：50.2%）和免费的避孕药具和安全套的使用（女：42.5%，男性：48.3%）。调查结果提示，生殖健康知识普及和生殖健康公共服务应用仍然不足［8］。而且各地各部门的政策规定相互不协调，给管理工作增加了难度。此外，我国法律明确规定的服务内容尚不够丰富，而且内容多为限制性规定，为流动人口服务与保障流动人口权益方面的内容不多。

3.4 绩效评价体系与实际服务内容脱节

当前针对我国流动人口生殖健康公共服务工作绩效的评价，是全国生殖健康公共服务管理评估的主要组成部分，但是侧重于流动人口的管理工作。随着系统的转型与服务理念的转变，原有的绩效评价指标体系已经不能科学地进行评估，继续沿用原来的指标体系，就会导致考核的结果和工作目标脱节，考核结果的好坏，并不能客观地反映出流动人口生殖健康公共服务工作的真正成效。

4 促进流动人口生殖健康公共服务供给的建议

4.1 政府应增加各项投入力度

政府应该加大对服务人员专业技能的培养力度，增加专业人员的数量，并按城乡流动人口需求分配人员，从而使服务人员供需达到平衡；并且应增加各级政府对流动人口工作的财政投入，使流动人口的人均经费投入达到户籍人口的水平；同时，建立健全各项经费使用的保障机制，避免出现经费的漏出效应。进而保证流动人口生殖健康公共服务正常有序地开展。

4.2 完善相关政策法规

政府应该废止重管理、轻服务的法律法规，以及不利于流动人口生殖健康公共服务开展的歧视性政策，尽快对相关法律法规进行完善，制定科学、合理的服务管理条例，进而改善当前流动人口服务工作的不足之处，实现流动人口与户籍人口享有相同的生殖健康公共服务。并且政府应该积极处理政策只是纸上谈兵的尴尬局面，促进地方政府部门从管理型向服务型的转变，从而使政策真正落实到位。

4.3 建立科学、系统的绩效考核体系

建立健全公共服务绩效考核体系，能够对流动人口生殖健康公共服务供给工作的质量进行科学、全面、系统的绩效评估，进而采取有效措施提高地方政府和社区提供服务的积极性，从而促进流动人口生殖健康公共服务管理的规范化、合理化，使服务成良性发展，并不断提高服务的质量。

通过对流动人口生殖健康公共服务供给工作的不断完善，能够更好地推动流动人口生殖健康优质服务工作的开展，满足流动人口日益增长的生殖健康需求，从而早日实现我国生殖健康公共服务均等化的宏伟目标。

［1］ 刘智勇，李孜，炼武，等.广州市流动人口生殖健康服务与利用现况研究［J］.中国妇幼保健2008，23（1）：106－109.

［2］ Sadana R.Definition and measurement of reproductive health［J］.Bull World Health Organ，2002，80（5）：407－409.

［3］ 吴丽丽，段成荣.中国流动人口性和生殖健康公共服务政策分析［J］.人口与经济，2009，（3）：24－29.

［4］ 杜清，王临虹，潘晓平.流动人口孕产妇保健服务利用现状调查［J］.中国社会医学杂志，2009，26（2）：114－116.

［5］ 邱红，李晶华，刘红军.流动人口生殖健康现状分析及对策研究［J］.医学与社会，2011，24（4）：29－31.

［6］ 李力，韩建，简丽，等.重庆市流动人口计划生育管理与服务的现状与思考［J］.西北人口，2008，29（1）：122－125.

［7］ 周宗社，童琦，忽新泰，等.人口计生服务体系存在的问题及思考［J］.人口与经济，2011，（1）：105－108.

［8］ Liu Z，Zhu M，Dib HH，et al.RH knowledge and service utilization among unmarried rural－to－urban migrants in three major cities，China［J］.BMC Public Health.2011，11（2）：74.