完善中的我国卫生应急法规体系

孙承业，袁媛

完善中的我国卫生应急法规体系

孙承业，袁媛

卫生应急；法规体系

D 912.16

我国现已构建起了具有中国特色的突发事件卫生应急法规体系，并能够根据对突发事件认识的深化及技术发展及时充实调整该体系。

1 我国法规体系建设历程

1.1 探索积累期这个阶段我国相关的法规建设主要集中在两个方面：一是卫生检疫法规。自1950年，卫生部就公布了《交通卫生建议暂行办法》，将鼠疫、霍乱等9种疾病列入了检疫传染病。随后，国务院各部委相继发布了相关规定，到1986年《国境卫生检疫法》的发布及实施方案的细化，对控制以检疫传染病为代表的疾病借助交通工具及其乘员、物资传播，阻止传染性疾病从国外传入或从国内传出起到了重要作用。二是卫生应急相关法规。如1978年颁布的《急性传染病管理条例》、1980年颁布的《食品卫生法（试行）》、1998年颁布的《执业医师法》、2001年颁布的《职业病防治法》等。据初步统计，涉及突发事件应对的法律共有30多件，行政法规30多件，部门规章50多件。这些都为预防控制传染病疫情、中毒事件处置和其他突发事件应对提供了法律保障。

1.2 体系形成期1998年长江流域特大洪水引起了政府、专业机构及公众对突发事件卫生应急体系构建的反思。中央政府组织相关人员就自然灾害、恐怖事件等突发事件卫生应急应对的法规建设进行探讨，取得一些成果。

2003年突如其来的SARS疫情暴露出我国突发事件卫生应急法规体系薄弱，国务院法制办4月16日启动了卫生应急条例的制定，仅用2天时间完成了应急条例征求意见文本。4月20日根据各地各部门的意见对文本进行了修订。2003年5月9日，《突发公共卫生事件应急条例》发布，此条例对突发公共卫生事件进行了明确的界定，明确了政府在突发事件卫生应急中的领导和指挥责任及各部门在卫生应急中的责任，确定了分级响应的原则。此条例的发布也标志着我国突发事件应对进入了系统法制管理阶段。其中代表性的指标是2005年1月国务院通过的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年8月发布的《突发事件应对法》。

从条例制定到应对法的颁布，这个时期标志着突发事件应对法规体系框架构建基本完成。

1.3 调整完善期2003年SARS疫情结束后，人们开始重新审定卫生应急相关法规。最先启动修订的是《传染病防治法》。2004年12月修订后的《传染病防治法》开始实施；2009年2月公布的《食品安全法》代替了原有的《食品卫生法》；《职业病防治法》修订工作也已于2010年底启动。随着以上法律及相关法规的调整，《突发公共卫生事件应急条例》的修订工作也于2011年启动，与之相应的更新工作还有与卫生应急相关的专项预案的修订。以上法律体系的调整和完善使得卫生应急的法律体系愈加完整。

2 我国卫生应急法规体系

2.1 《中华人民共和国突发事件应对法》本法是突发事件应急的母法，对各类突发事件应对行为全过程进行了规范。第四条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体系。第五条规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。第七条规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责：涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。第四十二条规定，国家建立健全突发事件预警制度。按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

2.2 卫生应急的专项法律已经完成修订的卫生应急法有《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国食品安全法》等。《中华人民共和国食品安全法》第七十二条规定，县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应立即会同有关部门进行调查处理，并规定了必须采取的措施。在第七十四条规定，发生食品安全事故，县级以上疾病预防控制机构应协助卫生行政部门和有关部门对事故现场进行卫生处理，并对与食品安全事故有关的因素开展流行病学调查。

2.3 条例及预案体系

2003年5月发布的《突发公共卫生事件应急条例》，首次明确了突发公共卫生事件的概念，规定了突发公共卫生事件报告制度，强调了报告的渠道和报告时限，详尽规定了传染病疫情类事件分级。从实施8年来的实践看，此条例对规范突发公共卫生事件应对工作起到了重要作用。

在《突发公共卫生事件应急条例》第十条到第十二条规定，国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准，并规定了预案的主要内容、修订补充条件。

我国的预案制定就是在这种预设的条件下启动的。对预案的制定工作也是思考、完善的过程，从《突发公共卫生事件应急预案》《突发公共事件医疗卫生应急预案》讨论制定，到形成现在的包含《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项应急预案，以及超过百件的部门预案和地方预案构成的预案体系。此体系是我国独有，而且经时间检验是行之有效的。

2.4 技术指南、标准、导则等技术支持性文件此类文件是为了规范应急工作行动、引导应急工作人员如何正确开展相应工作的技术性文件。如2007年卫生部发布的《群体性不明原因疾病应急处置方案》、2009年发布的《甲型H1N1流感诊疗方案(第3版)》等，均为非强制性指导性文件。

3 中毒事件卫生应急相关文件

现执行的文件主要有《卫生部突发中毒事件卫生应急预案》（以下简称中毒预案）、《突发中毒事件医疗卫生应急人员防护导则》（以下简称防护导则），及急性有机磷中毒、急性致痉挛性杀鼠剂中毒、急性氨气中毒等14类中毒事件卫生应急处置技术方案。

3.1 中毒预案此预案2011年5月12日由卫生部发布。在适用范围内，明确了此预案适用各类突发中毒事件卫生应急工作。

中毒事件分为四级，为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般（Ⅳ级)突发中毒事件。在分级指标中，除其他预案中用的发病人数、死亡人数外，还引入了暴露人数、同类事件、事件区域范围、时限等指标，能较全面反映中毒事件危害特点。在Ⅳ级中，明确了突发中毒事件的起点，为规范开展中毒事件应急规划、中毒监测、中毒卫生应急处置工作打下了基础。同时，中毒预案明确了疾病控制、临床救治机构在突发中毒事件卫生应急处置中的职责，对国家、省级、地市级和县级中毒救治基地（科室）的任务进行了分级描述，为快速响应，做好协同工作打下了基础。

3.2 防护导则本文件是由卫生部发布的首个防护导则。它分析了疾病控制、卫生监督和医疗机构在突发中毒事件卫生应急中承担的职责，对不同类别中毒事件进行了危险度分级和现场分区、规定了医疗卫生应急人员的防护等级及装备要求，明确了医疗卫生人员防护培训要求。这对保障医疗卫生人员在应急救援中免受危害将起到重要作用。

3.3 14类常见毒物急性中毒事件卫生应急处置技术方案2011年7月7日，卫生部办公厅文件《关于印发突发中毒事件卫生应急处置15个技术方案的通知》（卫办应急发〔2011〕94号），要求全国各省市自治区卫生厅（局）和新疆生产建设兵团参照执行。此技术方案中除了上述提到的《突发中毒事件医疗卫生应急处置人员防护导则》外，纳入了氨、氯气、硫化氢、砷化氢、一氧化碳、单纯窒息性气体、苯及苯系物、甲醇、氰化物、亚硝酸盐、盐酸克仑特罗、有机磷酸酯类杀虫剂、抗凝血类杀鼠剂、致痉挛性杀鼠剂14类常见毒物急性中毒事件卫生应急处置技术方案。

100050北京，中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所（孙承业，袁媛）

孙承业，E-mai l:suncy@chinacdc.cn

2011-12-09）